第五章　对国有资产监管体制改革的建议

2015年11月，《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号文）颁布，明确提出了当前改革和完善国有资产管理体制的方向和举措。概括起来，党中央、国务院对改革和完善国有资产管理体制提出突出完善三个方面的要求：一是要突出国有资产监管机构职能转变，明确国有资产监管重点和边界；二是要通过改组国有资本投资、运营公司，探索用市场化的方式和手段来改革国有资本授权经营体制；三是通过建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，从而提高国有资本配置和运营效率。

结合党中央、国务院的要求和我国的现实情况，课题组认为，对我国国有资产的监管可以从四个层次入手：第一是强调法治，优化国有资产监管制度的法律环境，确保国有资产监管机构的独立性和可信性，为国有资产监管提供法律依据和支持；第二是以国有资本投资、运营公司为中枢处理好上下层级的关系；第三是建立人事、财务和信息披露为主的监管手段，发挥国有资本投资、运营公司的功能；第四是以现代企业制度界定管资本的边界。

一、以法治监管为前提

政府对国有资产的监管并不在于权力划分、机构设置和干部任免，而是要以满足国有资产监管制度的有效性为前提，虽然世界上没有普遍适用的国有资产监管体制，但是在发达国家尤其是OECD国家，对国有资产有效监管的前提条件是有共识的，即以法治监管为前提。我国国有资产监管体制改革的重点，应该是对照分析这些条件，按照《指导意见》“推进国有资产监管机构职能转变”的要求，建立以法治为基础的国有资产监管制度。我国国有资产管理立法滞后，立法的系统性不强、层次不高，缺乏应有的连续性和权威性，要借鉴发达国家经验，加强国有资产立法，提高立法层次，为国有资产监管提供法律支持。

（一）确立监管机构的法律主体地位

要从立法层面明确国有资产监管机构及其监管人员的职责和法律地位，保证国有资产监管机构具有充分的独立性，并且得到必要的法律保护。没有明确使命任务和独立性的国有资产监管当局，既没有可信度，也得不到市场的尊重。现行的《国有资产法》明确规定“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构对国有企业履行出资人职责”，并在第十四条中指出“履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失”，但是在实践操作中，国资委作为监管机构并不具备独立的诉讼主体地位，从而导致国有资产流失后难以通过司法途径进行追溯。建议取消国有企业、政府部门和国资委之间的“旋转门”，根据任务性质公开透明地选择和任命干部，并且对他们提供足够的激励、问责和法律保护。

（二）不断完善国有资产法律制度

根据《宪法》对现行的中央和地方各层级的国有资产监管办法进行梳理，查漏补缺，按照上位法高于下位法的原则来统一下位法的制定和实施，为国有资产推进统一监管提供制度支持。我国现行法律体系对于国有资产监管的法律体系主要包括《公司法》《破产法》《国有资产法》，尤其是2003年国资委成立以后，针对国有企业战略规划、财务监督、产权管理、企业改革、董事会建设、收入分配、业绩考核等问题出台了多项文件和办法，在一定程度上弥补了制度空白。但是随着国有企业外部市场环境的变化，现有的法律体系表现出了局限性，比如制度之间存在冲突、漏洞和空白。针对这些问题，建议结合国有企业实际情况，对相互矛盾和冲突的条款进行修订，同时出台新法。比如在《破产法》中明确国有企业破产的条件和程序，避免恶意破产，允许低效、无效、长期亏损的国有企业破产；通过《刑法》加大对中介机构弄虚作假的处罚力度，建立事后追责制；尽快出台《资产评估法》《国有企业招标投标法》《国有企业采购法》等。

（三）为市场公平竞争提供法律支持

从法律层面制定确保国有企业充分竞争和公平竞争的基本制度与框架，对监管机构的监管行为和监督程序予以明确。经济学研究表明，政府在处理与国有企业的关系时，更应该发挥市场建设和宏观调控的作用，避免直接干预企业日常运营，有利于解决监管成本，提高监管效率。那么，如何让监管机构避免直接干预企业，确保国有企业公平参与市场竞争？从OECD发达国家的实践来看，必须从立法层面规范监管机构的行为，否则监管机构的官僚作风难以得到遏制。事实上，通过从法律层面构建监管机构的行为，有利于确保监管机构给予国有企业较高程度的经营自主权，避免政府直接干预所导致的市场扭曲。通过不断完善市场的基本法律制度和环境，为国有企业运营提供一个公平竞争和充分竞争的市场，同时为国有企业内部治理制度的执行提供法律保障。

二、以市场为导向改革监管体制

以管资本为主完善国有资产管理体制并不单纯地等同于在形式上建立“三层次”模式、设立国有资本投资控股公司，而是要真正做到以管资本为主、从制度的制定和执行上推动国有资产监管体制框架的改革。

（一）确定政府培育、引导和监督市场的功能

我国国有资产监管体制将由“两层次”过渡到“三层次”模式，要解决的核心问题并不仅仅是在框架上设立国有资本投资、运营公司，而是要通过设立中间层公司，准确定位政府功能，从根本上推进政企分离，否则，国有资本投资、运营公司的设立极易流于形式，演变成另一个mini版国资委。以OECD、淡马锡、挪威政府全球养老基金为代表的三类国有资本运营机构的经验表明，国有资本投资运营机构的政企关系有多种，比如传统的通过行使股东权利使国有企业实现政策性功能，还可以通过特殊合同约定，以及通过信托法律关系实现政府目标，甚至可以依靠企业自身的长期发展需求来实现其各自不同目标。这些关系虽然有所不同，但是政府对国有企业的管理却表现出了共性，即政府的作用在于为国有企业的运营创造更优质的市场和制度环境。

一是在建立与培育市场方面，政府要把为企业建立和维护市场经济正常运行的基本制度框架和环境当作政府的一项最基本的职能。经过几百年的不断完善，美英的市场已经有一套比较完备的法律体系，并且在非常严格地执行、维护及完善这套体系，我国可以借鉴。

二是在引导市场方面，推进国有资本布局战略结构性调整。从西方发达国家来看，过去对产业结构进行的政策干预较少，而且产业结构大都不是积极主动设计的产物。近年来，随着国际竞争的加剧，西方国家也开始对本国产业结构进行调整。美国和英国政府开始对产业结构的调整采取了一些积极的政策，如技术政策、贸易政策等，旨在推动产业结构的演进和升级，促进经济的协调发展。我国产业布局不合理情况较为突出，这也是未来国资监管重点改革的领域。

三是在监督市场方面，政府要发挥促进竞争、规范和管理企业行为的作用。美英政府对企业竞争和经营行为的规范管理主要包括就反垄断问题及企业行为问题立法，以保护合理竞争、规范企业行为、维护公共利益。在美国，由于政府反垄断的不懈努力，美国甚至提高了市场的竞争程度。有效竞争（四家最大企业集中度小于40%）行业的产值占总产值的比例，1960—1980年上升为75%，1980年以来大体保持在这一水平。

（二）以市场为主线处理政府与两类公司的关系

根据《指导意见》，国资监管机构与两类公司的关系是“政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责”。两类公司与所出资企业的关系则是“国有资本投资、运营公司对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任”。

显然，在这种新的授权经营体制下，政府要妥善处理与两类公司的关系，必须围绕市场这条主线来分析哪些事情两类公司可以自行确定，哪些需要政府来干预。政府干预时必须采取谨慎的态度，重视利用市场机制进行干预，以减少政府干预的负面效应。为了避免政府对两类公司过度干预，鼓励两类公司实行市场化和专业化管理，两类公司应该在内部治理结构上引入现代企业制度。以淡马锡为例，淡马锡有明确的股东会、董事会、经营层职责以及科学的董事产生程序，保障法人治理结构的有效运转。政府通过对董事会的管理，达到高效管理淡马锡和“淡联企业”（即淡马锡所投资企业）的目的。淡马锡董事会成员分为非执行独立董事和执行董事，且董事组成呈现多元化与国际化的特点。与此同时，还必须建立市场化的激励和约束机制。自2004年起，淡马锡推出了一套平衡适中的薪酬制度，强调长期回报而非短期利益，强调员工利益与股东利益相结合。淡马锡薪酬及激励机制由国际咨询机构参照国际同类行业标准制定，完全市场化、国际化。

（三）维护国有企业的市场主体地位

政府要高度重视维护国有企业（包括两类公司）独立的市场主体地位，保障国有企业的经营自主权，同时，保持竞争中性原则，鼓励国有企业公平参与市场竞争。

一方面，政府维护国有企业的市场主体地位，保障国有企业充分的自主经营权。国有企业具有工商性质和独立的法人地位，应该要像非国有企业一样，按照市场经营规律来运作，通过有效经营增强自身活力。这就需要在政府的监控下，赋予国有企业应有的经营自主权。国有企业经营自主权的内涵包括两个方面：一是国有企业为适应市场变化及经营的需要，可以自主决定投资组合以及经营内容，国有企业所做的决定应以不违背国家的计划部署为前提；二是国有企业在保证财政平衡的前提下，可以自主决定各项投资以及资产分配。国家对国有企业的财政监督是多方面的，但这并不表示企业不具备相当程度的决策权。

另一方面，政府维护国有企业的市场主体地位，必须保持竞争中性原则，鼓励国有企业公平参与市场竞争，减少政府信用背书。国有企业依托国家的所有权可以获得一系列竞争优势，包括国家补贴、税收、融资和监管方面的显性或者隐性优势，这就会导致与非国有企业的不公平竞争。但这种矛盾不是中国独有的，很多国家都存在国有企业和非国有企业并存的情况。从OECD的调查来看，通过竞争中性原则政策，可以有效解决这个问题(15)，保持竞争中性原则首先要从组织结构上分离竞争性业务和非竞争性业务，在不具备分离条件的情况下，国有企业要对竞争性和非竞争性业务分开核算、充分披露。对国有企业的公益职能给予补偿时，必须保证补偿的合理和透明，与此同时，还要在税收、监管、政府采购等方面对国企和非国企平等对待，保证国企债务融资不受益于国家的显性或隐性担保。

三、以人事、财务和信息披露为监管手段

以管资本为主加强国有资产的监管可以从人事、财务和信息披露制度入手。

（一）加强对国有企业的人事监管

监管机构对国有企业的人事监督主要体现于外派董事和监事。《指导意见》强调进一步发挥党组织作用，确立了企业党组织在公司治理结构中的政治核心地位，使国企党组织真正成为中国特色现代国有企业制度的有机组成部分。近年来党组织的作用被虚化、弱化，很大程度上是董事会没有发挥应有的作用。国有企业董事会应该进行专业和客观独立的判断，应该由具有相当能力和经验的成员组成，因此，建议监管机构设立提名委员会或是成立公共董事会，选择专业的候选人，进一步规范提名程序。对董事的选拔和任用应当建立适当的激励约束机制，提高党组织的专业判断能力，避免专业能力不足所导致的监管不精准的问题。

（二）加强对国有企业的财务监督

对国有资产实行财务监督的目标有两个，即防止国有资产流失和促进国有资本保值增值。要加强对国有资产的财务监督，完善国有资产经营财务预算约束、财务状况监督以及独立审计监督制度。监管机构对国有资产的财务监督主要表现在三方面：一是财务预算约束，对国有资产的财务预算约束根据国有企业的分类来制定；二是对国有企业财政状况的监督，对企业经营的财务状况和资金往来进行监督；三是独立的审计监督，由监管机构委托第三方独立审计机构对国有企业进行经常性审计监督。实践中，由于资产评估、审计费用由国有企业支付，中介机构的利益在一定程度上受制于国有企业，为了保持独立性，建议由监管机构统一支付审计费用。

（三）加强对国有企业的信息披露监督

提高信息透明度有两个潜在好处，一是为国有资产运营、交易和转让培育充分竞争的市场，二是确保国有资产运营、交易和转让程序的公开透明，尽可能防止国有资产流失，尤其是大型国有企业的资源密集型和资金密集型运营、交易和转让环节。监管机构对国有资产的监督应该和上市公司一样，确保公司所有重大事件及时、准确地得到披露，遵守高质量的财务会计批准标准。企业信息披露内容包括但是不限制于以下重要信息：公司财务和业绩状况、主要股权和投票权、对董事会成员和关键经营人员的薪酬政策、董事会成员的信息、企业的招标投标信息、采购、资产评估、产权转让、并购重组等信息。

四、以现代企业制度为监管边界

完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，核心是进一步推进所有权与经营权分开，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险的独立市场主体。这就要求要科学界定国有资产出资人监管的边界，要引入现代企业制度，确保监管机构与国有资产保持“一臂之距”。

（一）遵守现代企业制度履行董事会职责

国内外公司治理良好实践表明，公司治理是以董事会（当然有的国家是以监事会核心，比如德国）为核心的治理。以董事会为核心是指董事会承担经营者（CEO）的选任和考核、承担重大战略决策和重大投资决策功能、承担对公司重大风险的识别和顶层管理。我国国有资本投资、运营公司可以参考淡马锡模式，在董事会下设常务委员会、审核委员会及领导力发展和薪酬委员会三个专门委员会，其中独立董事占绝大多数，以保证董事会的独立性。董事会与经营层分设，高级经理层由董事会聘任，对董事会负责，董事会对其进行考核和监督，股东委派的董事履行监督作用。政府任命的董事、独立董事、经理人之间分工明确，职权清晰，确保董事会的公正与效率。

（二）遵守现代企业制度，避免直接干预企业

实践表明，监管机构不宜直接对企业的日常经营决策进行行政干预，而是应该依据法律和公司章程来明确董事会的职责。凡是能够按照市场经济规律决策的日常投资经营活动都应该交给企业自行决策。监管机构对国有资产的监管主要是通过董事会来执行，董事会除了指导公司战略，还主要负责监督经营管理层和确保股东回报，同时避免各种利益冲突，平衡各方需求。为了有效完成以上职责，董事会必须具备客观独立的判断力。董事会另外的重要职责是，监督确保公司运作符合现行法律法规，这些法律法规涵盖多个方面，包括税收、竞争、劳资、环境、公平发展、健康和安全等。

（三）遵守现代企业制度，做积极的股东

监管机构要做一个积极的股东，依法维护股东权益，公平处理与其他股东的关系，实现国有资本的保值增值。《OECD公司治理指引》指出，国家无论是作为控股股东还是重要股东，正确处理与其他股东之间的关系都是非常重要的。国家作为控股股东，可能会在没有小股东同意的情况下就在董事会中做出决定。此外，国家往往承担其他的政治和政策目标，而执行政治和政策目标可能会损害小股东利益。非国有小股东的权利同国有股东一样平等受到承认和保护，国家所有权机构常常会采取明确的措施来防止对小股东和其他非控股公司造成损害。中小股东的权利范围包括向董事会派出代表的权利、股东大会的决策权和获知公司状况相关信息的权利。这些权利一般都会在与公司相关的普通法律框架中和公司法中做出具体规定；也有可能在国有企业章程或一些具体基本法律中有更明确的规定。

需要指出的是，国有资产监管体制是一个动态的过程，必须随着本国经济发展阶段和环境的变化对国有资产的管理模式进行相应的调整，从而尽可能减少政府监管体制与企业经济活动不匹配所导致的问题。

参考文献(16)

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10．厉以宁．当前改革的四个重点方面［J］．甘肃理论学刊，2013（03）．

11．刘纪鹏．新国资管理体制下国资委该如何定位［N］．证券时报，2013-11-26．

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15．邵宁．竞争性国企要依托资本市场进行改革［N］．证券日报，2013-02-01．

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19．张文魁．国资管理体制改革四大要点不容回避［N］．经济时报，2003-02-11．

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23．OECD, Board of State-owned enterprises: an overviews of national practices [M]. 2013.

24．深圳国资委．国有资产监管体制改革探索［J］．中国机构改革与管理，2015（06）．

25．陈希．地方国资国企改革政策比较研究［R］．上海证券交易所报告，2014．

26．宁向东．不“管资产”，如何“管资本［J］．董事会，2015-11-25．

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(1)　数据来源：根据各地国资委公开资料整理而成。

(2)　资料来源：深圳国资委《国有资产监管体制改革探索》。

(3)　资料来源：《北京市国资监管模式》内部文件。

(4)　根据各地国资国企改革相关方案整理。

(5)　根据各地国资国企改革相关方案整理。

(6)　来源于课题组与北京市国资委座谈材料。

(7)　来源于课题组与北京市国资委座谈材料。

(8)　来源于深圳国资委《国有资产监管体制改革探索》。

(9)　根据各地国资国企改革相关方案整理。

(10)　根据各地国资国企改革相关方案整理。

(11)　观点来自陈希《地方国资国企改革政策比较研究》。

(12)　从北京市国资委提供的资料来看，政府管理职能指服务于公共政策目标的监管，监管事项包括：安全生产、节能减排、抢险救灾，残疾人就业以及政府交办的其他事项等。

(13)　此处借鉴了《对国有资本投资、运营公司的几点辨识》文中观点。

(14)　宁向东．不“管资产”，如何“管资本［J］．董事会，2015-11-25．

(15)　刘一鸣．以竞争中性原则确保国企民企公平竞争［N］．21世纪经济报道，2014-02-11．

(16)　课题中涉及的数据、相关资料，除了具体说明者以外，不少还来自北京、辽宁、山西、黑龙江、内蒙古、吉林等地国资委的工作总结、工作汇报及内部专项统计材料等。