第一节　从计划经济体制转向市场经济体制

改革开放之初，在“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论下，中国掀起解放思想、实事求是的改革开放浪潮，在一些领域率先清除计划经济体制的束缚和限制，引入了市场竞争，深化价格改革。尽管经历过双轨制的转换之痛，中国经济还是逐步由计划经济体制过渡到社会主义市场体制，特别是1992年邓小平的南方谈话，进一步解放了思想，打消了对“一放就乱，一管就死”的担忧，加快了中国经济改革发展的进程。其中深化产权制度改革、优化要素市场配置、推进国有企业改革、发展非公有制经济是实现体制转型的重要手段。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。即便到了今天，经济体制改革仍必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点、实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。

一、深化产权制度改革，培育市场主体

由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，首要的是深化产权制度改革，逐步培养出更多的独立市场主体。在计划经济体制下，“全国一盘棋”，投资经营的中枢是国家计划委员会，通过逐级把计划任务下达到各地生产车间，而各地生产的东西再由计划中枢分配到各地消费，即人财物、产供销等都是由国家计划安排的，所有产权都是国家的，投资主体也是国家，投资的权利和责任也在国家。这种体制在一个小型组织内是可行高效的，但是对这么大一个国家而言显然会带来低效率、供给不足和分配难题，也就是形成所谓的“短缺经济”。打破计划经济体制的束缚就要引入市场机制，而市场机制需要许多个自主经营的微观市场主体，这样市场才会发挥优化资源配置的作用。由于计划经济体制下，所有的产权都归属于国家，因此引入市场机制时，要培育市场主体就要明确产权的归属，否则市场主体就不会有积极性从事生产流通活动，自然也不会形成真正的市场经济形态。

（一）企业产权制度改革

完善社会主义市场经济制度，首先是要加快产权制度改革。在改革初期，企业产权还不太清晰，投资主体存在所有制模糊，缺乏经营自主权。培育有活力的市场主体，要从产权上界定清楚，破除束缚企业的计划，让企业投资经营者明确知道为谁打工，市场化改革的第一步就是对所有企业都要明晰产权概念。在明确产权的基础上，民营企业逐步发展起来，集体所有制也进行了改制，逐步转成产权清晰的股份制、股份合作制或民间资本经营的企业。党的十五大以后，国有企业、国有银行开始把股份制改造列入改革日程，随后逐步推动国有企业在资本市场募集资金的事宜。在股份制改革早期，实际上实行的是双轨制，即存量和增量部分分别处置，这种临时性处置就是适应国情的需要，并为后续的股份制改革奠定了基础，显然股份制改革不是一蹴而就的，也说明当时的改革是不彻底的，因此有必要进一步深化企业产权制度改革，特别是国有企业股份制改革。其实，对各种各样的所有制企业的产权界定过程就是中国经济体制转型的重要组成部分，其中，国有企业的股份制改造面临着新的问题，尤其是如何看待国有企业上市后国有控股权问题，已成为新一轮的国企改革中如何实施混合所有制改革的重要议题之一。

（二）要素产权制度改革

在体制转轨中，市场机制作用的发挥固然离不开产权清晰的微观主体的参与，但如果要素市场的产权不清晰，企业的投资经营也会遭遇许多阻力，特别是缺少法规政策上的保护。伴随着企业产权改革的进程，要素市场的产权制度改革也在逐步推行，包括自然资源矿产权、土地房屋产权和集体林地产权等。

一是推进自然资源矿产权改革适应市场经济体制的要求，在明晰矿产产权关系的基础上，使矿产资源的所有权和经营权分离，建立明晰的矿产资源产权关系，完善矿业权交易市场，从而使要素资源的开采和使用有了重要的制度保障（第四节对矿业权改革做了重点论述）。

二是推进土地产权改革以满足城镇化和农村土地制度改革的需要。以1978年为界，中国城市建设用地改革经历了从土地无偿使用到土地所有权和使用权分离、土地有偿使用的演变；农村土地经营制度在20世纪80年代初期完成家庭联产承包制之后，农村土地产权改革并未得到进一步推进，直到最近新一轮农村改革才将土地确权改革提上日程。2017年底发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确了农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权分置并行，明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得相应收益的权利。

三是推进集体林权制度改革。改革开放后的很长一段时间，集体林权制度改革并未提上产权改革的日程，直到2003年中央开始在福建、江西等地区开展试点，到2008年中央决定在全国范围内开展集体林权制度改革，推进林场确权，林业承包到户，允许林地抵押。

四是完善知识产权制度尤为重要。加大知识产权保护已经成为国内外创新型企业最迫切的需求之一。加强知识产权保护不仅要严格依法保护，切实提高侵权成本、降低维权成本，还要在产权有效激励上实现突破，提升知识产权对创新收益的价值，包括加快实行以增加知识价值为导向的分配政策，探索对科研人员实施股权、期权和分红激励，充分发挥知识产权对科技创新和成果转化的长期激励作用。

（三）国有企业混合所有制改革

国有企业改革是经济体制改革的关键环节。如果说1998—2003年国有企业改革的出发点是帮助国有企业脱困，那么2013年开启的新一轮国有企业改革的出发点则是扶强扶优，使国有企业真正成为市场的主体，能够不被诟病地开展国际市场竞争。为此，新一轮国有企业改革定位于混合所有制改革，即引入战略投资者，提高国有资本的配置效率和调动国有企业的积极性，使其有健全的法人治理结构。中共十八届三中全会《决定》和党的十九大报告都重申了必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制的主体地位。这意味着国有企业的混合所有制改革不是私有化的过程，而是允许非国有资本参股，允许实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动所有者利益共同体，从而实现以管资本为主的国有资本管理体制的改革任务。

为推进国有企业混合所有制改革，2014年以来，国资委在中央企业启动“四项改革”试点，“混合所有制”“兼并重组”“整体上市”“国有资本投资公司试点”，选择包括中国节能环保公司在内的8家央企进行国有资本投资公司、混合所有制、规范董事会试点和派驻纪检组四项改革试点。地方版的国企改革也在不断推进，目前超过25个省、区、市出台了国资国企改革方案。国企改革主要采取三种形式。第一类，大部分的央企将会改组成国有资本投资公司，如形成五六十家国有资本投资公司；第二类是组建国有资本运营公司，有10家左右；第三类是调整保留功能性的实业公司，像中储粮、中储棉、中石油等10多家。国有企业混合所有制改革的方向是国有资产覆盖领域的调整和国有资本的有序进退。国有资产必须进行分类管理，这是提高国有资产管理效率，以及确定合适的国有经济布局的基本前提，只在关系国家经济命脉的重要行业和关键领域实现相对控制。而其他一般性竞争领域则应该完全交给市场。即便是在国有经济已经形成绝对优势的金融、军工、电力、石化、电信、煤炭、民航和航运等领域，也可以进行产权多元化，将部分股权转让给民资或者外资，实现“国退民进”，打破垄断，提升国有资本的市场运行效率。以发展混合所有制经济为牵引，更好地发挥市场配置资源的决定性作用，更进一步建立和完善国有企业的现代企业制度，同时发挥国有经济的主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。

在资金趋紧和利率上行的背景下，积极利用资本市场的力量，推进国有企业实施混合所有制改革，加大国有企业产权进场公开交易，通过引入民营资本和股权投资，推动符合条件的传统基础设施领域的PPP项目资产证券化，实现国有企业的股权多元化。采取更市场化和法制化的措施，引导国企盘活存量资产，进行有序投资。在资本长期收益率下降的情形下，国有企业混合所有制改革的目的还在于引导国企加快研发投入力度，增加高质量产品供给，从而提高产品的盈利能力，保持相对较高的利润回报率，提高其资产收益，提升资金利用效率，促使国有资本实现最大化的保值增值。此外，新一轮国企改革还要加快推进国有企业治理结构的市场化改革，全面落实董事会的职能职责，推动国企高管由选任到竞聘，重点推动国企科研体制改革，在鼓励加大科研创新投入的基础上，启动员工持股试点，实施股权激励计划，对科技创新突出的业务骨干提供相应的干股，增强国企科技创新实力，保护员工创新的知识产权，以激发全员的科技创新潜力，增强国有企业的活力和抗风险能力。

二、优化要素市场化配置，完善市场机制

完成要素产权改革只是第一步，要促进要素自由流动，就要打破各种阻碍市场机制发挥作用的行政壁垒，包括各种行政管制、地方保护主义、行业垄断机制等。深化要素市场化配置，就是要把固定的、不动的、死的“资源要素”盘活权证化，提升交易价值，得到合法合理的保护。这就意味着要有一个统一的市场方便各类要素能够自由流动，谨防要素资源沉淀在某个部门或区域内，应充分有效地发挥价格杠杆的调节作用，要让要素价格真正成为市场经济的基本要求和市场配置资源的基本途径。为此，需要处理好政府与市场的关系，打破各种行政壁垒，把要素资源引入完善的统一大市场中，使其能按照既定市场规则实现其交易价值。

（一）消除区域和城乡间的制度鸿沟

在国内城乡和区域间，仍然存在阻碍要素自由流动的体制机制。

在区域范围内，跨区域的要素流动往往受到地方保护主义的制约，一方面表现在地方为促进本地经济发展不愿意把当地的资源输出，而是制定花样百出的招商引资政策，吸引其他地区的要素资源流入，另一方面，同时也出台多种多样的保护性政策，在资源配置上向本地倾斜，维护地方企业的利益，这就意味着既存在着重复建设和恶性竞争，也使得区域间形成了块状经济，在自给自足的基础上尽量减少对外部资源要素的依赖，显然这种做法已制约了统一大市场的形成，也同时制约着地方经济的发展。

在城乡之间，要素资源的自由流动也存在着天堑，过去一直是乡村的资源单向度向城市流动，当然这有城镇化的动力驱使，但更多是乡村不具有城市那样的优惠制度，特别是在公共服务资源上，农村的吸引力较弱，从而导致农村的资金、资源和劳动力都转向了城市。倘若城乡之间不建立统一的要素自由流动市场，特别是土地市场和劳动力市场，城乡的二元结构就会始终存在，城乡间的发展差距也就很难缩小。

因此，要优化城乡要素资源制度安排，包括激活乡村的土地资源，加快建设城乡统一的建设用地市场，以深化户籍制度改革为突破口，打破城乡、地域、行业分割和身份、性别歧视，吸引城镇资金、资源和人才逐步流向农村，实现要素资源通畅的双向流动，真正推动乡村振兴起来，真正实现城乡的融合发展。

（二）打破国有企业的行业垄断地位

长期以来，关于“国进民退”的讨论不绝于耳，饱受诟病的是国有企业的行政垄断，这种垄断地位并不是市场自发形成的，而是体制转轨中赋予的行政性垄断，尤其体现在水资源、电力、电网、电信、铁路、石油、天然气、军工、传媒等要素市场领域，这种行政垄断不仅带来了低效率，而且还阻碍了其他市场主体获取资源。党的十九大报告提出推动国有资本做强、做优、做大，但并不是允许其成为行业的垄断者；因为十九大报告还提出要“深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制”。打破国有企业的行业垄断就要加快推动国有经济布局优化，实施以管资本为主的国有资产管理体制改革，让国有资本本身实现优化配置，重点通过债务重组和资产并购的方式，引入民营资本和股权投资，将部分“僵尸国企”的资源资产配置到更有效的地方，通过释放国有资本的自由配置潜力，让各类国有企业掌握的所有资本、技术等要素资源都能够摆在大市场中实现市场化的配置。推动国有企业通过资本市场完成股份制改制和混合所有制改革，既能实现国有资本的重新洗牌和优化配置，也有助于行业引入潜在进入者，打破国有企业的行业垄断地位，使行业发展更有效率和活力。

（三）增强新经济发展的资源配置能力

近年来，中国积极实施“互联网+”计划，培育发展新动能，逐步形成以电子商务、共享经济、平台经济等为主的新经济、新业态。这类新的经济形态带来资源市场配置方式的变化。在数字经济快速发展的背景下，过去不可贸易的服务产品已变成可贸易的产品，如远程的医疗服务、线上跨国教育以及跨区网约车等。这种新的资源配置模式已经突破了地域限制和空间差别，同时把限制在私人手中的资源资产盘活起来，让更大范围的资源得到帕累托改进的配置，也让一些难以进入正规市场的特殊群体（如残疾人）有了新的就业渠道。在新形势下，要进一步优化新经济发展的资源配置，让更多的要素资源能够在新的平台得到优化配置，从而有利于激发各类市场的活力，提高经济增长的质量和效益。

（四）加快“放管服”改革，优化营商环境

优化资源的市场化配置，使市场竞争公平有序，让价格发出正确的引导信号。各级政府还要采取多种政策措施，创造有利于生产要素自由流动的市场环境，全面实施市场准入负面清单管理制度，切实做到“法无禁止即可为”；还要加大简政放权和体制机制创新力度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，积极做到“法无授权不可为”，尤其是通过深化金融体制改革，加快推进利率市场化和实施更灵活的汇率政策，使经济增长面临的内外部环境有所改善。中央政府出台降低投融资成本的政策措施，引导社会资金由房地产领域转向资本市场，直接融资逐渐发挥更大的作用，引导企业融资成本降低，提高企业扩大再生产和兼并重组的能力。

三、发展非公有制经济，激发市场活力

非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。在中央政府重要文件表述中都阐明，必须毫不动摇地鼓励、支持、引导包括民营经济⁽³⁾在内的非公有制经济的发展。在处理国有企业和非公有企业关系方面，国家的方针都是一以贯之的，就是促进两者共同发展，合作发展，形成共存共赢的社会主义市场经济格局。改革开放以来，非公有制经济从无到有，由小到大，由弱到强，无论是从经济贡献、投资占比还是从吸纳就业方面看均成为推动经济增长的重要力量。

（一）民营经济已成为稳定增长和吸纳就业的主要力量

改革开放之初，在明确工商业劳动者地位的基础上，中国逐步形成了以个体工商业为主的民营经济，此后经过不断的改革开放，民营企业队伍不断壮大。国家发改委的统计数据显示，截至2017年底，中国民营企业的数量超过2700万家，个体工商户超过了6500万户，注册资本超过165万亿元，民营经济占GDP的比重超过了60%。民营经济的持续壮大，有力地促进投资拉动经济增长，还贡献了50%以上的税收，提供了70%左右的出口，创造了80%左右的就业岗位。民营经济对促进市场竞争具有重要作用。

“国进民退”与“民进国退”的争议虽然时常被广泛讨论，但社会主义市场经济并不是不需要民营经济，而是怎样更好地发展民营经济。因此，争论的焦点是竞争的公平性问题，即怎样使民营经济与国有经济享有同等的产业政策和竞争地位。民营经济的重要性不言而喻，但要解决的问题是与国有经济相比民营企业怎样做到平等。实际情况是，民营企业借贷成本方面高于国有企业，仍然存在着融资难、融资贵的问题。维持私营企业持续增加投资的积极性，就要进一步降低企业的总经营成本，尤其是财务费用，给私营企业提供更多低成本的融资机会。

（二）外资经济在调整结构和创新发展中发挥重要作用

利用外资是中国对外开放的基本国策，也是构建开放型经济新体制的重要内容。在中国经济的不同发展阶段，外商投资都发挥了相当重要的助推作用。从目前来看，中国吸收外商投资规模基本保持在每年1300亿美元左右，占全国固定资产投资的比重不到2%，占全球跨国投资的比重也下降至8%左右，但其发挥的作用不可低估。外资是国际先进生产要素的重要载体，在推动中国优化和提升产业结构方面发挥着不可替代的作用，尤其是通过引进外商资金，发挥其在技术水平、研发设计等方面的优势，中国可以借鉴它们带来的先进技术和管理经验，通过不断地学习模仿，加快工业化进程，从而全面参与国际分工，推动计划经济体制向市场经济体制转变。时至今日，中国仍在坚持不懈地深化改革开放，积极主动地利用外商投资，促使其更主动地融入全球经济，逐步与国际规则接轨，保持经济社会的持续健康增长。