第四节 国内外经验对当前我国推进都市圈工作的启示

从我国都市圈发展经验来看，都市圈层面的协调机构已经在我国主要都市圈普遍出现，相应的协商决策机制和政策协同机制也均有突破，协同性政策落实方面尚处于探索阶段。未来一段时间，我国的都市圈仍将以集聚发展为主，如何推广我国都市圈发展实践的经验，如何继续深化协商决策机制和政策协同机制的探索，如何避免中心城市“大都市病”恶化，如何加强周边城市与中心城市的协作共赢，是需要从国内外经验中重点借鉴的部分。

国外都市圈治理经验相对丰富，规划体系完善，应适当借鉴发达国家成熟都市圈的经验，促进我国都市圈快速健康发展。日本、英国等发达国家成立首都建设委员会、伦敦都市圈政治领导小组等机构，负责协调都市圈内跨行政区的建设，成立协调专门问题的横向组织解决都市圈内的交通、环境、基础设施等问题，并设立专门的金融机构以保证跨行政区的大型基础设施的建设资金。英国伦敦都市圈、日本首都圈等发达国家的都市圈已经发展为成熟的世界级都市圈，其发展过程中均有动态更新的规划指导建设，以及国家立法以保证规划方案的有效落实，对我国都市圈发展有很大借鉴意义。在不同的发展阶段，都市圈规划的主要目标不同，我国政治体制及经济条件也与其他国家不同，在都市圈治理中不能完全照搬国外的发展经验。

一、契约对于都市圈治理的意义

对于西方国家治理范式和先进经验的梳理，可以看到其治理机制的核心在于如何改进区域资源配置效率、提升公共服务供给效率和降低区域合作成本。依据布坎南对资源配置效率的定义，就是“基于权利自愿交易所达到的一致性契约式检验资源配置效率的最终尺度”，降低交易成本必然就是设计合作契约的最终目的[36]。都市圈可以看成是一个集成各类要素契约的系统在空间上的投影。在都市圈发展的进程中，各类要素以结构性契约（一次买断的契约不是结构性的）的形式参与合作生产。在杨小凯和霍宾提出的城市分层金字塔结构理论中，相应等级的城市产生相应层次的交易，同时也是交易费用增减均衡的结果，分工水平的提升将带动最优城市层次的增加，效率也随着人的择业在各层次和各行业之间的自由流动而不断提升[37]。

对于都市圈体系内生的市场、分工和结构，可以借鉴新兴古典经济学理论提供的分析原理：①基于新技术、基础设施等运输条件的改善，以及金融、产权等制造环境的改进，促使交易效率得以提高；②作为生产力的推动力量，交易效率促进分工演进，而供给和需求皆源于分工；③随着分工带来的生产、消费结构的提升，市场结构发生变化，主要表现在生产集中度、市场一体化、产品多样化等方面，致使社会的市场化程度得到提升；④市场规模是由专业化水平进行资源配置的决策所决定的需求种类和规模；⑤为了减少稀缺性，寻找最优的网络规模和组织效率成为市场最要紧的功能[37]。基于这一理论视角，可以将都市圈体系的生成看成分工演进的结果。在都市圈内生的专业化、差异化、报酬递增等经济集聚必将导致内部交易费用的下降。

张五常认为：中国改革开放以来，实现了以身份、级别来界定资源配置到以市场价格来界定权利的竞争规则变迁[38]。都市圈体系内不同层级之间的公共资源配置，也应当按照市场规律的资产权利来界定。在新结构经济学理论的分析框架中，基础设置所包括的基础设施、制度、社会资本等，将影响交易费用和投资边际回报，也由特定的产业结构与之相适应，以此来降低运行和交易费用，而政府的作用就在于协调或提供基础设置改进以及补偿外部性[39]。政府在界定维护产权的基础上，让市场发挥更大作用，促成更多的交易；参与不同层级的公共服务生产的契约，通过制度创新实现职能转变，优化政府之间以及内部层级间的契约关系，这些将是降低交易费用、促进都市圈发展的关键。

二、契约治理机制的构建框架

契约治理机制泛指替代政府管制而采用契约方式进行治理的行为，包括一般的行政合同、政府之间签订的协议、政府采购合同等。契约治理概念的产生，可以说是市场经济契约理念向公共管理领域渗透的结果。政府选择契约而非传统的许可、强制、惩罚治理工具，主要出于这几个方面的考虑：其一是效率的追求，通过契约的方式能够使双方之间的权利义务关系受到拘束，有利于提高效率并控制成本；其二是有效性的追求，契约可以通过公共行政与私人主体之间的“合意”来灵活性地实现行政目标；其三是契约作为治理工具，本身就承载着行政体制改革的政府职能转变要求。此外，如果缺乏公平的契约制度保障和权力制约机制，政府可以通过其在社会治理中的唯一权威中心地位，凭借许可特权垄断经济和社会资源，在公共产品与服务方面往往表现出低效和浪费、外部性与政府扩张、腐败等现象。

1．区域合作的契约治理

在区域合作方面，地方政府如果以“全能者”的身份，往往会导致企业和非政府组织不能完全参与进来，从而削弱了区域合作的绩效，我国城市群区域发展就曾经历过行政整合、地方政府间竞争、地方政府主导的区域合作的模式转变，区域合作的议题大都围绕政府的需求，而对于区域内的公共事务和社会效益，却没有足够的关注。将私人部门的现代契约理论引入公共部门改革中，通过契约来明确政府与各市场主体、各级政府之间的权利和义务，目的在于为社会和公众提供高质量、低成本的公共物品和服务。

事实上也可以观察到，在跨行政边界的区域治理中，地方政府间合作、政府与非政府间的协作正在持续和扩展（我国的现实情况见表3-7）。以美国的州际契约为例证，通过契约方式形成的地方联合立法，相比由国会制定的统一联邦立法而言，更能发挥州政府的主体性和能动性，是解决州政府自身和共同问题更为有效的模式，比如《教育职员薪金转移协议》所建立的程序，保障公立学校、学院和大学的职业雇员在州之间迁移的薪金利益。而且，美国的州际契约实行的是开放式签字准入原则，可以修改和废止，这样就具有更广泛的可接受性、实用性和地方积极性。就我国区域经济一体化的实践探索而言，先后形成了“区域行政协议、区域合作组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导”[40]五种契约化协同治理方式。例如，在区域水资源协同治理方面，东阳和义乌两市通过签署协议的方式就水库用水权转让达成共识，为建立培育区域用水权市场奠定了基础。但总体而言，契约化协同治理的效力尚未形成法律的刚性约束。

我国区域合作中的府际契约类型见表3-7。

表3-7 我国区域合作中的府际契约类型

资料来源：根据杨爱平.区域合作中的府际契约：概念与分类[J].中国行政管理，2011(6):100-104整理。

2．契约治理存在的问题

契约治理模式试图转变“管理型政府”过于依赖许可权力的行政方式，通过柔性的契约治理方式，满足现代政府治理的内涵要求，明确政府的职能边界，保证市场、社会主体充分发挥其能动性，符合党中央提出的建设人民满意的“服务型政府”的任务要求。然而，契约治理在西方国家的社会治理运行中也显现出其局限性和弊端，正如保罗·克雷格所言：“政府通过契约工具的使用来实现相应的社会目的，利用契约工具来实现特定的规制目标亦会产生政府行为的合法性问题，迄今对此尚无完美解决方案。”[41]对于这个合法性问题，英国公法学者戴维斯阐释了契约治理的主要三个弊端：对于公共机关在特定场合使用契约进行治理，缺乏宪法性法律的拘束；在合同中缺乏行政法的相关制度来对政府决策进行制约；缺乏相应的规制手段，来确保政府在合同过程中考虑更广泛的公共利益。由此可见，“服务可以外包，但治理却不行”，在社会治理的运行中政府不能缺位，契约与许可权力两者的均衡施用，才能兼顾权利与义务、效率与公平、自由与秩序。

3．契约治理的分析框架

都市圈发展的主体主要包括市场、企业与政府。这3种组织按照各自在经济社会活动中的角色，提供社会必不可缺的经济物品（商品或服务），提供的模式可以看成是各个主体之间的某种合约组合。基于此，周燕提供了可用于都市圈发展契约治理机制构建的“交易费用—合约分析”框架[42]（图3-2），摒弃传统经济学的“政府—市场”二分法以及“市场—企业”二分法，从契约角度联接市场、企业与政府。通过契约的连接与组合，经济物品的提供主体由市场治理中的“市场—企业”，变为政府经济治理中的“市场—企业—政府”。根据该分析框架，所有组织的本质均为契约，而契约的条款与形式由交易费用决定。

图3-2 “交易费用—合约分析”框架

资料来源：周燕. 政府的合约性质及其经济治理——基于中国地方政府若干实践的交易费用考察[J]. 管理世界，2017（8）：81-94。