第三节 1965年第三届国务院组建
一、第三届全国人大的召开
1964年12月21日至1965年1月4日，第三届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。12月21日和22日，周恩来连续两天在会上作《政府工作报告》。他的报告共分三个部分：第一部分是国民经济的成就和今后的建设任务；第二部分是社会主义革命和人民民主统一战线；第三部分是国际形势和我国的对外工作。周恩来首先提出了“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国，赶上和超过世界先进水平”的总目标。之后，提出为“实现这个伟大的历史任务，从第三个五年计划开始，我国的国民经济发展，可以按两步来考虑，第一步，建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化，使我国经济走在世界的前列。”(16)这样，就首先提出了“三五”计划的奋斗目标和具体实施步骤，为我国今后的经济社会发展方向提供了远景目标。
周恩来特别指出：“为了今后国民经济的顺利发展，一定要注意处理好以下几种关系，首先是农业、轻工业、重工业的关系。”(17)周恩来指出：“应该按照农、轻、重的次序来安排。必须更好地执行以农业为基础、工业为主导的发展国民经济总方针。各行各业都应该面向农村、为农业服务。重工业部门首先应该为农业提供越来越多的机械、化肥、农药、燃料、电力、水利灌溉设备。为了实现这一要求，进一步加快重工业首先是基础工业的发展，是完全必要的。”(18)这样，就在当时以“三线建设”“国防建设”为重点的经济建设次序中，重新强调了农业的重要地位。(19)这是周恩来继“大跃进”出现粮食危机后一直强调的国民经济建设要尊重我国国情，不仅在当时，也为今后的国民经济健康发展提供了指导。
周恩来在报告中还提到了“各级机关必须革命化、各级干部必须革命化的问题。”他强调说：“各级机关必须精干，表报、文件和会议必须大大精简。各级干部必须深入基层，大兴调查研究之风，认真贯彻群众路线”。(20)随后根据这一指示，国务院进行了一系列机构调整，总理办公室也被撤销。
大会最后通过了政府工作报告、1965年国民经济计划主要指标和1965年国家预算初步安排的决议，同时选举刘少奇为国家主席，宋庆龄、董必武为副主席；朱德为全国人大常委会委员长。杨秀峰当选为最高人民法院院长，张鼎丞当选为最高人民检察院检察长。会议根据刘少奇主席的提名，决定周恩来为国务院总理，同时通过了周恩来总理提出的国务院副总理、秘书长，各部部长、各委员会主任等国务院组成人员的人选。
二、第三届国务院的组建
第三届国务院由于1966年爆发的“文化大革命”而受到冲击，只存在了不到两年时间。在这两年时间里，周恩来对机构的职能和结构进行了很多有益探索：不但分设了管理国防工业的第三、第四、第五、第六、第七机械工业部和国防办公室；还恢复和增设了部分直属机构和部委，尝试对社会主义行政管理体制进行改革。截至1965年底，国务院共设置工作部门79个，其中部委48个，直属机构23个，办公机构7个和1个秘书厅。与1959年第二届国务院成立初期的机构设置相比较，第三届国务院的机构总数呈上升趋势。1959年第二届国务院组阁初期，共有60个工作部门，其中部委39个，直属机构14个，6个办公机构和1个秘书厅。由此可见，国务院增加的部门主要集中在部委和直属机关，这与60年代初期行政权力上收、政府职能膨胀直接相关。
在新一届国务院组建之前，周恩来就国务院副总理和各部部长人选作出过深思熟虑。周恩来致信彭真：“有关国务院副总理新名单，请酌，拟定次序如下：林彪、陈云、邓小平、贺龙、陈毅、柯庆施、乌兰夫、李富春、李先念、谭震林、聂荣臻、薄一波、陆定一、罗瑞卿、宋任穷、谢富治。”(21)较之上一届中央政府，副总理仍为16人。由于上届政府中的副总理彭德怀、邓子恢和习仲勋不再担任副总理，代之以柯庆施、陶铸与谢富治。在对副总理的任用中重视的是地方管理工作经验与对国务院工作的熟悉程度。但由于计划经济体制下政府机构职能划分仍然过细，管得过多，使得副总理人数仍然保持16人，人员臃肿在所难免。
三、周恩来对行政决策体制的探索
20世纪60年代周恩来作为党和国家最高决策者之一，深知每一项决策都关系到民族的利益和安危。他对中央行政体制尤其是决策体制进行了深入的探索。他认为，“行政决策科学化的实质就是使决策这一主观活动与客观实际相符合，力求以最小的投入、最小的代价取得最好的决策效益，它要求各级决策机关必须从本国、本地区、本部的实际情况出发，正确认识决策的具体对象和决策环境的特点、客观规律，根据社会发展的需要，选定决策目标，使决策目标与行政管理目标相一致，与社会要求相一致，使制定出的政策符合绝大多数人民群众的根本利益。”(22)
周恩来对决策的程序也曾作过科学的描述，首先要估计环境及其变动，并找出此地此时特点；其次要依次与党的总任务联系起来，确定一时期的任务和方针；再次要依照方针，规定当前适当的口号和策略；然后据此定出合乎实际的计划和指示；最后就是政治可行性，是指符合在解决问题的限度内，包括政治资源限制：政治支持度、政治和行政技术；分配限制：对整个社会价值所做的权威性分配；制度限制：政策分析必须在一定的制度限制之内进行。(23)