1 导论

1.1 研究背景与意义

1.1.1 研究背景

1.1.1.1 经济全球化和区域经济体一体化背景

经济全球化和区域经济一体化是以跨国公司和国际金融组织为载体，以信息、资金、劳动力、技术等要素的全球配置和资源整合为对象，以跨国公司选址布局的全球化和区域化为重点，使企业生产、投资和贸易活动实现跨国界、跨区域的整合。一方面，跨国公司的投资和产业布局会带动关联产业和上下游产业的集聚，并以生产性和生活性服务业为主要表现形式，促进企业和居民集中，使城镇开始形成和发展，并最终影响城镇空间的地域结构、规模结构和功能结构。另一方面，随着区域生产要素、政策条件和市场环境的变化和发展，跨国公司会通过产业转移的方式选择最优的区位，实现企业利润最大化；而在竞争的作用下，会产生企业间、地区间和产业间的分工和合作，进而加快区域经济一体化步伐。产业转移会伴随着技术和要素的空间扩散，从而产生劳动地域分工，促使地区专业化，而区域经济一体化又使得城镇大小、密度和规模产生相应变化。这都促进了城镇空间密度、城镇空间功能和城镇空间规模的发展和变迁。

然而，跨国企业的原始选址和随之而来的产业转移大都追求经济利益最大化，在地方“GDP冲动”思维的影响和助推下，容易导致投资和城镇空间结构按照既有的发展模式和路径惯性发展，从而出现城镇空间布局不合理、城镇空间形态单一和城镇空间结构不协调等问题。国家发改委报告称，2013年以来，中国非金融领域实际吸收外资1176亿美元，同比增长5.3%，而国家工商总局报告称，2013年，外商投资企业44.6万户，增长1.21%，注册资本12.36万亿元，增长4.56%，新登记注册的外商投资企业仅有3.63万户。而四川是西部地区吸引外资最多的省份，2013年实际利用外资首超100亿美元，落户四川的境外世界500强企业有269家，其中新增境外世界500强企业有13家，在川落户的境外世界500强企业的总数达200家。以跨国公司为载体的外商直接投资的进入会使城镇空间结构发生深刻变化，正如何兴强、王利霞（2008）研究所得出的结论，外商直接投资存在显著的空间效应，城镇规模大小受到周边城镇外商直接投资增量的影响。

因此，经济全球化和区域经济一体化进程是城镇发展和城镇空间结构变迁的重要动力，研究城镇空间结构优化的问题必须考虑经济全球化和区域经济一体化的宏观背景和时代特征。而经济全球化和区域经济一体化是经济社会发展不可逆转的潮流，因此，在城镇规划和城镇治理方面需要清晰地定位城镇空间形态，合理地控制城镇空间密度，科学地优化城镇空间结构，使城镇空间发展和优化达到经济、社会、环境和生态利益的协调统一。

1.1.1.2 新型城镇化快速推进的时代背景

中国城镇化发展取得了巨大成就，城镇人口从1978年的1.72亿人增加到2013年的7.31亿人，城镇化率从17.92%上升到53.73%，城镇化率基本达到世界平均水平，这些成就与党和国家对城镇化的深刻认识和决策部署是密不可分的。党的十六大提出“走中国特色的城镇化发展道路”，党的十七大进一步补充为“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，党的十八大强调“新型城镇化”概念，并且提出“城镇化是未来中国经济增长的核心动力”，党的十八届三中全会提出健全国土空间开发、推动形成人与自然和谐发展的现代化新格局，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，完善城镇化健康发展的体制机制。2013年，中央城镇化工作会议明确指出，城镇化是现代化的必由之路，要以人为本，推进以人为核心的城镇化；要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为城镇化的主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，使生产、生活、生态空间形成合理的结构。

由以上可以看出，党的十八大以来，新型城镇化主要是要解决城镇面临的诸多问题。由于各种主客观原因，城镇化发展问题主要表现为：一是生态环境问题，城镇化对自然资源和生态环境的保护不够，使得生态承载力不堪重负，空气污染指数居高不下，使得城镇发展偏离了“环保主义”和“美丽主义”的诉求，既导致城镇居民生产环境恶化，又导致城市竞争力下降。二是城市建设问题，城市政府依赖土地财政和政府融资平台，“摊大饼”式地推进土地城镇化，土地城镇化与人口城镇化速度极不匹配，盲目造城问题突出，导致城市房地产泡沫化、畸形化，政府债务风险问题日益严峻。三是城镇空间结构不合理，各类城镇空间联系无序，城镇化过度依靠超大城市、大城市，而不是城市群或者大都市圈，既容易导致大城市集中爆发“城市病”问题和城市群体性事件，客观上又提高了城市间人员、资源和信息交流的交易成本。四是城镇管理问题，农村剩余劳动力向城镇转移，不是依靠长期性、稳定性的家庭式迁移，而是依靠不稳定的钟摆式和候鸟式的人口流动，既给交通和城市管理造成了很大的压力，客观上又遗留了留守儿童、留守老人和留守妇女等一系列社会问题。

2013年，中央城镇化工作会议强调“新型城镇化”概念，主要是要解决城镇化发展存在的弊端和问题。新型城镇化就是要由过去片面追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人们居住之所，其本质是用科学发展观来统领城镇化建设。而城镇空间是城镇化的空间载体，城镇空间结构不合理将导致城镇生态、城镇建设和城镇管理存在“空间摩擦”，将导致要素流动低效、城镇建设非理性、城镇治理存在“盲区”。新型城镇化的主要目标、重点任务和具体部署需要依靠清晰的城镇空间形态、合理的城镇空间密度和科学的城镇空间结构来完善和落实。若城镇空间结构不合理，新型城镇化就无法落到实处。因此，应继续深入推进“两化”、城乡统筹发展战略，继续贯彻“五个统筹”“五项改革”，完善城乡规划体系，推进县域全域规划，统筹城乡产业发展，健全产城融合机制，增强中小城市和重点城镇的产业承载，继续优化城镇布局和城镇形态，以“四大城镇群”为主体形态，支持做大一批区域中心城市，推动大中小城市和小城镇协调发展，打造一批工业重镇、商贸强镇和旅游名镇。

1.1.1.3 四川省深入实施“三大战略”的背景

近几年来，全省人民万众一心、众志成城，战胜了汶川特大地震灾害和雅安芦山地震灾害，经济社会发展取得了显著成就，社会保持和谐稳定，人民生活水平不断提高。2013年，实现国内生产总值2.63万亿，按可比价格计算，比上年增长10%，增速比全国平均水平快2.3个百分点。然而，四川“人口多、底子薄、不平衡、欠发达”的基本省情没有根本改变，工业化和城镇化进程落后于全国，产业层次偏低，科技创新能力不强，经济外向度不高，与全国同步全面建成小康社会的任务尤为艰巨繁重。如何解决当年和今后一段时间的突出问题和矛盾？答案是：“三个战略”——多点多极支撑发展战略，“两化”互动、城乡统筹发展战略，创新驱动发展战略。多点多极支撑是总揽，“两化”互动、城乡统筹是路径，创新驱动是动力，三者是相互促进、共同发展的一个有机整体，有利于促进四川从经济大省向经济强省跨越，从总体小康向全面小康跨越。

多点多级支撑发展战略是要解决四川区域发展不平衡、不协调的问题，构建竞相跨越的奔小康新格局。需要四川省内的成都平原城市群、川南城市群、川东北城市群、攀西城市群的发展与整合；需要省内21个市、州充分发挥比较优势，激活市、州发展活力。优化和协调各大城市群内部的城镇空间结构以及21个市、州的城镇空间发展，是贯彻落实多点多级支撑发展战略的关键和突破口。优化调整城镇空间结构，应通过减少要素流动成本、提高区域生产效率的方式，最终塑造城镇“点”和城市“极”，以良性循环、运转有序的城镇和空间为载体，实现产业、城镇、人口的协调发展。

“两化”互动、城乡统筹发展战略是要解决发展不协调、城乡二元分割问题，走出“四化”同步发展的新路子。推进工业强省、产业兴省，走新型工业化道路，做大做强七大优势产业，培育特色鲜明的产业集聚区，需要通过城镇空间结构的优化调整和规划布局，引导产业结构优化布局。强化规划引导，切实解决城乡二元分割状况，通过城镇空间结构优化调整，把城市群作为四川新型城镇化建设的主体形态，构建以特大城市为核心、区域中心城市为支撑、中小城市和重点镇为骨干、小城镇为基础，布局合理、层级清晰、功能完善的现代城镇空间格局。

推进创新驱动发展战略，是要解决后劲不足、持续性不够的问题，增强四川全面跨越提升的动力和活力。四川已进入由要素驱动向创新驱动过渡的发展阶段，创新驱动是经济和社会发展的动力，也是城镇空间结构优化调整的动力，需要推进体制机制创新，加强科技创新，促进开放与合作，为城镇空间结构优化注入新的动力和活力。

因此，四川城镇空间结构优化必须在“三大战略”的时代背景下，通过优化产业空间布局、引导人口合理流动、正确引导城镇规划等综合手段实现城镇空间结构的优化，并最终解决四川全面、协调、可持续发展的根本问题。

1.1.2 研究对象

本书的研究对象四川省，位于中国西部地区，地处长江上游，东西长1075千米，南北宽921千米，与7个省（区、市）接壤，北连青海、甘肃、陕西，东邻重庆，南接云南、贵州，西接西藏，四川行政区范围内主要包括四大城镇群，分别是成都平原城镇群、川南城镇群、川东北城镇群和攀西城镇群。四川是中国重要的经济、工业、农业、军事、旅游、文化大省，也是“中国西部综合交通枢纽”“中国西部经济发展高地”。2012年，四川的经济总量位居西部第一，全国第八，其综合实力位居西部地区首位。研究四川城镇空间结构优化问题，有利于探索中国西部地区新型城镇化路径，从而推动新一轮西部大开发。本书主要研究四川省行政区范围内的城市、区县和建制镇的空间结构优化问题，主要涉及21个市、州和成都平原城镇群、川南城镇群、川东北城镇群、攀西城镇群四大城镇群。

1.1.3 研究意义

1.1.3.1 理论意义

城镇是社会经济活动的空间载体，是一定区域范围内的经济活动中心，城镇空间形态单一、城镇空间密度偏高、城镇空间地域结构和城镇空间规模结构不合理，将阻碍社会经济活动高效、有序地进行。然而，现有的对区域空间结构优化的研究成果主要是城市内部空间结构优化、经济空间结构优化，将城镇空间结构作为研究对象的成果还相对较少。因为城镇既包括城市，又包括通过交通、网络、信息流和物流与城市发生物质能量交流的县城和建制镇等。因此本书将城镇空间作为研究对象，将研究范围和视角扩大，更有利于从理论上厘清城镇空间的本质以及城镇空间结构优化对产业布局、城镇发展和新型城镇化的重要作用。首先，本书将构建城镇空间结构指标评价体系，通过功效函数法对城镇空间结构进行多指标综合评价分析，按照一定的方法将指标进行无量纲化处理，使得城镇空间的评价具有一致性和可比性，有利于研究城镇空间结构优化的评价结果。其次，本书提出了城镇空间结构优化的总体目标——构建以特大城市为核心、区域中心城市为支撑、中小城市和重点城镇为骨干、小城镇为基础的城镇空间结构，总体目标是本书研究的脉络和主线，使得城镇空间结构优化的目标清晰，有利于从理论上明确城镇空间结构优化的重心和方向。再次，本书通过城镇空间结构优化机制的探索，厘清城镇空间形态单一、城镇空间密度差异大和城镇空间结构无序等产生和发展的体制机制障碍，以便采取全面、综合和可操作的措施来明确城镇空间结构优化的政府作用机制、市场配置资源机制、社会公众协调机制。因此，对城镇空间结构优化的研究有利于从理论上进一步认识空间资源的重要作用，以便在城镇规划布局、产业结构调整、经济发展方式转变等方面提高城镇空间载体的利用效率，加强空间管制，减少经济运行的成本。

1.1.3.2 现实意义

四川正处于工业化、城镇化的“双加速”时期，面临国家推进新一轮西部大开发、实施扩大内需战略、建设成渝经济区和天府新区等重大机遇，四川正处于落实“十二五”规划的关键时期，正处于深入实施“三大发展战略”，从经济大省向经济强省跨越、从总体小康向全面小康跨越的关键时期。而经济增长和社会经济活动都需要落实在具体的空间范围内，城镇空间的高效利用将有利于提高经济运行效率和新型城镇化的质量和水平，本书研究的现实意义具体表现为：

一是可以为四川落实“三大战略”提供政策参考。四川城镇空间结构优化的目的是在城镇发展基础、交通状况和区域环境等综合因素的作用下探索适合各个地区城镇发展的空间形态、空间密度、空间结构，将有利于做强市州经济梯队，做大区域经济板块，形成强有力的经济支撑点，培育新的经济增长极，在提升四川首位城市的同时，挖掘各个城镇的经济发展潜能，着力次级突破，夯实底部基础，大力提高城镇综合承载能力，提高城镇管理科学化水平，完善“四大城镇群”规划，优化全省城镇布局，把城市群作为主体形态，构建以特大城市为核心、区域中心城市为支撑、中小城市和重点镇为骨干、小城镇为基础，布局合理、层级清晰、功能完善的现代城镇体系，以便为“三大战略”的贯彻落实提供决策参考。

二是可以为四川促进区域协调发展增添新的视角和思路。四川区域经济发展不平衡、差异大，需要通过对城镇空间进行科学规划和对城镇进行合理布局，引导人口、产业、资金和技术的流动，协调各城镇空间的功能结构、规模结构，发挥各个区域和城镇版块的资源禀赋优势，激发各个区域发展的活力。四川城镇空间结构优化调整还将有利于提高各项区域发展规划和差异化政策的科学性和合理性，使得天府新区、川南、川东北“三大新兴增长极”在保持各地竞相发展态势时更加重视城镇空间形态的定位、城镇空间密度的优化和城镇空间规模的控制，最终达到城镇的全面、协调和可持续发展。通过理顺城镇空间结构优化机制，加强省级统筹协调，强化重点区域发展保障，从重大产业布局、建设用地指标、要素保障、组织领导等方面完善城镇空间布局，为四川区域经济协调发展提供新的视角和思路。

三是可以为其他区域城镇空间结构优化提供借鉴。不同的区域之间既具有异质性，又具有同质性，不同地区城镇发展的基础不同、层次不同、质量不同，但依旧有着诸多相同的特征。因此，四川城镇空间结构优化具有特殊性，也具有普遍性，城镇空间结构优化目标、城镇空间结构优化指标体系和城镇空间结构机制等可以为其他区域城镇空间结构优化提供借鉴。