2.3 历史原型

行政发包制这个概念的提出对于刻画中国的政府间关系和政府治理的现实有何特殊的分析意义呢？虽然行政发包制作为一种理想类型无法与中国的现实建立严格和精确的对应，中国从古至今的行政体制和治理模式也非一成不变，但是，我们认为，行政发包制适合于中国政府间关系和政府治理一些长期稳定和显而易见的重要特征。说起中国的政府体制的特征，人们经常认为中国是现代文官制度和科层制的发源地，在历史上最早引入基于考试招聘政府官员的科举制，在西方国家还处于中世纪封建制度之时，中国早已是朝廷统一任免地方各级官员，早在隋唐就开始了科举取士。从这些事实看，使用科层制或官僚制来概括中国政府体制似乎更为合适。然而，我想强调的是，中国政府的科层制与现代韦伯意义上的科层制相比，更多是一个外在的特征和表象，在其核心运行的机制上，其实更接近于行政发包制的一些主要特征，即使今天也是如此。

为了理解行政发包制与中国从古到今的政府间关系治理的现实对应，首先让我们对中国古代的政府间关系的架构进行一番简要的描述。我们先从古代的行政管理体制开始，一是因为中国当今的行政体制承袭了古代行政体制的许多重要特征，具有强烈的“路径依赖”性质；二是古代政府的职责和职权、政府间关系相对单一，因而比较容易看清并概括其主要的特征。一旦解剖清楚古代行政体制的基本特征，再来反观现今的体制，就比较容易发现两者的联系和区别了。

中国自古以来的政府治理具有两个基本的特征：一是属地化管理，一是行政逐级发包。我们将看到，这两者之间有着密切的内在联系。

中国行政管理体制自古以来就是推行“属地化”分级管理模式，平民百姓所有的事情均服从其所隶属的行政管理层级的控制和管理。自商鞅变法以来，“五户一保，什户一甲”的户籍制度和“重农抑商”政策把农民牢牢的限制在土地上，束缚在“生于斯，死于斯”的地缘范围。政府一直把流民和游民作为对社会稳定的威胁而加以限制，因为流民和游民是“非属地”的，是对属地管理的一种冲击和威胁。[14]在县以下的乡村，由乡绅作为政府的代理人，负责乡村事务的管理，主要是征敛税赋。中国乡村长期以来流行的宗法宗族制，将血缘和地缘纽带的治理作用发挥到极致，进一步加强了属地化管理。宗族以族田和义庄为基础给其子弟提供资助、救济，设置学堂，传播诗书礼仪，与此同时又用严厉的族规家法制约族内子弟的行为。宗族变成一个县级以下基层准行政组织，有序管理个体和家族内部的各种事务。

属地化管理模式最重要的特征是：第一，平民百姓的日常事务（如户口登记、纳税、诉讼、灾荒救济）只和所在地的地方政府或行政组织发生联系，并由它直接管辖，与其他层级或区域的政府发生联系也一定要通过管辖政府这个中介。这个特征的一个直接后果就是信息的属地化，只有地方政府掌握辖区内百姓的相关信息。这可以解释为什么长期以来中国的信息收集和汇报一直是采取“层层上报”模式。第二，地域与地域之间横向联系较少，各自为政。属地之间自发自愿的横向联系也不被鼓励，每个地域属于一个相对自给自足和自我封闭的经济社会单元。属地化管理与经济一体化是内在矛盾的。第三，即使中央的机构派驻地方，其经费、后勤也主要由当地地方政府提供。

自秦汉以来中央和地方的行政关系一直体现出如下基本模式：朝廷无所不管，一切政令条例皆出自朝廷，但具体实施则全部由地方政府负责。一方面，一切权力来自中央。自隋唐以来，中央设置六部，分辖吏、户、礼、兵、刑、工，即官员任免和监察、财政、礼仪教化、军事、司法和营造六大方面，无所不包。但另一方面，在地方政府的建制中，唯有州县一级的行政长官属于“亲民官”，直接和百姓打交道，而在此之上的均属于“治官之官”（瞿同祖，2003，第29页）。虽然历经两千多年，自秦汉以来基层地方政府的职能和职权结构却一直非常稳定，历代县级长官的职能范围也大致一致，主要包括征敛赋税、维护地方治安、倡导教化、主持司法、兴修地方公共工程等。事实上，介于中央政府与基层政府之间的各色各样的督政机构，其设置和功能依不同朝代而变化，如秦汉的郡，隋唐的节度使，两宋的路，元代以来的省、道，但其职责主要是传递和贯彻中央的指令和监督基层官员，这一点倒是亘古不变。

历史上政府间的关系更像是组织内部的层层发包的关系。中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一级政府，然后省政府再往下逐级发包，一直到县乡一级。上级行政指令和下级政府需要完成的职责可以看作是对发包内容的规定和要求。这些发包内容的规定和要求可以是显性和量化的，如每年上解的税赋，也可以是隐性和模糊的，如维持地方治安和礼仪教化。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程，中央以下每一级“承包方”必须向作为发包方的上级政府负责，而每一次发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。县（乡）作为最终的承包方，直接面对百姓大众，具体实施政府管理的各项事务，因此他们属于“父母官”或“亲民之官”，而介于中央和县乡之间的地方政府就是政府事务的中间“转包方”，主要履行控制和监督之责，属于“治官之官”。

识别行政发包制特征的关键，不能拘泥于政府治理的各种正式制度和名义规定，而应关注这些制度运行的常态化特征和隐性规则。在清代，一省之内的所有地方官员，从总督、巡抚到州县官员，均由吏部任命，属于朝廷命官。其次，地方政府的物质资产的所有者是皇帝，而不是地方政府。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这非常形象和准确地说明了皇帝名义上拥有所有臣工的任免权和政府资产所有权的事实。但是在现实生活中，皇帝的绝对权力受制于信息不对称、交通和通信成本等因素，无论是任免权还是资产所有权实际上程度不同地被地方官员“劫持”。虽然地方官员的任命权在中央，吏部对省以下地方官员的人事任免最终做出正式决定，但省级官员可以就下属官员的晋升、降级、免职提出建议而施加重要影响。由于吏部不可能获得关于基层官员的许多具体信息，主要依靠省级官员提供，此时省级官员手上的“建议权”就变成了事实上的“任免权”。政府资产的产权问题也是类似的，皇帝名义上拥有一切政府资产，包括“官田”，但很显然，政府资产的实际使用权和支配权是在地方官员的手里。按照历史学家黄仁宇的说法，中国古代政府历来不善于用“数目字管理”，每年应交的田赋一直是一笔糊涂账，至于官田等政府资产的数额更是难以统计和掌控了。[15]归结起来，正因为古代的交通通信技术的落后，加上中国幅员辽阔，各地条件千差万别，中央的监控能力受到严重的限制，这使得名义上属于中央掌控的人事任命权和资产所有权不得不大打折扣，从而赋予了地方官员事实上的人事控制权和资产支配权。

关于清朝的州县官和基层政府的特征，冯友兰先生基于其父亲的亲身经历，提供了一段非常形象的描述：

“县官的收入，无论增加或减少，朝廷是不管的。实际上，朝廷是把这一块地方包给县官了，县官只要把每年规定的银子定额上缴国库，就算尽职了。县官实际上等于一个封君，他所管的一县就是他的‘采邑’。所不同于古代的封君者，就是古代的封君把采邑的收入全归自家享受，而县官则必须照定额向国库交银子。在这些地方，可以看出古代分封制的残余痕迹。县官确实像个百里侯。”（冯友兰，2008，第18页）

上述描述的要点是，州县官一方面是朝廷任免，处于帝国行政体制的最底层，看上去是科层制的鲜明特征，但是另一方面，州县官更像是一个封君和百里侯，用我们的术语则是朝廷行政事务和财政任务的承包方，地方政府的治理保留了“古代分封制的残余痕迹”。这在一定程度上印证了我们前面的观点：行政发包制的特征在于将发包制的灵魂植入科层制的外壳之内。瞿同组（2003）将清朝的基层地方政府描述为“一人政府”，州县官俨然成为朝廷基层事务的总承包方。

明清时期的财政制度从名义上说属于高度集权的管理模式。地方政府并不存在独立的财政预算，像当今所谓的“一级政府，一级财政”在古代是不存在的。在明代，地方政府征集的税赋分为“起运”和“留存”两部分，“起运”属于上解朝廷或税源地之外区域的部分，“留存”为保留在本地的余额，可用于地方官员的薪水、生员禀米、宗藩禄禀及地方性的开支（黄仁宇，2001）。最重要的一点是，“留存”并不属于地方政府可以自由支配的财政收入，理论上它是朝廷留存在地方、让地方官员托管的收入，如何开支均听命于朝廷。如果朝廷要求地方政府坐办，或修建船只，费用也是从留存中支付。在这个意义上，地方官员是朝廷在各地的财务总管，明清时期的政府间财政制度属于典型的“统收统支”。

然而，明清时期的财政实践体现出强烈的“财政包干”的色彩，与行政事务的发包制相呼应。长期以来，地方财政采取“双轨制”运行，以朝廷核定的正额为一轨，正额之外（各种杂税浮收）为另外一轨，近似于当今中国的预算内和预算外财政的并行。地方政府只需向朝廷上解相对固定的赋税，而剩下的税赋用于本级政府的行政支出和地方官员个人的收入，不足部分就全靠各种杂费和附加弥补，对于后者地方官员拥有几乎完全的自主权。

韦伯在描述中国古代赋税的“配额化”特点时指出：“官吏就像是封建领主或总督，负责向中央（下级官吏则向州省政府）上缴一定的租税额，而他自己则从实际征收来的租税和捐税中支付行政经费，并将余额保留给自己。”(韦伯，2003，第49页)比如在两汉，按规定田赋应该是按比例纳税，十五分之一或三十分之一，但随着时间推移，地方每年上缴的田赋就逐渐“定额化”了，不再以田亩的变化、粮食的丰歉为转移（郑学檬，2000）。在明清也是如此。基层政府向中央上解大致固定的税赋，剩下部分属于地方官员的薪俸和地方的一些行政费用，非常类似于“固定租金制”，即上交中央一个大致固定的税赋（相对于租金），剩余部分归地方政府使用。在很长的时间里，明代朝廷征收的税收定额大约在2700万石（黄仁宇，2001，第56页）。需要强调的一点是，正如古代皇室收入与国家收入的区分并非泾渭分明一样，地方官员的个人收入和政府收入也是模糊不清的。比如清代朝廷只给州县官非常微薄的薪俸，远不足以支付日常开支。不仅如此，州县官还需要用自己的薪俸支付雇佣幕僚等相关行政人员的费用。如果考虑到基层地方官员在上缴税赋时附加的“火耗”和各种杂费，那么地方官员就成为严格意义上的税收承包方了，交够国家的，剩下就是自己的。清代雍正时期“火耗归公”的改革就试图把各种税收附加予以合法化，先上缴省库，然后再下拨给地方官员，作为薪俸和其他行政费用的开支，以杜绝官吏的腐败，但这场改革最后以失败告终（曾小萍，2003）。

上述分析说明，对于中国的财政体制的理解，不论古代还是当代，如果我们只限于国家正式的财政体系而无视预算外财政的运行，只关注正式制度的规定而忽略非正式规则的变通，那一定会得出非常错误的认识和结论。

与财政分成和包税制相一致的安排是，朝廷或者上一级政府总是希望下级政府减少对上级政府的财政依赖度，尽量使之最小化，让下级政府成为一个依靠其资源禀赋和财源生存的自给单位。只有在重大饥荒和灾害的情况下，上级政府才会启动应急机制，给予一些救济和补助。这可以解释在历史上中央对地方之间的转移支付的规模何以那么小，也可以解释为什么中国各地区之间的经济发展和人均财政支出水平何以差别那么大。值得我们注意的是，这种上级政府要求下级政府尽可能自力更生、实现财政自给的传统治理理念一直延续至当代。

黄仁宇在分析明代财政制度时指出：“因为定额制度和税收收入不足，上级政府通常都将财政责任推给下一级政府，下一级政府为了弥补赤字不得不尽其所能，常常将这些负担转嫁给那些被佥派的民间税收代理人”（黄仁宇，2001，第60页）。漕粮解运京师，运输费用却由纳粮户按比例承担。军队维护理应中央负责，但实际上地方承担几乎全部的财政责任。皇帝要求军队屯田，至于财力、物力则屯军自己筹措。一个更极端的发包制的例子是，作为明代国家最大的修造漕船的工厂之一的清江船厂，被分成82个厂，依次分布在淮河岸边，每个厂的管理者不仅对其正常运转负责，而且还要为造船计划筹措船料费用。最后许多厂官不得不自己背负亏累负欠。

行政发包关系不仅出现在中央至地方政府的各级正式层级之间，还出现在州县官与乡村之间。美国政治学家杜赞奇研究了在清末民初的现代化过程中国家政权力量对乡村的渗透和控制（杜赞奇，1995）。在19世纪末期，县官并不直接与乡村的农民打交道，而是采取国家经纪型体制来征收赋税并实现其统治职能。国家经纪型体制包括两种基本形式，一是“赢利型经纪”体制，即利用下层吏役代理在乡村的各项事务，尤其是包收税赋等，吏役从中获取佣金和非正式的报酬。这是清朝末期国家治理乡村社会的一种主要形式。这些吏役并非国家正式任命的官员，国家基本不给他们薪俸，或者薪俸非常之低，可以看作是县官的雇员。杜赞奇指出：“封建国家的代表——知县，只有将许多行政职能‘转交’给有办事经验的个人或集团，他才能统治约有30万之众的县。而作为回报，这些下层吏役被默许从百姓身上收取‘礼物’而不受严厉惩罚。”（1995，第40页）另一种形式是保护型经纪体制，即村庄自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的其他任务，以避免与赢利型经纪打交道，而出面承担组织和协商任务的通常是乡绅。在第二种形式下，国家在征收赋税和摊派的过程中是以村庄而不是土地所有者的个人为对象，村庄自己制定向各户摊派的办法。正如杜赞奇所指出的那样，在清末民初的现实中，这两种国家型经纪体制的边界有时并不清晰。首先，当国家的财政需求不断增加的时候，乡绅在征收捐税时难免以公谋私，保护型功能最终让位给赢利型体制；其次，在清朝臭名昭著的“包揽”型体制（即由地方劣绅代征粮钱）反映了保护型和赢利型体制的合一。一方面，地方劣绅代平民纳税而从中收取佣金，另一方面，乡绅代他人纳税也有保护性质，它在一定程度上避免了吏役的掠夺。总之，一方面是国家向吏役和乡绅发包各种事务，尤其是征收赋税，另一方面是承包方经费自筹，并从中获取正式和非正式报酬，与乡村以上的政府间关系非常类似。

晚清政府在征收商税时也采取了包税制，即将商税征收转包给私人团体，如牙人。牙人的最初职能是将交易双方撮合到一起，在当时没有商业立法保护商人收益的情况下，牙人作为交易的见证人可以为交易提供一定的保证，并提供标准度量服务。民国以后，牙人的主要职能转向了征取商税。县政府邀请各包税人投标，中标者充当包税人，他也可以将征收市场上的某种商品税收权转包给中层包税人，后者又转包或雇佣集市甚至农村的商人代其征取商税（杜赞奇，1995，第219—221页）。

上述这些例子清楚地说明，古代时期尤其明清以来的政府管理体制中存在一种明显的逐级层层发包的倾向，在名义上是“统收统支”的集中预算管理，实际上是典型的“财政包干制”。行政事务的逐级发包和财政包干制是相互支持的。中央尽可能把行政事务层层分解给基层政府[16]，同时也尽可能把财政责任交给基层政府，允许它们自筹经费。明清时期州县官的名义薪俸非常之低，不足以维持家庭的基本开支，更不用说聘任幕僚和支付官场的应酬。这种低薪的安排进一步表明一切行政经费尽量地方自筹的财政包干原则。这样，在中央层面，需要处理的事务相对集中，主要维持一个发号施令的权力机构，而不用关心实施中央指令所需的财政经费问题。

在历史上，行政逐级发包和属地管理一直是高度合一的。[17]行政逐级发包从来都是以属地为原则进行的，实行“块块”管理；“条条”管理在古代非常少见。古代的漕运和盐政有点类似于现今的条条管理，但是漕运和盐政仍然是按照属地化的原则管理的，即它们所要求的人员、经费和后勤都是由属地地方政府负责的。按属地为单位进行行政发包便于界定地方官员作为承包方的行政责任，地域边界决定了责任边界，便于实施“谁主管，谁负责”的原则。

综上所述，行政逐级发包制概括了古代中国政府间关系的几个基本特征：

第一，委托人的发包指令是逐级向下传递的；层级越高的指令越具有权威性，越具有否决权。皇帝作为最高级别的发包方，可以自主决定发包的方式和内容，即所谓的机制设计权，因而是一切权力的中心和来源，地方官员的权力从正式意义上说均是皇帝相机授权的结果。这可以说明中国古代行政体制的高度集权的一方面，

第二，每一级“承包方”只对直接的上一级负责，并以满足它的要求为主，因为它可以在很大程度上决定本级承包方的去留，即“县官不如现管”。这可以解释一个悖论性的现象，一方面，层级越高，权力越大，否决权越大，另一方面，就每一级政府官员的命运而言，直接的上级，而不是最高层，有实际上的决定权和处置权。这种安排容易导致相邻行政层级之间的串谋，共同对付更高级别的监督，同时也经常导致下级官员对于上级领导的人身依附关系。给定监督费用的存在和串谋的可能，中央对下级政府的监督能力是逐级下降的。“谁来监督监督者”成为一个巨大的挑战。地方官员手里由此掌握了大量的自由裁量权或合法伤害权，这造成了中国行政管理体制实际上高度分权的事实。

第三，逐级发包的任务最后落实到最基层的承包方具体实施，而它之上的所有发包方都只是在传递指令和监督执行；只有县官是具体管事的，与普通老百姓打交道，而在此之上的官员都是管人的，不直接为老百姓提供服务。这说明上级和下级政府的事权不是分工协作关系，而是层层发包和逐级监督的关系，政府间职责高度重叠和覆盖。[18]

第四，地方政府尤其是基层政府承包了几乎所有的公共事务，面临来自上级的人格化的问责压力、刚性的财政上解任务，而帝国财政制度赋予的财力又是极其有限的，这导致了地方政府以各种方式征收附加税，寻求“预算外”收入。当然地方政府施加的苛捐杂税不完全都是弥补预算内财力的不足，相当一部分其实变成了各级地方官员及办事人员的个人收入。

上述这些特征孕育在古代政府治理的体制之中，历经几百年的沧桑变化，即使到了今天，我们仍然可以看到它们留下的深刻印记。