第二编
美国航运政策和法律制度专题研究

第五章
航运市场准入制度

海运业是美国经济中受保护程度较高的行业之一。美国航运市场准入制度主要体现在有关沿海运输权保留的法律和《1998年航运改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 1998）的规定中。

一、国内航运市场准入

（一）概述

在美国，有关国内航运市场准入的法律主要体现为有关沿海运输权的法律，包括《1886年客船服务法》（Passenger Vessel Services Act of 1886）、《1920年琼斯法》（Jones Act of 1920）和《1936年商船法》（Merchant Marine Act of 1936）。根据这些法律，外资企业在美国开展近海和国内的航运业务时受到限制。

《1920年琼斯法》第27条规定：船舶从事美国领土内水路运输或者水陆联运的任何货物的运输，必须满足三个条件：第一，在美国建造；第二，根据美国法律登记并取得船舶证书；第三，为美国公民所有，绝大部分船员是美国公民。否则，将被处以没收货物的处罚。可见，美国国内航运市场准入方面存在限制性壁垒措施。^[1]

《1936年商船法》还在沿海疏浚、拖航和救助方面作了以下准入规定：

（1）不准使用外国建造的船舶从事疏浚，疏浚船和疏浚物的运输应符合《1920年琼斯法》的有关规定；

（2）除拖带遇难船舶外，美国水域中船舶的拖带，包括在美国专属经济区内的拖带、公海上的拖带，只能由有美国沿海运输权的美国籍船舶进行；

（3）除条约规定或者海关关长认为在特定地点无法获得美国籍船舶的救助服务外，不允许外国籍船舶进行救助。

（二）沿海运输权概述

美国地域宽广，拥有广阔的河流、湖泊和运河。它们对各州之间有效地运输自然资源、食品、制造品至关重要。由于商船队的重要性以及沿海和内河运输在美国经济中扮演的重要角色，美国政府总是出台政策和法律保护运输体系的完整和水路运输的生命力，保证其公民参加国内运输。这些政策和法律促进了美国商船队的发展。更为重要的是，有关沿海运输权的法律保护了国家经济和安全。

早在美国成立之初就存在沿海运输权的法律。1789年美国国会颁布了一项针对外国船舶进行沿海贸易运输的歧视性关税法案，规定对美国建造和所有的船舶征收6美分/吨的港口吨税，对美国建造但不属于美国所有的船舶征收30美分/吨的港口吨税，而对外国建造和外国所有的船舶征收的港口吨税高达50美分/吨。^[2]尽管当时允许外国船舶从事美国沿海运输，但上述歧视性税收政策同样达到了阻止外国籍船舶从事美国沿海运输的效果。

1817年美国颁布了《1817年航行法》（Navigation Act of 1817），将美国港口之间的商品运输完全保留给美国籍船舶；若非美国籍船舶运输上述货物，货物将被没收。如果美国籍船舶上的船员中，美国籍公民没有达到要求的比例，将征收船舶吨税。^[3]美国国会1886年6月19日通过的《1886年客船服务法》（Passenger Vessel Services Act of 1886）也涉及沿海运输权，适用美国港口之间的旅客运输。^[4]该法规定：发现外国船舶在美国的港口或者两地之间运输旅客，该外国船舶将被处以按每位旅客2美元计算的罚款。1898年2月17日，国会修改该法，更改了罚款的数额，从每位旅客2美元上升至每位旅客200美元。

第一次世界大战结束后，通过了以华盛顿州参议员Wesley Jones名字命名的《琼斯法》，作为《1920年商船法》（Merchant Marine Act of 1920）的一部分。这是美国沿海运输权法律的主要部分。该法宣称美国拥有最优良的设备、最合适的船舶类型、完全由美国公民私人拥有或者经营的商船队，满足美国商业的大部分货物的运输，在战时或者国家危急时刻可以作为海军或者军事预备力量，对于美国的国防以及国内外贸易增长是必要的，规定美国两地之间的国内运输必须由美国建造、根据美国法律登记且为美国公民拥有的船舶经营。^[5]该法目前仍然有效，也是一直受到异议的法律。

迄今为止，美国有关沿海运输权的法律有三十多部，适用于美国港口之间的客货运输，美国水域内的渔业，美国港口内或者两地之间的拖航，美国水域内所有的疏浚、救助以及200海里专属经济区内的矿产和其他能源的开采等作业。

（三）沿海运输权限制给美国带来的利益

首先，大约有十二万四千名美国公民从事与《1920年琼斯法》相关的工作，包括在该法所适用的船舶上当船员，建造和修理该法所适用的船舶等，具体参见表5-1。可以说，沿海运输权下的就业对美国的经济产生了较大影响。

其次，沿海运输权制度对美国经济的发展作出了很大贡献。每年与《1920年琼斯法》所适用的船队有关的直接经济活动涉及金额估计达150亿美元。该法所适用的船队运输大约11亿吨货物，价值将近2220亿美元。表5-2可以清楚地表明沿海运输权对于美国经济的重要性。

再次，美国的国家安全依赖于沿海运输权法律。《1920年琼斯法》所适用的船队为维护国家经济安全发挥了重要作用，保证了美国在和平时期和战争时期能够控制国家基础运输以及相关的基础设施。美国拥有并由美国公民担任船员的船舶可以保证美国国内粮食、煤炭以及矿石运输的安全。由于沿海运输权法律的作用，美国船厂可以在和平时期有效地运作。这样，在战时需要船舶建造资源时，可以动员船厂有效并迅速地修理、转换和建造军用船舶。同时，设备制造商也可以在战时响应政府号召，运用其专业技术生产军事所需的重要设备。另外，《1920年琼斯法》所适用的船舶和该法规定的船员在美国国防中扮演着重要角色。没有它们，美国可能要花费巨资建造和维护军事船舶。现实中发生的战争，譬如越南战争、海湾战争以及最近一次的伊拉克战争，也证明了该法所适用的船舶的重要性。

最后，沿海运输权法律对美国的环境和安全也很重要。根据沿海运输权法律，美国船队必须遵守美国制定的严格的有关保护水路的法律、法规。美国在这方面的标准是世界上最高的，有利于保护美国国内的环境和安全。

总之，美国沿海运输权法律对其国家经济和安全都非常重要。它给美国带来巨额的税收、良好的就业通道，保护国内的造船和修船业，并且这一资源能够在战时被美国政府迅速动员，保证符合美国安全和环境标准的船舶在美国水路进行运输。可以说，沿海运输权的法律对于美国强大的经济是必不可少的。

（四）沿海运输权法律发展趋势

虽然《1920年琼斯法》对于美国经济和安全具有重要性，但该法还是受到美国国内一些政要和商业组织的质疑。20世纪90年代中期，该法就受到美国政要持续的批评，认为废止该法可以带来更多的经济利益。不仅如此，该法还受到来自外国的批评。多年来，一些国家在世界贸易组织的磋商中游说美国废止该法。但是，美国海运业团结一致，捍卫这一法律，不断地做美国国会的工作，并组建了一个称为“沿海运输权工作小组”（Maritime Cabotage Task Force）的组织，使得该法能够顺利地阻挡反对的冲击。

在美国104届和105届国会中，“琼斯法改革联盟”试图废止该法的全部或者一部分，并对《1886年客船服务法》进行改革，即作为承诺在美国建造船舶的交换条件，允许国外的客船从事美国的沿海旅客运输。第107届国会的关注重心从废止《1920年琼斯法》转移到促进沿海运输，对《1886年客船服务法》的关注仍在于向国外建造的船舶开放美国市场，以促进美国游船业。有关油轮和挖泥船等《1920年琼斯法》和《1886年客船服务法》适用的例外问题等，都在国会考虑范围之内。

1．沿海运输的促进

预计美国在未来20年内货物流量翻一番，美国港口和公路的拥挤程度有增无减。这无疑将极大地促进沿海运输的发展。第107届国会举行了多次关于以水路运输解决公路拥挤问题的听证会。前美国海事行政长官（Maritime Administrator）、美国海军中将A．J．Herberger于2001年5月代表赞同“扩大沿海航运”的各利益方指出：“更多地依赖于可行的沿海运输为形成真正的沿海多式联运系统提供了最好的机会。该系统包括在每一情况下必须提供的最适合的运输形式。”^[6]

海运管理署率先努力促进沿海运输，并于2002年11月在纽约召开了近海航运（short sea shipping）讨论会。会议参加者关注各种沿海运输问题，包括公共激励、船舶建造和融资、运输市场的需求和考虑等。会议提出的建议包括：从海运管理署管理的建设基金计划中获得更多机会，取消浅吃水船舶的港口费，修改海运管理署第十一节规则即政府担保融资程序，与国防部合作资助船舶和设施，从国会获得短途运输资助等。^[7]

2．《1920年琼斯法》针对客船的改革

《1886年客船服务法》对没有资格在美国港口或者地区间从事沿海运输的船舶处以按每位乘客200美元计算的罚款。^[8]为免受罚款，从事沿海运输的船舶必须在美国建造，为适合参加沿海运输的美国公民所有并营运。

《1997年夏威夷州法》允许国外建造的客船从事美国沿海运输，条件是船东承诺在美国建造两艘远洋客船。^[9]该法使美国经典航运有限公司（American Classic Voyages Co．）获益。该公司于1999年3月向Litton Ingalls船厂订购了两艘载客1900人的客船。该项目资金部分源于根据《1936年商船法》第十一章规定签发的美国政府担保。该项目吹响了“美国计划”的号角，因为这是近五十年来美国船厂接到的第一笔远洋客船订单，但随着该公司向法院申请破产保护，该项目在2001年10月终止。

尽管如此，在第107届国会上，参众两院都提出法案，力图在全国实行夏威夷州模式。这与在第106届国会上提出的法案几乎一致。每一法案都规定两年时间内从事美国国内运输的船东可以申请为国外建造的客船改籍，但作为交换条件，船东承诺在美国建造两艘船舶。参议院贸易委员会在2001年7月27日的报告中对参议员John McCain在其他七名参议员的支持下提出的法案表示赞同。^[10]但在第107届国会中，无论是众议院还是参议院都没有对这些法案采取行动。

3．《1920年琼斯法》对油轮管辖的放弃（Jones Act waiver for tankers）

《2002年海上运输安全法》中有许多与《1920年琼斯法》有关的条文。《2002年海上运输安全法》允许运输部长放弃《1920年琼斯法》规定的由美国建造的船舶承运的要求，只需承运人有多达三艘自推进的油轮从事美国沿海运输。^[11]这一放弃的最长时间为48个月。只有在与美国船厂订立了一个有效的船舶建造合同，以及可证明正在建造的船舶“因为不同寻常的情况而推迟船舶交付日期，使其不能在约定的交付日使用”的情况下，才可获得此要求的放弃。尽管有报道称，该条款专为Exxon Mobil公司和Edison Chouest Offshore有限责任公司制定，因为前者正在建造油轮，而后者对建造这类油轮表现出兴趣，但该规定并不限于任何特定的项目。

4．拖航

《1920年琼斯法》对在美国可航水域从事拖航活动进行限制。^[12]2000年12月，国会将原来仅适用于美国沿海拖航的限制扩展至所有起止于美国的拖航活动。但是，这一隐藏于长达437页的《综合拨款法》中的规定忽略了一个重要因素，即处罚条款。除增加（c）小节的规定外，2002年的规定与2000年的规定在本质上相同。该小节规定，违反该规定将处以每日10000美元的民事罚款。^[13]

5．挖泥船不追溯条款（Dredging Grandfather Clause）

在美国可航水域内从事挖泥作业的船舶，必须具有美国国籍。这是自1906年以来为防止外国船舶对美国建造的船舶和拥有美国证书的船舶造成竞争而作出的规定。^[14]根据《1920年琼斯法》有关船舶的规定，船舶所有人必须是有资格拥有悬挂美国国旗并适合从事沿海运输的船舶的美国公民。另外，挖泥船只能出租给有资格进行沿海运输的美国公民。

1992年，上述有关船舶国籍的要求得到修改，国会制定了一个“不追溯条款”，允许Stuyvesant挖泥船公司的漏斗型挖泥船和其他任何出租给Stuyvesant挖泥船公司或者租给Stuyvesant挖泥船公司下属公司的非漏斗式挖泥船，根据具体合同约定的义务履行挖泥工作的，可在美国从事挖泥作业。^[15]Stuyvesant挖泥船公司是荷兰挖泥船公司Royal Boskalis Westminster n．v．在美国的分支机构。1998年，路易斯安那州的一家挖泥船公司C．F．Bean LLC与Stuyvesant挖泥船公司组成一家合资公司Bean Stuyvesant LLC，从事美国挖泥工程项目。

在美国各海事利益方的支持下，由美国挖泥承包商建立的美国贸易联合协会，试图限制Stuyvesant“不追溯条款”，因为该条款原本意图适用于一种船舶，而结果却被不适当地适用于所有船舶。在第107届国会上，挖泥承包商成员之一的Richard J．Durbin议员试图增加对包括国防部的拨款法在内的几部法律的限制性修正条款。但是，包括港口利益方和托运人利益方反对该修正案，称该修正案是对1992年“不追溯条款”进行狭义解释，挖泥承包商的动机是为了限制竞争。

该修正案在众议院几乎没有任何进展，但一些关键性的参议员表示支持该修正案，其中包括后来担任商业、科学和运输委员会的主席Ernest F．Hollings。当包括游说删除“不追溯条款”在内的挖泥承包商内部备忘录的细节透露给新闻界后，限制“不追溯条款”的努力遭到沉重打击。该修正案也受到众议院运输和建设委员会主席Don Young的批评。最终，在第107届国会休会前，没有对Stuyvesant“不追溯条款”采取任何行动。

二、国际航运市场准入

（一）概述

总体上，美国的外贸货物运输市场是开放的，因为95％以上的美国外贸货物由外国籍船舶运输。^[16]

根据美国《1998年航运改革法》，远洋货运代理人（Ocean Freight Forwarder）和无船承运人（Non-Vessel-Operating Common Carrier，NVOCC）统称为远洋运输中介人（Ocean Transportation Intermediary）。在美国从事远洋货运代理业务和无船经营公共承运业务均应符合一定的条件。美国的远洋货运代理人和无船承运人，均应当获得许可证。同时，根据联邦海事委员会制定的实施《1998年航运改革法》的规则，非美国的无船承运人也可以向美国申请许可证。如果不持有联邦海事委员会核发的许可证，任何人不得以远洋运输中介人身份从事活动。无论是美国的无船承运人，还是非美国的无船承运人，均必须提交保证金或者其他的财务担保，并纳税。《1998年航运改革法》要求每一远洋运输中介人向联邦海事委员会提交保证金或者其他的财务担保。对于远洋货运代理人、美国的无船承运人和外国的无船承运人，保证金或者其他的财务担保的数额分别为50000美元、75000美元和150000美元。

（二）货载保留制度

货载保留制度是美国的一项法律制度，是因为美国联邦政府直接作为国际贸易的当事人或者因联邦政府计划中的财政支持、联邦政府提供担保等间接原因，规定将有关国际贸易的全部或者部分海运货物保留给美国籍船舶运输的制度。该制度以美国有关的货载保留法为依据，目的在于促进和推动美国海上运输。法律要求托运人使用美国籍船舶运输任何政府物资。所谓政府物资，是指直接由联邦政府参与或者与某一联邦政府计划中的财政支持或者与联邦政府提供的担保有关的货物。

美国货载保留制度是支持私人拥有和经营的美国籍船舶的所有法定计划中的一部分。它要求政府部门的一部分物资由美国籍船舶运输。这是因为，美国籍船舶有利于美国国家安全，可以在战时提供重要的海上供给。另外，运输这些货物的船舶为美国船员提供重要的就业岗位，而这些船员可以在国家危急时刻作为政府储备船队的船员。美国货载保留法通过保证美国籍船舶的货物来源，对于运营美国籍船舶公司的生存非常重要，进而可以保证船舶、船员以及航运业的继续生存。货载保留法律也可以帮助美国的海上贸易不受外国的控制。

货载保留涉及的法律、法规主要有：

1．《1904年军事货物优先法》（Military Cargo Preference Act of 1904）^[17]

该法规定如下：

（1）只有美国的船舶或者属于美国所有的船舶才可以从事提供给陆军、海军、空军或者海军陆战队的供给品的海上运输。如果这些船舶收取的运费过多或者不合理，运输合同可以根据其他法律规定签订。运输这些供给品的运费不得高于为私人运输类似的货物时收取的运费。

（2）每一为运输前述供给品的船舶签订期租合同的提案请求中，国防部长应要求相应提案请求的船舶国籍进行变更或者船舶修理在美国领土之内完成。前述国籍变更或者修理是指使船舶满足适用的标准成为美国籍船舶，或者将船舶按照更有利于军事的结构进行改造。

（3）国防部长可以放弃船舶变更为美国国籍或者船舶在美国领土之内修理的要求，条件是国防部长认为此种弃权对于美国国家安全是关键的。国防部长应立即将此种弃权以及弃权原因通知国会。

该法要求军事物资必须由美国籍船舶或者属于美国的船舶运输。但是，《1954年货载保留法》变更为要求50％的军事物资由私人拥有的美国籍商船运输。

2．第17号公共决议（Public Resolution 17）^[18]

该决议规定如下：

在重建财务公司（Reconstruction Finance Corporation）或者其他政府机构为鼓励农产品及其制品出口所作的贷款中，应规定这些产品必须由美国籍船舶运输，除非运输部长在经调查后，向重建财务公司或者其他政府机构证明无法获得美国籍船舶的充足吨位进行必要的运输或者无法获得合理的费率。

该决议要求美国进出口银行提供贷款购买或者出售的所有货物由美国籍船舶运输。海运管理署可以批准一般弃权，允许贷款项目下不超过50％的货物可以由认可的国家所有的船舶运输。同时，海运管理署也可以批准法定弃权，即在无法获得美国籍船舶从事合理的运输或者美国籍船舶不适合运输特定的货物的情况下，允许由非美国籍船舶进行运输。

3．《1954年货物优先法》（Cargo Preference Act of 1954）

该法第1条规定：在任何时候，美国在其国内或者国外获得、订购或者为其他国家提供的设备、物资或者商品或者如果美国提供上述设备、物资或者商品有关的外汇的可兑换性预先支付资金或者担保，则相关部门应采取必要和可操作的措施，保证通过海上运输的上述设备、物资或者商品总量中至少50％应当由私人拥有的美国籍商船运输，前提条件是美国籍船舶公平合理地参加这些货物的运输并以公平合理的费率进行运输。国会可以通过其他同期的决议放弃上述规定。总统或者国防部长在紧急情况下，如果能够证明上述规定的暂时放弃（temporary waiver）是合法正当的，则可以弃权。

私人拥有的美国籍商船不包括在美国境外建造的船舶、在美国境外改建的船舶和在外国登记的船舶，除非船舶已经根据美国法律登记长达三年。

但是，《1954年货物优先法》不适用下列情况：

（1）《1954年货物优先法》颁布前，船舶所有人或者购买在美国建造、但在国外改建或者已签订在国外船舶改建合同的当事方，已经书面通知海运管理署愿意在美国登记该船舶，而且该船舶在该法颁布后一年内第一次停靠美国港口时在美国登记；

（2）《1954年货物优先法》颁布前，在美国登记的船舶所有人已签订在国外改建船舶的合同且已通知海运管理署，并且改建完成后，该船舶在该法颁布后一年内第一次到达美国港口时在美国登记。

根据该法规定，运输部长应审查该法的执行情况并每年向国会报告有关情况。

4．1981年关于《1936年商船法》的修改

1981年，美国《1936年商船法》增加了第615条。该条规定：外国建造的船舶可以运输保留的民用美国政府货物，只要该船舶在美国登记。^[19]

5．《1985年食品安全法》（Food Security Act of 1985）

《1985年食品安全法》对《1954年货载保留法》作了修改，规定美国农业部对外国援助计划下75％的农业货物由美国籍船舶运输。^[20]

6．阿拉斯加北坡石油出口（Export of Alaskan North Slope Oil）规定

美国关于阿拉斯加北坡石油出口的有关规定是对美国《矿物租赁法》（Mineral Leasing Act）第28节的修改，增加了以下内容：^[21]

一般情况下，阿拉斯加北坡石油可以出口，除非总统发现这些石油的出口不符合国家利益。总统应该在本规定颁布之后五个月内作出符合国家利益的决定。在考虑这些石油出口是否符合国家利益时，总统应至少考虑以下方面：

（1）石油出口是否减少美国可用石油的总量或者质量；

（2）对环境的影响，包括考虑采取合适的措施减少石油出口对环境造成潜在的不利影响；

（3）石油出口是否造成石油供应的短缺或者石油价格大大高于国际市场水平。

如果总统决定石油出口符合国家利益，他可以适用对于保证出口符合国家利益而必要和合适的条款和条件。

阿拉斯加北坡石油出口应当由根据美国法律登记并由美国公民拥有的船舶运输。但是，石油出口到1979年11月26日之前与美国签订了双边国际石油供应协议的国家或者出口到根据国际能源署（International Energy Agency）的国际紧急石油分配计划（International Emergency Oil Sharing Plan）中列明的国家除外。

另外，美国总统可以根据联邦宪法、《国际紧急状况经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）^[22]、《国家紧急法》（National Emergencies Act）^[23]或者《能源政策和保护法》（Energy Policy and Conservation Act）^[24]，行使总统禁止出口的权力。

商业部长如果发现根据上述规定的授权而出口石油会导致石油供给短缺或者石油价格大大高于国际石油市场水平，经与能源部长协商，应当建议总统采取关于石油出口的适当行动，包括修改或者撤销出口石油的授权，总统可以采取这种行动。商业部长应当签署发布任何必要的实施规章，便于总统作出“国家利益”的决定，商业部长应与能源部长协商执行上述规定。

7．低标准船运营的处罚（Penalties for Substandard Operations）规定^[25]

根据该规定，被扣留并被运输部长认定违反了美国参加的国际安全公约的低标准船舶，不能运输政府物资。船舶所有人或者经营人可对这种决定向政府提出申诉。该规定所称的政府物资，是指政府部门签订的合同项下的水运货物或者政府部门为其出运或者货物运费提供贷款或者贷款担保的货物。

[1] See 46 App．U．S．C.883（2002）．

[2] See the Abandoned Ocean：A History of United States Maritime Policy，Andrew Gibson ＆ Arthur Donovan，University of South Carolina Press，2000，p.23．

[3] See the Abandoned Ocean：A History of United States Maritime Policy，Andrew Gibson ＆ Arthur Donovan，University of South Carolina Press，2000，p.41．

[4] See 46 App．U．S．C.289（2002）．

[5] See 46 App．U．S．C.861（2002）．

[6] Constantine G．Papavizas ＆ Lawrence I．Kiern，2001—2002 U．S．Maritime Legislative Development，Journal of Maritime Law and Commerce，July，2003，p.11．

[7] See John McLaughlin，Marad Eyes Tax Break to Lift Shortsea，Lloyd's List，Nov.15，2002，p.6．

[8] See 46 App．U．S．C.289（2002）．

[9] See Pub．L．No.105—156，§ 8109，111 Stat.1203，1244（1997）．

[10] See S．Rep．No.47，107th Cong．，1st．Sess．（2001）．

[11] See MTSA § 214（Jones Act Waiver for Delayed Vessel Delivery）．

[12] See MTSA § 205．

[13] See MTSA § 404（c）．

[14] See 46 U．S．C．app．§ 292．

[15] See Pub．L．No.102—587，§ 5501，106 Stat.5039，5084（1992）．

[16] 参见〔美〕F．J．斯蒂芬森：《美国的交通运输》，刘秉镰译，人民交通出版社1990年版，第202页。

[17] See 10 U．S．C.2631（2002）．

[18] See 46 App．U．S．C.1241-1（2002）．

[19] See 46 app．U．S．C.1185．

[20] See 46 App．U．S．C.1241e—1241o（2002）．

[21] See 30 U．S．C.185．

[22] See 50 U．S．C.1701 et seq．

[23] See 50 U．S．C.1601 et seq．

[24] See 42 U．S．C.6271-76．

[25] See 46 U．S．C.2302（2002）．