第四节
老龄管理学的研究重点

一、老龄管理的体制和目标

老龄管理是指组织系统管理，一般从管理体制和管理目标起步。体制是指老龄管理系统的组织结构和组织形式，目标是指老龄管理系统的方向和任务。设置老龄组织机构，制定有关组织形式的制度，规定组织的管理范围、职责、权限，协调相互关系，设定组织目标，可以有效推动实现管理的职能、效率和效能。

（一）老龄管理体制

老龄管理体制是国家行政管理体制，并与为老服务相关机构结合，建立各级老龄问题研究机构。根据联合国决议，各国政府逐步建立老龄管理机构，这里仅以美国与日本为例，其特点是具有前瞻性和综合性。

1.老龄管理体制的前瞻性

美国是建立老龄管理机构较早的国家之一，确立全国老龄管理机构和国会建立委员会研究老龄问题，在老龄管理方面具有前瞻性。1965年美国国会颁布《美国老年人法》，依照该法成立了专门的美国联邦老龄管理局（The U.S.Administration on Aging，AOA），设在卫生与人类服务部内。通过制定和颁布政府的规定来管辖老龄事务。美国联邦老龄管理局的基本功能和责任包括开展和实施老龄领域中的研究，组织和协助联邦、州和地方各级机构计划和发展老年项目，传播与老龄问题有关的信息。

为加强老龄问题研究，美国国会建立了4个委员会，即参议院老龄化特别委员会、参议院公共福利委员会老龄问题专门委员会、众议院老龄问题特别委员会和联邦政府老龄问题顾问委员会。20世纪60年代后，美国联邦老龄管理局在全国范围内广泛建立了各州、区域和部落机构组织的网络，各州以下的地方政府设立老龄办、社区老年中心和老年人服务项目点，形成国家老龄服务网。总统是全国老龄工作网的最高层，总统批准立法和制定政策、项目等。美国联邦老龄管理局通过各级组织及政府其他机构和各种组织的协助，直接面向老人群体。贯彻和实施《美国老年人法》的项目，包括居家和社区服务项目，为老年人提供各种机会和满足他们的愿望和需求。

2.老龄管理体制的综合性

日本是老龄化程度很高的国家之一，老龄管理机构具有行政和研究的综合性。全国管理老龄工作的最高领导机构是日本老年人对策本部，也是日本老龄政策的决策机构。日本老年人对策室兼有行政和研究职能，由厚生省、农林省、劳动省等部门组成，1973年成立。原设在总理府中，为单独机构，后为总务厅所属行政机构。此机构一方面了解全国各地人口老龄化发展的动态，另一方面综合各方面专家的研究成果，提出老龄问题的对策建议。

主要研究机构为日本高龄化综合研究中心，1984年成立，又称“老年人问题恳谈会”，由安孙子藤吉先生创建，隶属于日本总务厅，是日本总理府的咨询机构。中心以研究人口问题为重点，是由内阁总理大臣批准的公益法人，由各大学教授及各方面研究人员组成。将国家行政机构体制与研究机构体制结合，对老龄工作走向科学管理有很大推动作用。

1986年日本内阁颁布《长寿社会对策大纲》，1995年根据《高龄社会对策基本法》，建立老龄社会政策委员会，主席为内阁总理大臣，其他成员则为厚生省、外务省等部门的部长。委员会主要职责：一是制定《高龄社会对策大纲》，作为21世纪日本应对人口老龄化的主要战略；二是协调有关部门关系，包括福利部门、卫生部门、交通部门等；三是制定其他和应对老龄化战略有关的政策，并促使其实施。^[13]在研究老龄法规中推进构建应对老龄化的战略体系。

（二）老龄管理目标

从首届世界老龄大会到第二届世界老龄大会，老龄管理目标是与时俱进的。1982年《维也纳老龄问题国际行动计划》对各国政府提出了5项管理目标：一是了解人口老龄化在经济、社会和文化方面对发展进程的影响；二是了解老龄问题所涉及的人道主义问题和发展问题；三是拟订并鼓励面向行动的政策和方案，保证向年长者提供社会和经济保障，以及向他们提供对发展做出贡献和分享发展成果的机会；四是提出符合各国的标准与目标，并符合国际公认的关于人口老化和年长者需要的原则的备择政策和可行办法；五是鼓励发展针对世界人口老化的适当教育、培训和研究，并促进国际上在这个领域的技能与知识交流。其中前两项是关于老龄社会需求的调研，后三项则是提供政策、策略和方法，这些目标使老龄管理组织的方向进一步明确，任务更加具体化。

第二届世界老龄大会的“行动计划”提出的总目标是“全世界所有人都能够有保障、有尊严地步入老年，并作为享有充分权利的公民参与其社会”。世界卫生组织将“三优先”发展目标——参与、健康和保障，概括为积极老龄化政策框架，将老龄管理的目标引导到积极应对人口老龄化的轨道上来。

二、老龄政策管理

老龄政策管理是指国家政府部门为应对人口老龄化、发展老龄事业而制定的原则、标准和规定、措施等。老龄政策既具有行政性、公共性和社会性等一般性政策特点，是社会进步和发展水平的重要标志；又具有文化传承性等特殊性政策特点，是发展老龄事业的重要依据。

（一）行政性政策特点

老龄行政性政策分为国际和国内老龄政策。国际老龄政策分为联合国政策和国际组织政策，即以联合国为指导的国际老龄事业发展的建议和对策，以及国际组织对老龄事业发展的建议和对策等。国内老龄政策分为中央和地方政策：国家老龄事业总的发展纲领、目标、行动战略和方针政策；各地结合本地实际情况制定的规定、办法、条例、细则等地方政策。老龄行政性政策既有中长期政策，具有宏观性、相对稳定性等特点；也有短期临时政策，具有微观性、时效性、灵活性等特点。

在20世纪80—90年代后，为了应对各国加速人口老龄化的挑战，由联合国及老龄国际组织推出一系列管理举措和议题，包括原则、目标、行动计划等。如1982年《联合国维也纳老龄问题国际行动计划》，标志着国际社会对老龄问题重要性达成共识。1990年决定自1991年起每年“十一”为国际老人节，1991年发布《联合国老年人原则》，1992年发布《1992—2001年解决人口老龄化的全球目标》等系列文件，全面讨论老龄管理问题，提出支持老年人独立、参与、照料、自我实现和尊严等方面问题。1992年发布《世界老龄问题宣言》，提出“生命周期内健康老化”的思想；1995年提出为老年人创造就业机会；1996年提出消除老年人的贫困；1997年召开国际老年学学会第16届老年学世界大会，通过《阿德莱德宣言》，号召采取全球性行动，“消除对老龄化消极观念和成见”，“进一步提高全体老年人生活质量”。1999年定为“国际老年人年”，把“建立一个不分年龄人人共享的社会”作为国际老年人年的主题等。

进入21世纪，人口老龄化浪潮已从发达国家延伸至发展中国家，形成全球老龄化趋势。2002年在马德里举行第二届世界老龄大会，通过了《政治宣言》和《马德里老龄问题国际行动计划》。

《马德里老龄问题国际行动计划》第14条指出：“行动建议是按照下列三个优先方向安排的：老年人与发展；促进老年人的健康和福祉；确保有利的和支助性环境。老年人生活保障的程度大部分取决于在这三个方向取得的进展。这些优先方向的目的在于指导政策的制定和执行，以便实现成功地适应老龄化世界的具体目标，从而可以按照社会发展、老年人生活品质方面和维系一生幸福的各种，正式的和非正式，制度的持续性方面改善的程度来衡量成败。”

提出的总目标是“全世界所有人都能够有保障、有尊严地步入老年，并作为享有充分权利的公民参与其社会”。“三优先”，简述为参与、健康和保障，世界卫生组织将其概括为积极老龄化政策框架，继提出健康老龄化之后，积极老龄化成为应对老龄问题的新发展战略。强调重视和发挥老年人的潜能，将老年人的技能、经验和智慧作为社会的宝贵财富，得到政府、企事业机构、社区、家庭、社团等多方的充分开发和利用。同时，关注老中青三方各自的特殊需求，加强代际互动，促进代际和谐，寻求共赢局面。

自2003年开始，联合国对国际老年人年和马德里计划的后续行动的执行情况进行审查和评估，强调老年人参与，为老年人提供可持续性的社会和经济支持。从国际社会的理论和实践可以看出，老龄管理的各项行政性政策日益得到各国的重视和推行。

（二）公共福利性政策特点

公共福利性政策具有普惠性特点。它既包括教育、娱乐、参与等公共覆盖，也包括救济、最低保障等。2010年联合国社会发展委员会第48届会议主题为“社会融合”，并形成联合国老龄决议。会议在磋商讨论中，欧盟提出主题应定为“独立并有尊严地变老”，77国集团（由发展中国家和地区组成）坚持定为“老年人各种权利的社会状况、福祉、发展、赋权和实现”，会议综合各方意见，将主题定为“全面执行马德里国际老龄行动计划：老年人的社会状况、福利和尊严，以及老年人所有人权的发展和全面实现”。^[14]2012年联合国秘书长潘基文在纪念10月1日“国际老年人日”时致辞：“长寿是公共卫生领域取得的成就，不是社会或经济负担。我们将确保老年人福祉，争取他们有意义地参与社会，让所有人都能从他们的知识和能力中受益。”长寿是负担还是财富的问题，在老龄管理的理论与实践中逐步获得社会共识：长寿是社会的进步，长寿资本是人力资本的组成部分，长寿人口的劳动岁月延长，将对社会经济发展做出贡献。由这些理念形成的公共福利政策，对于长寿社会具有重要意义。

（三）社会性政策特点

1.社会性政策的分层性

社会性政策具有分层性、分类性特点。针对老龄化进程中，在职人员与退休人员的比例越来越小，养老保障形势越来越严峻，各国采取了相应的分层政策和措施。根据老龄化程度差异、养老供求比例变化，针对少老年、中老年和老老年不同的年龄分层和轻型、中型和超型社会老龄化程度分层，制定和调整社会性政策。考虑到现代社会人口平均预期寿命的延长，根据目前的分层划分：少老年为60—74岁，中老年为75—89岁，老老年为90岁及以上；60岁以上人口占总人口比重10％即为轻型老龄化，到14％为中型老龄化，20％及以上为超型老龄化。以学习型社会政策为主导，提供少老年时期的“学为”政策支持，中老年时期的“学乐”政策支持，老老年时期的“学护”政策支持。

2.社会性政策的分类性

我国地方老龄委机构结合本地情况，按养老方式分类，提出数字社会性政策指标。从一南一北分析，如广东老龄委提出“9073”目标，90％的老年人居家养老，7％的老年人社区辅助养老，3％的老年人机构照护；北京老龄委提出“9064”养老服务发展目标，居家90％，社区6％，机构4％，高于广东机构照护一个百分点。各地依据本地情况，建立切合老年人口实际需求的养老服务体系。

根据老年人需求的不同状况，按分类制定社会性政策。我国2亿多老年人口，即使是3％进入养老机构，也有600万的需求，而迫切需求者又以高龄失能和半失能人员为主。高龄老年人对“医养合一”护理型养老院需求迫切，但此类养老院发展迟缓，急需政府扶植政策，提高补贴标准，使之迅速发展。如江苏苏州实行医养结合，让老人在护理型养老院也可刷医保卡。护理型养老院按基础、中级、高级等不同类型给以资助，按半自理、全失能老人、临终关怀老人等不同需求提供服务，给老年人和家庭以选择权。

3.促进医养结合的社会性政策

医养结合的社会性政策，不仅需要加强对从业者的资格认证，强化价格监管和质量抽检制度，保持市场净化，杜绝商业欺诈，而且需要统筹协调，完善有关政策，加强队伍建设，推动医养结合。上海市631家养老机构中已有135家内设了医疗机构，满足住养老人的医疗需求。在社区，通过家庭病床、全科医生等方式为社区居家养老的老人提供医疗服务。目前医疗卫生服务人才队伍制约着医养结合的发展，2014年高职院校护理、康复等有关养老服务的专业毕业生超3200人，但因养老服务工作岗位艰苦、待遇偏低、职业通道狭窄、社会地位不高等，不仅招生困难，多数毕业生也不愿意到养老行业就业。^[15]应健全配套的补偿机制和激励机制，行使政府服务职能，有效调动社区卫生服务的积极性，用政策吸引人才、稳定队伍，让各项政策为促进医养结合发展服务。

4.促进老年人经济自立的社会性政策

针对老龄化程度较高的特点，日本1986年颁布《长寿社会对策大纲》后，在执行过程中对退休政策、就业政策不断进行调整。如将退休年龄延长至65岁，对创业老年人在资金方面提供支持，并普及公司外储蓄型退休金制度。2012年推出的修订草案，一改现行的定义关于65岁以上的老人一律被当作“需要支持的人”的观点，推出“以‘人生90年’为前提，进行工作内容转换”的口号，对那些有意愿及有工作能力，并希望再出去工作的老年人提供支持等，并提出到2020年，要将60—64岁老人的就业率提高至63％，推出促进老年人经济自立的策略。

（四）文化传承性政策特点

文化传承性政策具有差异性特点，既包括传统与现代文化的差异，也包括东西方文化的差异。现代管理更为强调文化要素，提倡文化养老，是由于传统文化的许多精髓都渗透到管理之中。如“以人为本”“以德为先”将“孝文化”贯穿于老龄管理的诸方面，“唯法为治”“知人善用”等制度文化应用于老龄管理队伍建设中，从理念到方法都具有重要意义。《周易》中论述奇正相生与运筹帷幄的决策艺术，《论语》中“修己安人”的管理之道，《孙子兵法》中“知己知彼，百战不殆”“出奇制胜”的管理谋略，《道德经》中以识人用人为中心的无为管理艺术等，老年人“从心所欲，不逾矩”的积淀，“入则孝，出则悌，谨而信，泛爱众，而亲仁”的做人原则，“今之孝者，是谓能养，至于犬马，皆能有养，不敬何以别乎”的训诫等。现代老年文化传承了智慧管理文化，将养生文化元素与敬老爱老的赡养尊严文化结合在一起，倡导健康、积极、和谐老龄化，扩展了养老文化空间，形成了新的孝老符号，为现代老龄管理政策发展提供了文化支撑。

[1] 《国际人力资源社会保障报告（2015）》，北京：中国劳动社会保障出版社2015年版，第306页。

[2] 邬沧萍：《创建一个健康的老龄社会——中国迎接21世纪老龄化的正确选择》，《人口研究》1997年第1期。

[3] 魏来：《白宫老龄化会议讨论图书馆问题》，《图书情报工作动态》2006年第1期，第21—22页。

[4] 郑秉文等：《国际应对人口老龄化战略研究》，北京：华龄出版社2014年版，第447页。　

[5] 参见赵琪：《北半球国家老年人生活更有保障》，《中国社会科学报》2014年10月15日。　

[6] 方旸、方苏春：《浅析日本的介护（护理）保险制度》，《国际经济》2011年第1期。

[7] 《新世纪老龄工作实用全书》，北京：华龄出版社2002年版，第1261页。

[8] 李旭初、刘兴策主编：《新编老年学词典》，武汉：武汉大学出版社2009年版，第1页。　

[9] 《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局，2015年2月26日。

[10] 吴玉韶：《中国“十二五”期间人口老龄化呈现三个新特征》，中国网，china.com.cn，2011年5月26日。

[11] 参见《港媒：中国将有千万失独家庭养老问题堪忧》，参考消息网，2015年8月25日。　

[12] 参见封丹：《第六次人口普查显示：中国人口老龄化趋势加快》，《科技智囊》2011年第6期。

[13] 郑秉文等：《国际应对人口老龄化战略研究》，北京：华龄出版社2014年版，第190页。　

[14] 《关于出席联合国社会发展委员会第48届会议的报告》，全国老龄工作委员会办公室，2010年3月17日。

[15] 参见《发展养老服务业，促进医养结合》，《文汇报》2014年11月7日。