行政发包制

绝大多数国家的政府是一个从中央到地方的多层级结构。我们要了解某一级地方政府的运行特征和深层逻辑，必须把它置于这个多层级的结构中，研究它与其他层级政府间的关系。把握政府间关系的基本特征对于我们理解地方官员的激励、行为和影响来说是至关重要的。这一章我们试图揭示出中国政府间关系长期以来所呈现的基本特征以及深层的制度逻辑。我们认为，中国政府间关系呈现出的一系列特征，主要体现为多层级权力关系下以属地管理为基础的行政逐级发包制，或者说是政府内部的发包制，简称为“行政发包制”。行政发包制作为一种理想类型，既区别于韦伯意义上的官僚科层制，也区别于纯粹的外包制（即政府通过契约方式向非政府组织（如企业）发包政府事务），属于一种居于两者之间的混合形态。[1]行政发包制并非新中国所独创，它的基本原型至少可以追溯到明清时期的政府间关系，甚至是秦汉时期中国官僚体制的形成阶段，而新中国成立之后进行了重要的发展和改造。改革开放以来，行政发包制作为中国政府治理的独特模式历经一系列改革和创新的过程，经济一体化、全球化以及信息技术和互联网的迅猛发展更是使之处于前所未有的变革关口。然而，制度的路径依赖在行政发包制上也得以充分体现，它的一些核心特征在历史演变的长河中一直保持顽强的生命力和延续性，对中国的行政、经济和社会各方面产生了广泛和深刻的影响。