2 相关概念与理论

2.1 相关概念

2.1.1 “营改增”的概念及进程

“营改增”是营业税改为增值税的简称，是指从以前缴纳营业税改为缴纳增值税。营业税和增值税为两个不同税种，它们的概念、特征、优点、征收范围及计税依据不同。表2-1和表2-2是两种税的对比情况。

“营改增”是国家实施的税制改革政策，经过多个阶段多次试点，到2016年5月1日，全国范围内全面实行“营改增”。具体改革进程见表2-3。

“营改增”的实行，减少了原先营业税的重复征税情形，而且由于发票可以环环抵扣，从一定程度上提高了企业的议价水平，全面推开后全国各行各业就会形成抵扣链，对大部分企业来说是降低了税负，减轻了税收负担；对国家而言，相对于营业税来说，增值税更便于监督和管理，更便于打击各种偷税漏税行为。

2.1.2 税收制度改革的概念及进程

税收制度在国家治理体系中处于核心位置。党的十八届三中全会以来，我国致力于国家治理体系的现代化并提出财政是国家治理体系的基础和支柱。在任何构建现代财政制度的方案中，税收制度都是不可或缺的重要板块。

亚当·斯密曾经提出，和平、简易税制和可容忍的司法体制是助力国家通往富裕之路的关键要素。新政治经济学的研究表明，税收能力是国家能力的重要组成部分。比斯利用现代经济学的方法论证了避免政治冲突，广泛的税收遵从、合理的税收成本、宽税基的税收体制，保护契约和知识产权的司法制度是国家繁荣的三大支柱。熊彼特说过，税收有助于创造现代国家。国家为获取税收与公民之间达成一定的契约关系，稳定的税收契约关系会促进国家财政能力的提升，从而促进国家现代治理体系的完善。在一些治理失败的发展中国家，它们的税收能力较弱，更多依赖于对贸易课税甚至是通货膨胀税，税收系统腐败现象严重，政府缺乏足够的财力，不能很好地履行自己的职责。反观现代市场经济发达国家，税收占GDP的比重普遍较高，税收占GDP的比重在OECD国家中能够达到40%左右，税种上更多依赖收入税和增值税。

考察改革开放40年来中国的税收制度改革进程，大致可以分为三个时期：一是1978—1993年，是有计划的商品经济时期；二是1994—2012年，是社会主义市场经济起步时期；三是2012年至今，是改革开放的深化时期，是促进国家治理体系现代化的阶段。这三个阶段，税收制度改革的两条重要主线就是重新定义政府与市场、中央政府和地方政府之间的关系。

税制改革的第一条主线是从计划经济向市场经济过渡，税收改革在此过程中从计划经济的收入体系向市场经济的税收方式转变。改革开放以来，中国的税收制度改革一直在国家的现代化转型中、在促进国家治理体系现代化的进程中发挥着关键作用。在20世纪80年代，从计划经济向市场经济转轨的过程中，一系列的税收制度改革重塑了政府与市场的关系：作为主要的市场主体，国有企业从上缴利润转变到缴纳税收；对新进入的市场主体、中外合资企业和外国企业，通过所得税立法明确和完善税收关系。从1980年9月到1981年12月，第五届全国人大第三次会议、第四次会议先后通过了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》，对中外合资企业、外国企业和外国个人征收企业所得税和个人所得税。1991年，第七届全国人大第四次会议将中外合资经营企业所得税法与外国企业所得税法合并为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。

两步“利改税”帮助厘清了国家、政府与企业的关系，向着现代税制转换。1983年在全国试行国营企业第一步“利改税”，1984年10月起在全国实施工商税制改革，即第二步“利改税”，发布了国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等税收行政法规。

1994年分税制改革实施后，对内资企业征收统一的企业所得税，取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税。现代企业的税制改革一直到2007年推出新《中华人民共和国企业所得税法》才告完成，内外企业税制实现统一，各类市场主体在同一起跑线上竞争。

税收制度改革的另一条主线是处理好中央和地方之间的税收分配关系。从1980年起，我国财政部门采用“划分收支，分级包干”的财政包干体制，按照行政隶属关系划分中央和地方财政的收支范围。除个别税种之外，所有财政收入由地方负责征收，但税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。从1989年起，开始实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。这种财政分权式的改革促进了经济活力的提升，但最突出的是“两个比重”下降，即税收占经济总量的比重和中央税收占总税收的比重下降。其中，中央政府的收入在国家财政收入中所占的比重从1984年的40.51%下降到1993年的22.02%。其后果是中央政府的宏观调控能力被弱化，中央财政对地方收入的依赖度提高，这不利于中央调控和全国统一大市场的形成。

1994年税收制度改革，引入了现代增值税制度，一举建立起与社会主义市场经济体制相适应的税制体系。1994年税制改革被称为“新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最大的工商税制改革”。中央与地方划分不同的税种，关税、消费税、中央企业和金融机构的企业所得税为中央税；营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险公司总公司）、地方企业所得税、个人所得税、房产税等为地方税，增值税、资源税、证券交易税为中央与地方共享税。限于历史条件，1994年的分税制改革并不彻底。比如税收返还体制，以1993年为基期年确定基数，按照1993年地方实际税收和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收的返还基数。1994年以后，中央对地方财政税收返还数额在1993年的基础上逐年递增，增长率按照全国增值税和消费税增长率的1∶0.3决定。税收返还体制在一定程度上加剧了地方之间财力的不平衡。另外，增值税税制实行的是最小税基的生产型增值税，这些都为后来的税收改革预留了空间。

1994年税制改革后，“两个比重”下降的趋势得到逆转，中央政府的财力不断增强，共享税成为地方政府重要的收入来源。2008年，中央财政本级收入32671.99亿元，上升到占全国财政收入的53%。后续税制改革在1994年确立的税制框架下不断完善，继增值税等重要税种的分享，2002年又实行所得税分享制度，除铁路、邮政、四大商业银行和三大政策性银行以及油气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享，中央分享60%，地方分享40%。1994年税制改革初步建立起现代税收制度，此后又经过2006年生产性增值税向消费型增值税的转变，2012年开始的增值税改革试点，2016年的“营改增”全面推开，现代税制逐步趋于完善。

2.1.3 财税体制改革的概念及内容

财税体制改革是指对财税体制做出相应变化以适应当前社会经济与民生的需要。新一轮财税体制改革以2014年6月中央审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为蓝本，以建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的财政和财税体制为目标，是国家治理层面的重大改革。分析新一轮财税体制改革就需要首先分析公共财政理论的时代内涵和现有财政理论下公共财政的发展趋势——构建现代财政制度。

党的十八届三中全会提出，要深化财税体制改革，建立现代财政制度。2014年6月中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出了深化财税体制改革的具体要求。在此背景下，各省分别制定了本地区的财税体制改革总体方案。根据国家和地方的改革方案，新一轮财税体制改革在改革内容上提出了三方面的要求：

2.1.3.1 完善税制，促进“效率”向“公平”转变

目前，在我国的主体税种中，税收来源主要以具有间接征收特征的增值税为主。显然，间接征收不利于社会公平，但间接征收可以降低纳税人痛苦指数，更有利于在收入偏低阶段化解社会矛盾，因此这次税制改革并没有涉及间接税向直接税的转变。“营改增”、资源税从价计征和房地产税立法是这次税制改革的主要内容。表面上看，这三项税制改革是对原有税制的修补，但实际上，“营改增”有利于市场竞争环境的改善，资源税从价计征和房地产税立法提上日程则是对未来资源过度集聚的未雨绸缪。资源税从量计征和房地产税缺失，实际上助推了经济垄断，造就了一批暴富阶层，形成了资源的快速集聚。历史教训不少，对集团性税收抵制应该“未有形而除之”。

2.1.3.2 预算管理改革，预防权力寻租从“头”开始

推进市场化改革以来，企业主体借助权责发生制在预算管理上取得了长足进步，但作为提供公共产品的政府，并未能有效解决预算的“分钱”机制，造成了财政预算事实上的“相机抉择”范式，进而，权力寻租、公权私用、“跑部钱进”与预算管理的非规则化之间产生了千丝万缕的联系。预算管理的非公开化和非透明化极易造成官员的个体腐败和坍塌式腐败，因此，预算管理改革与其说是一次监督机制改革，倒不如说是一次预防机制改革。

2.1.3.3 合理划分中央与地方的事权和财权

中央与地方事权、支出责任和收入划分改革，是国家治理现代化的深刻变革。从国家治理的历史角度来看，秦朝以后的各个朝代都吸取了周朝灭亡的教训，放弃了“分封制”而实行“郡县制”。“郡县制”削弱了地方财力自治，为国家统一奠定了财政基石，但“郡县制”不等于“郡县治”，地方政府治理并未发育成熟。进入近代后，政治家们开始从中央和地方在事权与财权的划分上寻求“郡县治”和国家治理的良方。1994年分税制改革形成了中央财权的集中式管理，并运用转移支付促进地方均衡发展，但在事权的划分上仍显得模棱两可，进而导致中央和地方在支出责任上的不明晰，也阻碍了国家治理现代化的进一步推进。这次的深化财税体制改革，如果能够在事权和支出责任上明晰中央与地方的关系并得到有效实施，无疑是我国国家治理结构的一次重大调整，对化解未来可能出现的财政风险具有不可估量的作用。

综合来看，在制度设计上，新一轮财税体制深化改革的三大领域是一个环环相扣的过程，以理顺中央和地方的事权划分来厘清中央与地方的支出责任，在支出责任明晰的基础上减少中央专项转移支付，进而减少中央转移支付对各级政府的预算干预。增加预算的透明度和权威性，地方预算资金不足可采取发行地方政府债券和运用PPP方式进行跨期平衡，长期财政赤字通过地方主体税种培育予以解决。可以说，这一轮财税体制改革在制度设计上做到了面面俱到，短期内可以弥补1994年分税制改革的不足，提升国家宏观调控能力，长期内可以预防集团性税收抵制，并建立与国家治理结构相适应的财政基础。