第二章 晚清、北洋时期地方自治下的基层政治变动

晚清、北洋时期是中国从传统王朝国家向现代民族国家激变的初期，这一时期也可以称作中国传统社会基层政治运作模式的持续时期，国家与社会关系的变化进入了量变积累阶段。晚清、北洋时期的地方自治主张与实践包括两个方面：一方面，“自治”指导下的地方建政运动，使得国家权力第一次下沉到基层社会，国家对社会的控制达到之前无法比拟的程度，传统社会的政治结构被渐次解构，县乡行政体系逐渐生成；另一方面，在国家转型与地方自治的鼓动下，民间社会的上层人士（士绅与少数民族头人）呈现出前所未有的参政热情与国家意识。当然，由于传统文化的影响与制约，加上受制于传统社会分散的小农生产方式，这些具有民主取向的政治实践均是现代民族国家建构背景下国家权力向基层社会下沉的方式。国家权威缺失造成了基层建政的形式化与文本化，基层社会在依然保有较大自主性的同时也同国家进行着一定的博弈。地主、士绅与土官借助地方建政的机会，仍旧掌握着基层社会的生活与命脉。制度设计、运作的路径依赖和现存制度所产生的非意图后果、无效率体现得淋漓尽致。此时虽然政府借助团保等组织对县以下的政治控制大大加强，但国家的基层政权依然是县级政治组织，区、乡镇只是地方自治机构，并非国家政权末端的政治组织。