党的监督制度与纪检检查体制
十八大以来，以习近平为总书记的党中央进行了一系列大刀阔斧的改革，严惩腐败、加强廉洁价值观教育、注重从政道德建设、积极营造风清气正的政治生态等，取得前所未有的成效。人民群众对反腐倡廉的关注程度前所未有，对反腐败取得的成就拍手称快。但正如习近平总书记所指出的，“滋生腐败的土壤依然存在”，“全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性”，“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败”。[1]如何把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底，完成好这一重大政治任务？这依然是摆在全党面前的历史性课题。习近平总书记指出：“要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争，改革党的纪检检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。”[2]这为当前阶段的党风廉政建设和反腐败斗争指明了方向，确立了亟待破解的难题，值得深入思考和研究。
一、党的监督制度
依照中国共产党现行党章相关内容和一些条例、准则、规定等相关文献，特别是根据党的监督条例的文献来概括，党的监督制度是中国共产党依据党章，为维护党的团结统一、完成党的任务而建立起来的党内法纪纲常，包括党的纪律、规矩、党内生活的准则等，而以党内监督的专门法规为其完备形态。在中国共产党成为执政党，并以长期执政为实现其历史使命的根本条件的前提下，党必须坚持党要管党、从严治党方针，不断加强党内监督制度建设，以维护党的团结统一，使立党为公、执政为民的思想和理念获得制度保障。
历史地看，党的监督制度是伴随着党领导革命和现代化建设的历程而不断变化的，它最终将走向完善和基本定型。在中国共产党成立的时候，党关于党的纪律的规定虽然还限定在接受新党员以及一定的监督要求等方面，[3]但党成立后第二年，在中共二大通过的党章中，就专门设立了“纪律”一章，规定了政治纪律、组织纪律和保密纪律，明确了中共纪律检查的职责和对党员违纪行为予以处分的规定，由此表明，中国共产党的监督制度在党成立之初便已初露端倪。1927年中共五大专门成立中央监察委员会，标志着在民主革命时期党的监督制度就初步确立。学界有研究认为，从1937年至1949年是中国共产党党内监督制度最终形成时期，并指出，党“在实践中不断地建立、修正、完善党内监督制度。虽然这个制度还存在着许多不足，但是，它的建立，为新中国成立后党内纪检监督制度的不断完善奠定了基础，对巩固中国共产党的领导地位，对国家的建设和人民政权的巩固，都起到了重要的作用”[4]。新中国成立后，中国共产党作为执政党，采取了一系列行动，进一步加强监督制度建设，如1949年11月，中共中央政治局会议作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,1951年4月召开第一次全国纪检工作会议，1953年召开第二次全国纪检工作会议，在这次会议上还通过了《中共中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》等重要文件。“文化大革命”使党的监督制度遭到破坏。
1978年12月至1982年党的十二大期间，党的监督制度得到恢复重建。从1978年12月党的十一届三中全会到党的十八大，党的监督制度建设经历了一个不间断、不断丰富和渐趋完善的过程，形成了如下一些重要特点：
第一，伴随着党章的修改而不断深化。正像有学者指出的，“党章是党内监督制度的‘母法’，是各项党内监督制度的灵魂和依据”[5]。从党的十二大到十八大，共进行过七次党章修改。修改的内容中，增强或深化党内监督等内容构成党章修改一大特色。例如，十二大党章首次增加“党必须在宪法和法律的范围内活动”的内容，规定各级纪委由同级党的代表大会选举，中纪委在中央委员会的领导下进行工作，地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作，基层委员会也要设立纪检组，总支部委员会和支部委员会也设立纪检员等；十六大党章首次规定对党员领导干部行使权力进行监督和保障党员权利的内容；十七大党章增加了党的各级组织要按规定实行党务公开，党的各级代表大会代表实行任期制及中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度等内容。特别是党的十八大对党章的修改，在总纲部分对加强和改进党的建设提出了一系列新要求，强调要“加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设”，“整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，全面提高党的建设科学化水平”，并增写了尊重党员主体地位、加强对主要领导干部的监督等内容，对党的干部提出了廉洁从政的具体要求，要“正确行使人民赋予的权力，坚持原则，依法办事，清正廉洁，勤政为民，以身作则，艰苦朴素，密切联系群众，坚持党的群众路线，自觉地接受党和群众的批评和监督，加强道德修养，讲党性、重品行、做表率，做到自重、自省、自警、自励，反对官僚主义，反对任何滥用职权、谋求私利的不正之风”。随着“母法”的修改完善，“子法”自然就会不断增多和不断深化。2005年8月，中央纪委法规室、监察部法规司编纂了《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》（内部发行），收录了1978年12月至2005年3月的现行有效的反腐倡廉法规制度达1146件，这些法规制度建设与党风廉政建设和反腐败斗争实践需求密切相关，也与党章中对执政党建设认识不断加深、要求不断提高，对反腐败斗争重要性的认识不断加深、要求不断提高密切相关。
第二，伴随着党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入而日益强化，并突出重点监督领域和事项，细化制度规定。重点监督领域是对党政领导干部的监督，重点监督事项是党政领导干部的任用和党政领导干部的行为。正如十八大通过的党章所深刻指出的：要“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度”，这正是改革开放30年来党的建设基本经验的总结。
关于党政领导干部任用，中共中央、中央纪委、中共中央办公厅以及中央组织部等，制定颁布了一系列文件，以强化“事前监督”。如1995年2月制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。1999年3月，中共中央组织部印发了《中共中央组织部关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》。2000年6月，中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》，规划了2001年至2010年干部人事制度改革方案，方案中明确规定：“推进党政干部制度改革，重点是深化党政领导干部选拔任用制度改革，推进党政干部能上能下——逐步实现领导干部选拔任用、考核、交流、监督等工作的规范化，从制度上防止和克服用人上的不正之风和腐败现象”。2000年12月，中共中央组织部颁布《关于加强组织部门干部监督工作若干意见（试行）》。2002年2月，中央组织部印发了《关于干部监督工作督查员制度的办法（试行）》。2002年7月，中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》。2003年6月，中共中央办公厅发布《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，等等。其中，《党政领导干部选拔任用工作条例》可以视为一个纲领性文件，是执政党自身干部队伍建设的基本制度的探索，也是党的领导干部监督制度的重要依据和内容。从1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的颁布到2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》的再次修订，表明该制度具有重要地位，同时随着实践的深入和实际情况的变化而不断得到完善。
对党政领导干部行为的监督也是党的十一届三中全会以来党的监督活动的重要事项，30多年来几乎从未间断。1979年11月，针对以权谋私和干部特殊化问题，中央出台了《关于高级干部生活待遇的若干规定》;1980年十一届五中全会颁发了《关于党内政治生活的若干准则》;1988年，中纪委制定了《关于党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》;1990年，中纪委下发了《关于共产党员在经济方面的违法违纪党纪处分的若干规定（试行）》;1997年1月，中央下发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。20世纪90年代开始至今，随着市场经济体制的确立和深入发展，中央相应加强党员领导干部在处理与市场关系上的行为管控，发布一系列制度规则，尤以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》更具代表性，它是中国共产党反腐倡廉制度建设的一步基础性法规。早在1997年中央就颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》,2009年12月29日，中央政治局召开会议，审议并通过了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，从此，试行了12年的准则，终于成为党的一项重要法规。党的十八大以后，全党范围内开展的党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动等，进一步强化对党员、特别是党员领导干部的从政行为的约束，使党内监督与党员领导干部的从政行为联系更为紧密。
第三，伴随着对党风廉政建设和反腐败斗争规律的认识不断深化而走向法制化和规范化，实现从严治党与以德治党、依法治党有机结合。有学者在研究中阐释到，党的十六大以来，党的监督制度进入基本成型阶段，“在这个时期，党对反腐倡廉建设的工作规律有了更为深刻的认识，在推进惩治和预防腐败体系建设的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败的领域”[6]。《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党党内监督条例》是三部代表性文献，分别从党的组织、党员个体和党的制度等不同方面，系统强化纪律、政治道德和法规制度的监督作用，提供了一个将监督制度作为根本途径，实现从严治党、以德治党与依法治党有机结合的典型实践案例。
二、党的纪律检查体制
学者在研究中认为纪检体制是一个综合性概念，“由纪检职能配置、纪检组织结构、纪检运行机制等基本要素所组成的制度体系”[7]。这些要素基于什么而构成制度体系？答案应该是党的监督权。因此，纪律检查体制是在党的监督制度框架内，党对监督权的配置和使其有效运行的组织及机制安排。十八大以后，习近平总书记一再强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[8]，既强调了纪检体制的重要性，更揭示了党的监督制度与纪检体制之间的重要关系。在权力行使者具有较高的政治伦理水平和较强的政治道德行为能力，在社会监督机制健全并形成了强有力制约的条件下，权力可能自觉或自动进入“制度的笼子”，即接受制度约束，在制度规范下行使权力。但在上述条件不能充分具备，特别是腐败高发群发，甚至形成传染态势的情况下，权力会努力规避甚至逃避纪律、道德和制度的约束，这时，必须将权力“关进制度的笼子”。一个“关”字既形象又生动地表达了纪检体制的深刻内涵、重要功能和与纪检制度之间的关系。只有使纪检体制充满活力和强力，才能将权力关进制度的笼子。权力只有在制度的笼子中发挥其应有的功能，权力才是有效的和有保障的。
党的十一大通过的党章规定要在党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会，并规定各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生，受同级党委的领导，主要职能是加强党纪教育、检查党纪的执行情况，同各种违反党纪的行为做斗争。1978年9月，军队系统团以上单位率先建立党的纪律检查委员会。1978年12月，十一届三中全会选举产生了中共中央纪律检查委员会，标志着遭受了“文化大革命”破坏的党的监督制度和纪律检查体制的重建。1982—2002年是一个重要阶段，学界认为这个阶段是纪检检查体制的探索发展时期，有三项重要的探索实践：一是“双重领导体制”的探索实践；二是纪检机关与监察部门合署办公的探索实践；三是派驻机构及其改革的探索实践。
1980年2月22日，中共中央批转了中共中央纪律检查委员会提交的《关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》，决定：省、市、自治区和省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主；国务院各部委局党组纪律检查组或纪律检查委员会的领导关系也采用上述双重领导的原则。1982年9月，十二大党章规定，各级纪委由同级党的代表大会选举，中纪委在中央委员会的领导下进行工作，地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作，由此正式开启了“双重领导体制”。
1986年11月，国务院向全国人大常委会提交了提请设立国家监察部的议案。同年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，决定设立监察部，恢复国家行政监察体制。此后，监察部及各级行政监察机构陆续建立。1993年1月中共中央决定：党的纪律检察机关、国家行政监察机关合署办公，建立了一套工作机构、两个机关名称的工作体制。在该工作体制下，中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能，对党中央全面负责。监察部仍属于国家行政系列，接受国务院领导。地方各级行政监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导的体制。“合署办公后，使国家权力监督中最重要的两个方面——党内监督和行政监督紧密结合起来，有力地推动了党政干部权力监督工作的发展。”[9]
依据《中国共产党章程》，“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”。1991年4月23日，中央纪委对“派驻中央一级党和国家机关各部门纪检组和各部门党组纪检组（纪委）的若干问题”作出规定，规定了领导体制和工作关系，任务和职责范围，机构、职务设置和干部管理，以及工作制度等重要事项。2004年之前，派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导。2004年，根据中央要求，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》，中央纪委监察部对36家双派驻机构实行统一管理。2005年对20家单派驻纪检、监察机构实行统一管理。2014年12月11日，中央颁布了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，规定将逐步实现向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。2014年12月12日中纪委发布：在中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等中央和国家机关新设7家派驻机构。由中央纪委向党的工作部门和人大机关、政协机关派驻纪检组，这在党的历史上尚属首次。
党的十六大—十八大，纪检检查体制建设进入一个新的更富有改革意涵的阶段，即从以权监督向以制度监督转变的阶段。首先，体现为十六届三中全会明确提出要建立与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系；在2003年颁发《党内监督条例（试行）》；经中央同意，中纪委对派驻机构实行统一管理等。[10]其次，体现在党的十七大所强调的“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”这一转变具有重要意义，它意味着党的纪检体制伴随着监督制度的不断完善而展开了一个新的运行轨迹，这个从以权力监督向以制度监督的轨迹转换，为党的十八大以后纪检检查体制的深化改革创造了必要的条件。
三、党的十八大以来的纪检检查体制改革
历经党的十一届三中全会以来30多年的建设，纪检检查体制处在不断完善中，伴随着党的监督制度的发展而发挥出体制的重要保障功能。但是，从国家治理体系现代化的角度来认识，“纪检体制是国家治理体系的重要内容，纪检体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障”[11]，因此，遵循问题导向的思想方法，通过深化纪检检查体制改革，以强化党的监督制度的有效运行，保障国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，这是需要进一步探索的课题。党的十八大以来，纪检检查体制改革提升了新理念，迈出了新步伐，形成了新格局，取得了新成就。
（一）制度反腐，必须落实党委的主体责任和纪委的监督责任
1、党委主体责任，纪委监督责任的提出
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定切实可行的责任追究制度”。2014年6月30日，中央政治局审议通过的《党的纪律监察体制改革实施方案》对落实“党委在党风廉政建设中的主体责任”和“纪委在党风廉政建设中的监督责任”提出了更具体的安排。
习近平在中纪委十八届三中全会上明确提出了党委主体责任的五项基本要求，即主要是“选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为；强化对权力运行的监督和制约，从源头上防止腐败；领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率”[12]。显然，党委的主体责任是一种政治性、宏观性和全面性的责任，意味着党委是领导主体，落实主体。党委能否落实好主体责任直接关系到党风廉政建设和反腐败斗争的成败。
落实主体责任是对党章规定的重申，各级党委书记作为第一责任人，必须增强党的观念，切实履行好自己的职责。在中央纪委五次全会的分组讨论中，中央政治局常委、中央纪委书记王岐山强调：“‘两个责任’今年一定要强化问责！问责一个，警醒一片！”“应该发现问题没有发现就是失职，发现了不报告、不处置就是渎职！哪怕离开了原岗位也要问你的责！”
各级纪委是行使党内监督的专门机关，充分发挥纪委的监督职能对加强党内监督有重要的意义。纪检检查体制改革需要通过落实监督责任来支持和保障。习近平总书记指出：“中央纪委、监察部及各级纪检监察机关要加大检查监督力度，执好纪、问好责、把好关。要加大责任追究力度，严格执行有关纪律处分规定，以严明的纪律督促各级领导机关和领导干部改进作风。”[13]党的十八大以来，各级纪委进一步明确和全面履行党章赋予的“监督、执纪、问责”三项主要职能，通过不断转变自身的工作作风和方式，调整内设机构，加强纪律检查，促进了党风廉政建设及反腐败斗争。
2、以担当精神、制约机制和责任追究的威慑力保证主体责任的落实
落实主体责任，首先要有担当精神。担当既是责任本身，也是对这种担当的价值所形成的高度认同和坚持。由于主体责任是一种集体责任，党委所有成员是党委会主体责任的共同承担者与分担者，因此，每个党委组成人员的担当意识和敢于担当的精神成为必备的主体条件。与此同时，建立党风廉政建设的责任分解和落实机制，全面推进党风廉政建设责任制。要注重与领导干部的工作责任结合，既有常规工作的部署，又要突出党风廉政建设的工作特点，创新分解工作，层层抓落实，做到压力层层传递、责任层层落实、工作层层到位。强化单位“一把手”岗位廉政责任制，加强组织领导，定期听取党风廉政建设和反腐败工作状况汇报，分析党风廉政形势，研究制定目标任务和工作计划，推动工作落实。
强化对权力的监督和制约，着力构建不想腐、不能腐、不敢腐的长效机制。进一步量化工作任务、指明工作目标，形成上下联动的工作机制，做到有错必纠、有责必问，增强各级党委领导班子和干部的责任感和自觉性。建立健全重大事项报告、民主评议、考核奖惩、责任追究等配套制度，实现党风廉政建设同业务工作同部署同考核。进一步健全并细化各项管理制度规定，为规范权力运行铺设制度轨道。责任追究是强化主体责任的突破口和着力点，也是强化主体责任的薄弱点和难点。要及时追究主体责任人在党纪、政纪和组织方面的责任，促进落实党风廉政建设，进一步分解责任、检查监督、倒查追查，使其形成完整链条。
3、强化纪委监督责任
监督责任是主体责任向纪委的延伸和职能性转换。在本质上，监督责任与主体责任是一体的，但实现方式是不同的。监督责任更注重执纪和问责。党的十八大以来，按照中央深化党的纪律检查体制改革的要求，纪委系统既坚持党委对反腐败工作的统一领导，又突出上级纪委的领导，充分保证纪委监督权的相对独立性和权威性，推动纪律检查工作双重体制的程序化、制度化和具体化。
首先，初步形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的反腐领导体制和工作机制。各级纪委积极实现职能、工作方式、作风转变的实践探索，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，依法依纪行使监督权。
其次，大力度展开机构改革。2014年3月，经中央批准，纪委监察部机关进行了大力度的机构改革，整合了6个内设机构，新设3个内设机构，重新组建2个内设机构。经过此次机构改革，使中央纪委监察部更适应“三转”的要求，进一步优化了权力的配置和职能。
再次，转变工作思维，探索纪检检查工作规律。加强了制度执行情况的监督检查，全面开展廉政风险防控工作，规范工作流程，制定防范措施，深入排查违纪违法线索，加强对重点领域和项目的风险防控，对各个环节开展检查评估，提高办案的效率和质量。
最后，严惩违法违纪行为。始终保持严惩腐败的高压态势，综合运用督促整改、查办案件等法律手段，及时解决和查处违法违纪问题，做到有案必查、有腐必惩，确保制度的刚性运行，使党员领导干部自觉做到不超越法律纪律的界限，不违法违规操作，切实做到令行禁止。
（二）创新巡视制度
党的十八大以来，在强化监督制度和纪检检查体制建设中，更加重视通过强化巡视制度来推动党风廉政建设和反腐败斗争。中央纪委向大会做的工作报告中建议党中央进一步加强党风廉政建设和反腐工作，提出进一步发挥巡视制度的监督作用，增强发现问题的能力，提高巡视工作质量，注重巡视成果运用。[14]大会接受了这一建议，并在十八大通过的《中国共产党章程》中明确规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”[15]。
1、巡视制度的效能
作为监督制度的巡视制度是中国共产党对党的纪律检查工作的重要探索，这一探索远在党的早期活动中就已经开始。例如，1925年9月，党的第四届执行委员会第二次扩大会议决定设立“中央特派巡行的指导员”,1937年5月，中央曾专门制定《中央巡视条例》。1990年以来，党中央基于反腐败形势的判断和要求，多次强调加强巡视制度建设、开展巡视工作的必要性，并进行巡视工作的部署。1997年，中纪委关于《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，将巡视制度列为党内监督五项制度之首。党的十六大提出要“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”。十六大之后，巡视工作制度化建设步伐明显加快。2003年组建了中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和五个巡视组。2004年，全国31个省区市和新疆生产建设兵团党委也都设立了巡视机构，组建了专职巡视队伍。为规范巡视工作，中纪委还会同有关部门先后制定了《关于巡视工作的暂行规定》《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》等一系列配套规定。此后，省一级对市、县一级党政班子的巡视工作也已逐步展开。
2013年4月25日，习近平总书记在中共中央政治局常委会议上的讲话中对巡视制度的重要意义作了高度概括：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”[16]
2013年4月25日，习近平总书记在中央政治局常委会上的讲话中指出：“工作没有重点就抓不出成绩。巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行”[17]。他提出了巡视工作的具体内容。当前要重点解决四个方面的问题：第一，要着力发现是否存在着违反中央“八项规定”的问题；第二，要着力发现领导干部是否存在着违法乱纪的问题；第三，要着力发现领导干部是否存在着违反政治纪律的问题；第四，要着力发现领导干部是否存在着不正之风和腐败问题。
从加强党风廉政建设和对领导干部监督的角度看，巡视制度能够有效解决以下问题：
第一，亲情关系困扰与障碍问题。亲情关系既影响反腐工作的进展，又影响社会的公平正义。在反腐斗争的实践中因亲情关系而大事化小、小事化了的现象依然存在。在巡视过程中，遵循公务回避、任职回避、地域回避原则外派的巡视组可以有效避免因亲情关系给反腐工作带来的困扰与障碍。
第二，权力的干扰与影响问题。按照现行体制，党内行使纪检检查的机关是纪律检查委员会，然而从实际情况看，地方各级纪委虽然按规定实行双重领导，但其人财物都主要掌握在同级党委手中。纪委在同级党委领导下展开工作，又要监督本级党委，导致纪检部门在开展监督工作时容易受到各种牵制。巡视组能够有效避免权力监督过程中受到的牵制和影响：巡视组作为上级党委的派出组织，对上级党委负责而不用担心受巡视单位党委权力的影响问题。
第三，官官相护的问题。习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话中指出：“这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。有的地方纪委领导甚至对反映同级党委领导干部问题的同志说：‘你不要讲了，我什么也没有听见。’这种现象很不正常，必须有所改变。”[18]巡视组完全可以避免这种影响，放开手脚开展纪检监督工作。
2、进一步创新巡视工作
巡视工作采用什么样的方式对巡视的效果有直接的影响。党的十八大以后，习近平同志多次强调完善巡视工作方式方法的问题。2013年4月25日，在中共中央政治局常委会上的讲话中，习近平总书记提出：“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进，完善工作机制，增强巡视工作的针对性、实效性。”[19]在对巡视工作方式方法如何进行创新的问题上，习近平也提出一些设想。例如，关于巡视组的组成方式，应当建立巡视组组长库，组长不固定，一次一授权；巡视对象不固定；巡视组与巡视对象的关系不固定。在巡视方式上，习近平提出了开展专项巡视的思想。2014年的中共中央政治局常委会上，习近平指出，在常规巡视的同时进行专项巡视，这个办法是可行的。以问题为导向，派出“侦察兵”，哪里发现问题，哪里反映的声音大，就去哪里巡视。党的十八大以来，遵循不断创新巡视工作的思路，使得巡视制度更接地气，发挥了十分重要的监督作用。
3、探索专项巡视制度
2014年3月15日，王岐山同志在中央巡视工作动员部署会上强调：“要实施组织制度创新，机动灵活开展专项巡视，使之成为高悬的达摩克利斯之剑。”在初步探索中，能够发现专项巡视制度化的一些基本条件：
其一，专项巡视的前提是准确找到问题。在纷繁复杂的问题中如何厘清头绪，抓住主要矛盾是专项巡视的前提。当前中国巡视工作的职责定位是围绕“一个中心”、突出“四个着力”、达到“一个目的”。[20]因此，既要从当前的重点领域和关键环节中找，又要从权力运行的关键部位和重点岗位中寻找，还要从腐败的热点、难点、重点中找。
其二，专项巡视的基础是规范工作程序。一是事前认真准备的工作程序，包括认真摸清案件线索，安排专门时间组织成员集中学习相关文件及政策法规，收集各类材料，制订详细的专项工作的实施计划，增强专项巡视的针对性。二是在巡视过程中积极履行职责的工作程序，包括紧密联系被巡视地区、部门党组织和人民群众，采取多种多样的方式查看搜集相关材料、线索；通过最有利于发现问题的途径，拓展问题深度。三是事后及时总结汇报的工作程序。专项巡视工作结束应当及时写出专项巡视报告，深度分析总结专项问题，突出专项巡视的针对性。通过专项巡视发现的问题，应当客观、准确、及时报告中央，并提出切实可行的建议。
其三，专项巡视的关键是善用工作成果。专项巡视应当在发现问题的深度上推进，运用专项巡视成果，发挥震慑、遏制作用。及时了解和掌握被巡视地区和部门整改工作的进展情况，督促改正，做好“回访”工作；及时概括专项巡视工作中形成的规律性认识，增强专项巡视工作效率；及时移交一些重大问题线索。实现专项巡视与查办案件无缝连接。
（三）反腐败国际合作
随着国际交往日益频繁，腐败也逐渐成为世界性的问题。在经济全球化的时代背景下，国际反腐败合作已成为必然。2014年1月13日—1月14日召开的中央纪委第三次会议，习近平同志多次强调不能让国外成为一些腐败分子的“避罪天堂”，要截断腐败分子的后路。
1、当前反腐败国际追逃追赃的主要做法
一是建立协调机构。为了全面协调反腐败国际追逃工作，中共反腐败协调小组在2014年成立了由八部委负责同志组成的、以中纪委国际合作局为办事机构的国际追逃追赃办公室，由此初步建立了中央一级的反腐败国际追逃追赃协调机构。
二是开展国际合作。2014年，中国加入反腐败国际学院，虽然中国参与反腐倡廉国际合作的时间不长，但却在防腐倡廉国际合作中发挥了重要作用。在不断地努力下，监察部已与80多个国家和地区建立了合作关系，签署双边合作备忘录20份，不断完善国际反腐合作的法律基础。截至2014年7月，中国与51个国家签订含有刑事司法协助内容的条约，与中国签订引渡条约的国家达38个。[21]
三是组织开展专项活动。2015年，中央纪委监察部与追逃办其他成员单位密切配合，开展“天网”行动，紧盯“人、钱、证”三个环节，追逃、追赃、防逃三管齐下，取得突破性进展。首次对外逃党员和国家工作人员情况进行大起底，集中公开曝光100名外逃党员和国家工作人员，截至11月底，“天网”行动共从68个国家和地区，追回863人，其中党员和国家工作人员196人。[22]“猎狐2015”专项行动开展以来，截至10月30日，在有关国家和地区执法部门支持配合下，全国公安机关从63个国家和地区抓获各类外逃人员627名。其中，缉捕归案365名，投案自首258名，异地追诉4名；涉案金额千万元以上的162名；逃往境外超过10年的32名。10月9日，人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国家外汇管理及在北京联合召开的打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动推进会发布消息，目前全国共破获相关重大案件92起，涉案金额8000多亿元。2015年4月22日，按照“天网”行动统一部署，国际刑警组织中国国家中心局公布了针对100名涉嫌犯罪外逃的国家工作人员、重要腐败案件涉案人等的红色通缉令。4月23日，戴学民被缉捕归案，成为“红通”发布后的第一位归案的犯罪嫌疑人。李华波、杨进军、钱增德、李元寿等“百名红通人员”先后被缉捕归案。12月5日，在中央反腐败协调小组国际追逃追赃办公室的协调下，中国司法、外交等部门及河南省追逃办协作，在美方的配合下，成功规劝潜逃美国13年的贪污贿赂犯罪嫌疑人黄玉荣回国自首，成为“天网行动”以来成功到案的第十八名“百名红通人员”[23]。
2、当下反腐败国际合作的不足
一是国内机构不健全且缺乏明确的法律保障。中纪委虽然建立了国际合作局，中央建立了反腐败国际追逃追赃联络办公室，但是这些机构或者自身职责不明确，或者只是临时协调机构。反腐败国际追逃追赃涉及多个部门，然而并没有建立地方国际追逃追赃方面的机构或者工作部门。
二是跨国追逃追赃国际合作机制没有建立。虽然中国签订了一些国际条约或者开展了一些国际合作，但没有形成稳定的合作机制。跨国追逃追赃目标的实现需要国家间长期稳定的合作、特别是与一些主要国家的合作，中国在这些机制的建设方面还面临着诸多障碍。
3、反腐败国际合作机制常态化建设
加强反腐倡廉国际合作机制，法律建设是根本，在缔结双边条约的过程中，我国应当积极与世界各国建立长期合作关系，努力寻求建立双边合作条约，完善我国反腐倡廉国际合作机制。在实践过程中，许多党员领导干部对国际法律法规了解甚少，为此需要建立一套长期有效的学习机制，强化办案人员的专业技能。此外，应当在国家财政中调动一部分办案资金，为海外办案人员提供基本物质保障，减少办案过程中的诸多阻碍，塑造司法监督人员刚正不阿、秉公办案、大公无私的形象，进而刷新国际特别是西方国家对中国反腐倡廉工作的认识，树立起社会主义法治、民主国家的形象，促进中国反腐倡廉建设的长远发展。
（1）积极参与制定国际公约
《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）为国际公约的制定提供了法律保障，体现了国际社会反腐的迫切要求和坚定决心。中国政府同其他国家建立反腐败合作机制的立场坚定不移，中国政府愿与国际社会共同努力，不遗余力打击腐败现象、惩治腐败分子。《公约》全面系统地总结了反腐倡廉国际合作需要解决的问题，为各国反腐倡廉建设提供建议和法律依据。《公约》中的许多内容也在不断地指导中国共产党反腐倡廉建设中扮演重要角色。《公约》重在强化各国不同机构之间的合作，强调部门之间全方位地开展反腐倡廉工作，形成国际反腐倡廉工作的新态势。中国的加入对于建立健全惩治和预防腐败体系，为解决我国查办涉外案件中的“调查取证难、人员引渡难、涉案资金返还难”等问题提供合作依据，对促进我国经济健康发展，降低金融风险，维护社会公平正义起到积极作用。
（2）完善刑事司法合作制度建设
随着十八大以来反腐进程不断推进，一些违法犯纪的党员领导干部为了逃脱法律制裁往往选择潜逃出境，为中国共产党的反腐倡廉工作增加了难度。在海外追逃的过程中，部分办案人员意识不到困难准备不足，导致追逃的成功率不高。我国追逃机制存在的主要制度问题在于：一是出入境管理制度存在漏洞，尤其是办证审查及因公出入境管理制度的相关体系还不够严密；二是由于各国间法律存在差异，对腐败分子的惩处及对腐败分子罪行的划分与我国法律有差别，特别在对死刑的认知上，一些国家规定不适用死刑而我国倾向可以适用死刑。三是与主要国家的引渡机制没有完全建立。我国腐败官员主要逃往美国、加拿大、澳大利亚等还没有与我国签订双边引渡条约的国家，这给我国追捕外逃官员造成了严重障碍。
建立务实高效的多边、双边合作机制，推进信息交流，构建平等互利的执法合作机制，加强技术合作，同时从惩治和预防腐败犯罪等方面展开交流合作，最大限度防控风险，避免国有资产的转移和流失；尽可能完善现行刑法对腐败犯罪的规定，健全和完善诉讼制度，加快与国际司法的接轨，更好地开展司法合作。应从以下几个方面着手：
第一，逐步废除非暴力犯罪死刑罪名，破除反腐败国际追逃的制度障碍。2011年2月25日通过、5月1日正式施行的《刑法修正案（八）》取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑，死刑罪名减至55个，开启了我国刑法取消死刑罪名的新时代。2015年11月正式施行的《刑法修正案（九）》又取消了9个死刑罪名，死刑罪名降至46个。2015年8月29日，全国人大常委会法工委副主任朗胜在全国人大常委会办公厅举办的新闻发布会上表示，“慎用死刑、减少死刑是党的一贯主张”，“严格控制死刑、逐步减少死刑是我国刑法的方向”。
第二，完善引渡制度，建立稳定的跨国追逃机制。为了建立长效追逃机制，我国应当积极通过谈判争取与主要国家签订引渡条约，着力解决这几个问题：一是明确“政治犯”的含义，明确其定义和范围，杜绝腐败官员通过“政治犯”身份躲避引渡。二是在腐败犯罪官员引渡时降低双重归罪原则的适用，修改国内《引渡法》，在腐败犯罪引渡上取消“双重归罪原则”，并在与其他国家签订引渡条约时加以明确。三是正确处理“本国人不引渡”原则。
第三，建立外国生效刑事判决的承认和执行机制。按照《公约》规定，资产流入国的很多措施都需基于资产流出国作出的没收令、冻结令或者扣押令。这就需要资产流入国具备一套完整的关于承认和执行外国法院生效刑事裁决的刑事诉讼程序。而我国现行《刑事诉讼法》中尚缺乏相关规定。根据到惠原则，我国应在《刑事诉讼法》中写入承认和执行外国刑事裁判的相关规定。[24]
第四，完善遣返与劝返制度，建立引渡补充制度。可以通过以下方式建立遣返稳定机制：一是建立腐败犯罪信息交流合作机制。通过建立反腐败执法合作的联系渠道，互通情报，建立人员交流及互派联络员制度，同时注重官方和民间的信息沟通渠道。二是建立参与犯罪所在国遣返程序的机制。通过特殊事项合作，由我国特定机关与对方特定机关合作完成证据提交。劝返是通过政策宣讲、说服教育并且作出一定承诺等促使犯罪分子自愿回国接受审判的独特方式。虽然我国在一些文件中对劝返有相关规定，但我国法律还没有对这一制度做出详细明确的规定。为实现通过劝返进行国际追逃机制的稳定性，应当通过法律法规就劝返中的相关问题进行规定，应当明确劝返的适用范围和条件，明确劝返的主体及明确规定劝返回国是否属于自首行为。
（3）跨国追赃机制建设
①完善民事诉讼的直接追回机制
就我国而言，直接参与民事诉讼存在的最大障碍是参与诉讼主体的法律地位难以确定。我国应当通过法律规定再定条件下放弃国家与财产豁免，和其他国家签订协议时允许他国参与我国诉讼的同时也允许我国参与他国的诉讼程序。为避免国家直接参与民事诉讼追回程序的问题，可以通过设立独立的追回资产基金会，不仅有利于追回腐败资产，也可使这部分资产实施专项专用。
②完善资产间接追回机制
一是完善没收制度；二是积极与其他国家签订资产分享协议刺激国家间的合作。明确国家间反腐败合作的义务，取得与有关国家在资产返还方面的有效、及时合作。其中，完善没收制度，自2012年《刑事诉讼法修正案》引进特别刑事没收程序以来，从司法实践看，该程序的适用情况并不理想，为追缴外逃人员的犯罪资产而适用此程序的审判活动目前仅有一例。因此，尽快建立统一和科学的犯罪资产没收制度，此种没收仅以犯罪所得、犯罪收益和犯罪工具为对象，无论这些犯罪资产是由犯罪人本人持有，还是由其他人持有；针对特定人员，可以将巨额来源非法或者不明的财产也纳入没收范围。作为一项独立的刑事措施，对犯罪资产没收既可以在刑事审判结束时的判决中宣告，也可以在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡情况下采用特别程序加以适用。在决定是否没收时应当坚持公正司法原则，确保包括财产被害人、善意第三人在内的各方当事人的诉讼权利和财产权益，同时合理分配举证责任并科学确定证明标准，对于巨额来源不明的资产允许法院实行类推认定，努力实现刑事正义与民事正义的统一与结合。此种犯罪资产没收制度还应包含等值没收，即在有关资产已被挥霍、隐匿、转让或者灭失的情况下，可以按照等值标准没收犯罪人的个人合法财产。在建立此种犯罪资产没收制度之后，我国《刑法》中作为附加刑的没收财产即可废止，其处罚功能由罚金刑承担。此外，我国还应当加快《国际刑事司法协助法》的立法进程，使国内各主管机关对外开展刑事司法合作有法可依，实际履行我国在加入该公约时所承诺的国内立法完善与衔接义务，尽快通过上述立法创建相互承认和执行没收裁决的制度，并为根据外国请求冻结、扣押、查封在我国境内的资产提供切实可行的操作规程，从而为追缴腐败资产的国际刑事司法合作奠定互惠互利的坚实基础，并使之常态化和法制化，树立我国在国际刑事合作中的良好法制形象。在上述立法工作完成之前，我国法院在审理涉及向境外转移犯罪资产或者涉及此种可能性的案件时，尽可能地减少适用没收个人全部财产附加刑，代之以罚金刑的适用。主管机关在依据先前作出的没收个人全部财产的判决追缴境外资产时，作为国际合作的替代措施，可以考虑像在境外追逃中实行“劝返”那样，对位于境外的资产实行“劝缴”，即动员服刑人员或者其家属主动将境外资产调回国内，同时承诺为其家庭成员保留适当的资产份额，允许其合法拥有和支配该份额。[25]在民事没收制度中，应及时总结经验，出台实施细则或者相应的司法解释，使其在跨国追赃的没收合作中发挥作用。
[1] 参见习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第394页。
[2] 同上书，第395页。
[3] 中共第一次全国代表大会通过的第一个党纲第5条规定：“接收新党员的手续如下：候补党员必须接受其所在地的委员会的考察，考察期限至少为两个月。考察期满后，经多数党员同意，始得成为正式党员，如该地区有执行委员会，应经执行委员会批准。”该党纲在第10条中还规定：工人、农民、士兵和学生的地方组织中的党员人数多时，可以派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督。第12条规定：地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。参见《中共中央文件选集》（第一册），中共中央党校出版社1989年版，第3—4页。
[4] 董世明：《论中国共产党党内监督制度的建立》，载《广州大学学报》（社会科学版）2011年第4期。
[5] 于红：《论改革30年来党内监督制度的发展和完善》，载《湖北社会科学》2008年第8期。
[6] 李成言、庄德水：《纪检制度的发展逻辑：30年的回顾与未来》，载《江苏行政学院学报》2008年第6期。
[7] 庄德水：《纪检体制改革的职能分析及其实践要求》，载《理论与改革》2005年第1期。
[8] 习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第388页。
[9] 董世明：《中共十一届三中全会后党内监督制度的重建和发展》，载《广州大学学报》（社会科学版） 2014年第8期。
[10] 李永忠：《二十五年纪检体制改革的实践》，载《廉政瞭望》2004年第5期。
[11] 庄德水：《反腐新常态》，中共中央党校出版社2016年版，第31页。
[12] 中共中央纪委、文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第61页。
[13] 习近平：《在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》，载《人民日报》2015年1月22日。
[14] 参见中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》( 上册），中央文献出版社2014年版，第66页。
[15] 《中国共产党章程》（中国共产党第十八次全国代表大会修改，2012年11月14日通过）第13条。
[16] 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第107页。
[17] 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》, 中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第107页。
[18] 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》, 中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第59页。
[19] 同上书，第108页。
[20] 即紧紧围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心，始终牢牢抓住党风廉政建设特别是反腐败斗争这条主线，着重针对副省级以上领导干部特别是党政一把手，着力发现他们在廉洁自律、执行“八项规定”、遵守政治纪律、选人用人等四个方面存在的不正之风和腐败问题，通过深入了解，发现问题，客观、准确、及时报告中央，并提出切实建议，有关部门根据中央决定，按照政策，分类处置，形成强大震慑力，以遏制腐败蔓延势头。
[21] 参见郭河驹：《我国反腐败及履行<联合国反腐败公约>工作情况概述》，载《中国纪检监察》2014年第18期。
[22] 参见中纪委网站：http://v.ccdi.gov.cn/2016/01/07/VIDESAiateDvDpde9Y9WXI2U160107.shtml,2016年2月10日访问。
[23] 姜杰：《国际反腐合作，仗越打越主动》，载《人民日报》2015年12月8日第17版。
[24] 参见李宗礼：《腐败犯罪跨国跨境追赃问题研究》，载《河北科技大学学报》2010年第3期，第46页。
[25] 参见黄风：《建立境外追逃追赃长效机制的几个法律问题》，载《法学》2015年第3期，第9页。