制度借鉴

国外及我国港澳台地区物业管理法律规制概况

笔者这里所说的物业管理法律规制，主要指的是住宅管理立法及物权法建筑物区分所有权制度，这种物业管理立法起于19世纪，而在20世纪则获得重大发展。立法发展的主要动因是两次世界大战导致的住房危机和随后的建筑物重建、新建及建筑区分所有法律观念的发展。以下是对两大法系的代表国家及我国港澳台地区物业管理立法的简要介绍。[1]

（一）法、德、日三国物业管理立法

1．法国物业管理立法

1804年的《法国民法典》最早确立了法国的建筑物区分所有权制度。该法典第664条明确建筑物的各楼层可属于不同的所有人，并对建筑物楼梯的建造及修缮与改建费用承担做了规定。该法条开创了19世纪各国建筑物区分所有权制度的立法先河，成为各国物业管理立法的仿效范本。第一次世界大战后，法国城市住宅缺乏，区分所有的建筑物居住纠纷因此不断增加，同时，瓦斯、水、电、卫生等设备在建筑物中的广泛设置，导致建筑物共用部分的管理权责问题突显。而《法国民法典》第664条的规定过分简略，已不能解决由此产生的法律问题。1938年6月28日，法国立法机关废止了第664条，以单行法的方式制定了《有关区分各阶层不动产共有之法律》。该法规共13条，分两部分对区分所有权人的团体关系及区分所有权人相互间的法律关系进行了较为详细的规范。这部法规对于解决当时法国社会住宅危机发挥了积极作用。1965年7月10日，法国立法机关又根据新的情势发展，对1938年《有关区分各阶层不动产共有之法律》予以了修订。1967年3月17日，政府再次对该项法律予以补充，并编纂命名为《法国住宅分层所有权立法》沿用至今。这部法律规定了区分所有权之定义、物业管理者的义务及责任、管理团体之债权确保、有偿让渡以及专有场所的改良、增设附属设施之行使等内容。该部法律重视团体利益，加强了物业所有权人集会之功能，并由通常多数表决管理普通共同义务，以2/3特别多数决定特别重要共同事项，体现了团体法理精神，其内容详尽，规定明确，对区分所有权人的保护比较彻底，在现代各国物业管理立法中具有代表性。

2．德国物业管理立法

德国12世纪的日耳曼法就曾承认区分所有权制度的存在，但1900年的《德国民法典》强调对罗马法的继受，遵循“建筑物与基地所有权不可分”原则，对区分所有权制度予以了否定。真正促成德国区分所有立法的，是第二次世界大战后德国城市的“房屋荒”威胁。当时城市住宅重建迫切，而资金不足，原独幢建筑物业主无力承担重建费用，个人也不愿租赁公寓，在此背景下，德国参考法国、意大利和奥地利的区分所有立法，于1951年3月15日制定了《关于住房所有权及继续居住权的法律》（《住宅所有权法》），建立了区分所有建筑物业的管理制度，促进了区分所有建筑物的建设与发展，并体现了特色。该法律共64条四个部分，分别规定了“住宅所有权”、“继续居住权”及非诉事件、争议管辖、拍卖等程序。特别是该法中关于持分共有权及成员权的规定，是区分所有权立法上的一个新进步。1956年6月27日，德国又制定了《第二次住宅建筑法》，进一步促进区分所有物业管理制度向前发展。到20世纪60年代，德国区分所有建筑物的建设再度快速发展，由此也出现了一系列新问题：关于住宅所有权之让与限制及使用限制之程度、关于管理人的任免、关于住宅所有人负担加重的条件等。1973年的5月、7月，德国政府对民法典和住宅所有权法进行了两次修订。对《住宅所有权法》的修订范围比较大，其中关于停车场做特别所有权要件的增订，尤为重要，它规定，“以持久性之界标表明范围之停车间，视为有独立性之房间”，较好地解决了实务中有关停车场登记问题，这对其他国家解决同类问题具有重要参考意义。《住宅所有权法》还对管理人任免等规定进行了修改，并对涉及管理人的其他相关事宜进一步作出了规定，加强了对建筑物业管理的规范。

3．日本物业管理立法

日本区分所有权制度最早见于1890年（明治23年）的旧民法财产编第40条和1896年（明治29年）的新民法208条，效仿法国民法典规定了区分所有的权属界定和修缮等费用的负担。建筑物区分所有的专门立法则是1962年（昭和37年）4月的《有关建筑物区分所有权等之法律》（俗称《公寓法》），该法规定了物业所有人的权利及其限制、先取特权、关于共用部分之共有、关于共用部分变更及其管理、管理人及其权限与任务、关于规约之规定、关于集会之规定、关于对社区准用及关于罚款的规定等。20世纪80年代，日本经济高度发展，城市人口集中，地价高涨，建筑物日渐高层化、大型化。《有关建筑物区分所有权等之法律》中有关专有部分、共用部分的界定，以及对所有权人相互间权利义务关系的调节，已显不足，且该法律对业主自治团体管理制度的规定也缺乏灵活性，受到了日本学术界的批评，因此，日本政府于1983年（昭和58年）5月修订并重新公布了《有关建筑物区分所有权等之法律》，修订后的法律克服了原有弊端，强调了所有权人关系的团体性，采用集会中心主义和多数表决方式，对规约的设定、变更与共用部分的变更、对物业所有权有重大影响的事项以集会的特别多数表决方式决定。修订后的法律涉及了物业管理中大部分的法律关系，对业主与业主的关系、业主团体的产生、业主与物业服务企业的关系等均予以了阐述或体现，它成为了当今日本物业管理中的一项基本法律。2000年12月8日，为进一步规范物业管理，日本政府又颁布了专门性的物业管理法律——《推进公寓管理规范化的法律》，对物业管理各类法律关系，特别是对从业的公司、人员的资格规定以及管理者与业主之间的权责关系做了更加明确的规定。该法还专门设定一章，规定要成立“推进物业管理正规化中心”，该中心为财团法人，主要任务是帮助管理工会（即管理组合，相当于我国的业主委员会）推进物业管理的正规化，开展的业务有：收集整理物业管理情报资料和进行调查研究，向管理工会提供技术支持、咨询，为处理物业管理方面的投诉进行必要的指导和提出建议，进行有助于物业管理正规化的广告和宣传活动等等。此外，日本还颁布有《住宅建设规划法》、《公营住宅法》、《地方住宅供给公社法》、《宅地建筑物交易业法》以及《中高层共同住宅标准管理规约》、《中高层商品房共同管理业务处理准则》等物业管理的配套法规，形成了较为完善的以市场规则为基础的物业管理法律体系，对规范物业管理行为起到了积极的作用。

（二）美、英两国物业管理立法

1．美国物业管理立法

英美法系国家的建筑物区分所有权制度的确立较大陆法系主要国家来得晚。20世纪60年代以前，美国一直采取信托方式和股份公司的方式来使用和管理大型建筑物业，并无区分所有权的概念。所谓信托方式，就是根据信托契约的约定，由建筑物业的产权人（通常是法人）为受托人，以发信托权利证明书的方式，许可不同的受益人占有、使用信托物业并拥有排他权利的一种物业使用管理方式。股份公司方式，则是指由参与者合作组建一非赢利性公司（又称住房合作社）进行集资建房，建成后的整栋建筑物业所有权归公司，并由其维护管理，公司再将该建筑物业进行区分“出租”给股东，股东支付租金、分担维护管理费用的一种物业使用管理方式。第二次世界大战之后，美国房地产行业得到较大发展，大型房地产开发公司不断出现，具备了大量开发建设大规模住宅建筑物业的资金与实力，这为建筑物区分所有产权制度的建立创造了条件。真正促成美国建立区分所有权制度的，是20世纪50年代末、60年代初美国经济的一度衰退。这时候，一方面中低收入家庭购买房产的能力下降，而另一方面城市住房的巨大需求又得不到满足，美国地产界于是开始大力开发多层、高层高密度住房，1951年，美国属地波多黎各，率先借鉴欧洲和拉丁美洲的做法，从法律上确认了区分所有产权，取得了良好的社会效果和经济效果。在此影响下，经过美国大房地产公司的游说与推动，美国国会也于1961年制订通过了《国家住宅法案》（The National Housing Act），该法案的颁布，推动了美国区分所有产权制度的确立和物业管理的发展。[2]为规范区分所有产权制度，1962年，美国联邦住宅局又制定了《区分所有权（公寓所有权）创设之示范法》（The Federal Housing Administrations Model Statute for the Creation of Apartment Ownership,1962），确立统一标准，供各州进行区分所有权立法参考。[3]到1963年，有34个州制定了区分所有权法律[4]，至20世纪80年代，美国50个州及其属地波多黎各、弗吉尼亚诸岛，以及哥伦比亚特区均有了自己的区分所有权法（各州的名称不一），而各州规范住宅关系的《住房条例》则多达5000个。[5]1977年，美国统一各州法律全国委员会组织专家起草并获美国律师协会批准，公布了《统一区分所有物业产权法》，促进了美国区分所有产权制度的进一步成熟与完善，推动了全美物业法制的统一。此外，美国调整物业住宅产权管理关系的还有《住宅和社区发展的混合法》、《统一住宅租赁关系法》、《公平住宅法案》、《与毒品有关之住宅驱逐修正法令》等，共同构成了区分所有物业管理的法规体系。

2．英国物业管理立法

英国早在19世纪80年代，为缓解社会矛盾，就制定了世界上最早的针对城市住房问题的法律《租金法》和《租金限制法案》，但其规范对象乃是公共住房。而建筑物区分所有权制度则是在第二次世界大战影响下才建立起来的。英国与大陆法系国家不同的是，英国采取的是制定法与判例法相结合的方式调整物业管理法律关系。在制定法上，没有专门的建筑物区分所有权法，而是通过《住宅法》等对各类住宅建筑管理予以综合调整。最早的《住宅法》制定于1946年，随后多次修订。20世纪80年代开始，英国住房政策发生了重大改变，由原来的大力推行“公共住房政策”转为开始促进住房私有化，为此，英国又再次修订了《住宅法》，并相继颁布了《住宅与建筑法》、《住宅与规划法》、《新住房协会法》等重要的住房法案[6]，促进了物业管理立法的发展。

（三）我国港澳台地区物业管理立法

1．我国香港地区物业管理立法

我国香港地区建筑物区分所有权制度的确立，是二战后香港房地产业大规模发展、多层和高层建筑大量兴建的结果。在过去数十年间，香港地区建立了颇具特色的物业管理法律制度。

作为世界上人口最密集的地区之一，香港地区的人口、住房压力大，第二次世界大战后人口增长尤快，更需大量的住宅。20世纪50年代，政府推出“公共房屋计划”，开始兴建多层大厦供市民居住，同时，政府也积极鼓励发展商投资大型屋村建设以解决住房危机。由此，香港地区的大型楼宇得以快速发展，拥有百个以上单元的楼房相继推出，这些楼盘均由政府以单元住房的方式用于安置市民，或由发展商进行分层售租。到20世纪60年代中期，随着香港地区高层建筑和屋村规模的扩大，市民对居住环境的要求越来越高，政府对物业管理工作也日益重视，开始从英国引进物业管理人才、管理理念和管理方法，并要求发展商为其开发兴建的屋村提供妥善的专业管理，同时，政府也注意发挥住户和业主的自我管理作用。1970年6月19日，香港政府部门制定了《多层大厦（业主立案法团）条例》,7月14日在立法局通过施行，随后又进行了大量修改，于1993年5月6日经立法局通过，正式更名为《建筑物管理条例》，列在《香港法例》第344章。该条例确定业主可参与物业管理、组织业主立案法团、主持或参与所居住大厦或屋村的日常管理事务，也可委托专业物业管理公司进行管理。该条例还详尽规定了物业各项管理规则、公共契约以及各业主的权利和义务；明确了多层建筑物业主立案法团系多层大厦各业主按照《建筑物管理条例》而成立的法人团体，设立的目的在于使各业主的产权及其他权益得到保障，并使管理秩序得以维持；条例还详尽规定了管理委员会的成立方式、职责等。该条例的制定，使多层大厦里的业主能够共同组织一个有制度规范、稳定的法团和管理委员会，妥善管理物业，使各业主和使用人拥有了优良、安全的居住环境。

2．我国澳门地区物业管理立法[7]

我国澳门地区的物业管理立法体现在分层所有权制度中，其专项立法始于葡萄牙1955年10月14日第40333号法令。该法令于1956年10月通过葡萄牙第15984号内阁训令在澳门实施。1966年《葡萄牙民法典》颁布实施后，分层所有权制度从单项法规回到民法典的规范中，《葡萄牙民法典》的分层所有权制度从第1414条起到第1438条止，共25条，分为四节，规定了分层所有权的一般原则、分层所有权的设立、分层所有权人的权利及负担、共同部分的管理等内容。由于当时的澳门社会人口压力不太大，经济也没有高度发展，因此，分层所有权制度的实际应用及修改诉求不多。20世纪80年代开始，随着我国内地移民的大量涌入，住房紧张问题日益突出，高层建筑的建成不断增加，管理纠纷也随之增多，《葡萄牙民法典》分层所有权制度的不足突显。为适应发展需要，澳门政府于1985年4月颁布第31/85/M号法令，对分层所有权制度进行部分改革，主要涉及物业楼宇登记问题。1996年9月又颁布了第25/96/M号法律，这个又称为分层楼宇法律制度的法律，对停车位的性质及归属问题、分层所有人大会决议制度、多幢楼宇组成的综合大厦管理以及物业强制设立火险制度等做了规范。1999年澳门回归前，政府又全面修订物业登记条例，颁布了《物业登记法典》，进一步改进了分层所有权物业登记制度。同时，作为法律本地化重要环节的澳门民法典编纂工作也对分层所有权制度进行了整理与革新。但一些特别法及其他法规中涉及物业方面的规定，如行政当局对楼宇共同部分管理的监督职责、物业登记等，仍在民法典外予以了保留。澳门地区学者认为澳门地区的物业管理法律制度也存有不足，例如，澳门民法典未能参考葡萄牙的立法成果而对分层建筑物管理团体开设银行账户及进行融资等问题进一步立法。

3．我国台湾地区物业管理立法

我国台湾地区最早涉及物业管理的立法是1929年（民国18年）的民法典物权篇第799条和第800条。这两条规定目前仍是我国台湾地区物业管理的一个重要法律基础。但其规定的事项仅包括物业公共部分的修缮费用分摊和进出大门的使用。20世纪70年代以来，我国台湾地区经济高速增长，人口大量往都市集中，大楼型住屋成为城市居住的主流，公寓大厦维护使用及相邻关系问题突出，纷争日渐复杂多样。1980年5月，我国台湾地区依据《国民住宅条例》，制订了《国民住宅社区管理维护办法》，这是我国台湾地区第一部专门针对公寓大厦管理的法规，内容涉及“国民住宅”社区管理维护、互助组织的设置、监督、住户辅导及社区使用检查等。但其范围仅限于依据《国民住宅条例》所兴建的“国民住宅”，不及于一般的公寓大厦，且偏重于行政机关的管理。为进一步解决公寓大厦管理上的问题，1983年，我国台湾地区内政部营建署委托台湾大学戴东雄教授研究草拟《建筑物区分所有管理条例》草案，在经过多个部门多次审查修改后，改称《公寓大厦管理条例》，于1995年3月提交“立法院”审议，1995年6月9日最终由“立法院”三读通过，同年6月30日颁布施行。1996年10月，“内政部”根据该条例又制定了施行细则。而在此之前，我国台湾地区“内政部”鉴于民间集合住宅治安恶化，曾于1992年1月3日公布有《公寓大厦及社区安全管理办法》（1999年6月修订过一次，2003年1月8日废止），此办法主要是为维护社区治安而制定。[8]我国台湾地区的物业管理法制，经过二十年的建设，现已形成了较为完善的法规体系，特别是“公寓大厦管理条例”，除了对建筑物区分所有型态及各所有权人相互间的权利义务进行更详尽、更明确的界定外，还创设了以大楼自治组织为管理中心的制度，并透过自治组织的运作，促进了住户对居住环境的关心与参与，使物业的规范管理得以进一步强化。当然，在实际执行中，一些台湾地区学者认为，仍有若干问题有待解决，如该条例适用范围、溯及既往的范围和住户规约范本等，均待主管机关在其他法规上做更进一步的规范。[9]

（四）上述立法的借鉴意义

在20世纪，国外及我国港澳台地区关于物业管理的立法具有五个主要特点：一是物业管理法律制度多是在经济发展、城市人口飞速增长、住房出现危机的情况下，围绕着住房问题的解决，在建设多层和高层建筑物过程中，为加强共有建筑物的维护管理及协调共有人之间相互关系而逐步建立起来的。二是物业管理法律制度多是以建筑物区分所有权制度为主体，而建筑物区分所有权制度则是在物业的使用、维护所产生的纠纷大量出现，原有的民事法律条文已经无法满足现实需要的情况下产生的，可以说，建筑物区分所有权制度的作用就是为进一步明确物业权属、促进物业的利用管理与维修养护。三是物业立法多以建筑物区分所有权立法为轴心，形成关于多层高层楼宇和住宅区的物业管理之多种立法模式。如民法模式、住宅法模式、单行法（建筑物区分所有权法）模式等，而单行法模式则是一种主流趋势性模式。四是在以法律明确区分所有建筑物财产权中的专有权和共有权的同时，均确立了业主对区分所有建筑物及附属物涉及共用部分和公共利益事务的共同管理的成员权。五是通过适时的立法修正和完善，对于区分所有物业的管理组织和操作体制，特别是住宅楼宇类物业的业主团体自治管理和托管运作方式作了较为详细的规定。以上各国及我国港澳台地区的物业管理立法，对我国内地的物业管理规制很有借鉴意义。目前，我国《民法通则》关于相邻关系的简单规定已经无法解决物业管理中出现的大量矛盾纠纷，《物业管理条例》作为一部行政法规也不能从根本上解决物业管理中涉及物权区分所有关系的诸多问题，现在，作为解决物业使用与维护的权利义务基础的《物权法》建筑物区分所有权制度虽然已经建立，但仍需有配套法规的进一步跟进。

[1] 此部分主要参考陈华彬著：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社1995年版，第15—62页。

[2] 参见周树基著：《美国产权制度及物业管理》，北京大学出版社2005年版，第22—26页。

[3] 参见金俭著：《中国住宅法研究》，法律出版社2004年版，第133页。

[4] 有的资料统计是40多个州，见周树基著：《美国产权制度及物业管理》，北京大学出版社2005年版，第25页。

[5] 参见金俭著：《中国住宅法研究》，法律出版社2004年版，第225页。

[6] 同上书，第36页。

[7] 参见唐晓晴：《澳门分层所有权制度论略》，载蔡耀忠主编：《物权法报告》，中信出版社2005年版，第63—67页。

[8] 参见刘兴桂主编：《物业管理法》，中山大学出版社2000年版，第24页。

[9] 参见尹章华、王惠光、林旺根、张德周、詹文凯、温丰文等合著：《公寓大厦管理条例解读》，中国政法大学出版社2003年版，第2—3页。