第二节　中国经济保持高增长的缘由

改革开放以来，中国经济维持着近10%的高增长，经济社会取得了显著的进步，尤其是在数亿人口减贫脱贫方面取得的成就举世公认。根据国家统计局的数据计算，1978—2017年中国实际GDP年均增长率约为9.6%，其中2017年GDP（现价）达到82.7万亿元，较1978年增长了220多倍；人均GDP由改革开放初期1978年的385元攀升至2017年的59660元，增长了近155倍；以美元计价的对外贸易额年均增长率近16%，由改革开放初期的200多亿美元攀升至2017年的4.1万亿美元，增长了近200倍，中国已发展成为130多个国家和地区的第一大贸易伙伴。

中国经济的高增长引发世界的广泛关注，有学者将其总结为中国发展模式。在世界经济发展史上，中国经济的高增长是必然发生的还是例外成功的？在缺乏原始积累的情况下，中国是仅仅依靠国民的勤劳勤奋就实现了经济的腾飞？中国经济发展的核心动力在哪里？中国发展的经验是否可以给其他发展中国家提供借鉴？对此有很多学者做出过解释和回答，其中持续推进改革开放并把实践作为检验真理的唯一标准将是推动中国经济持续高增长的重要原因。

一、改革开放是解决发展难题的总钥匙

邓小平当年提出了“发展是硬道理”的著名论断，至今仍有极强的生命力和指导意义。“大道至简。”要实现发展就需要不断地、渐进地深化改革和扩大开放。改革开放就是要解放思想、实事求是，吸收人类所有有益的创新成果，在保持社会稳定和创新的前提下，在一些地区进行试验推广，包括包产到户、经济特区、自贸试验区等都是先试验后总结经验推广，从而不断推进生产力变革，逐步提升发展的质量和效益。

（一）改革开放吸收了人类文明的有益成果

中国的发展离不开改革开放，这是40年的实践证明了的事情。实践表明，无论形势发生怎样的变化，发展都是解决中国一切问题的基础和关键。从历史规律和现实需求来看，改革开放是解决发展难题的总钥匙，是确保经济持续健康发展的根本途径。之前，中国的改革开放是“摸着石头过河”，其中的“石头”就是人类一切文明的成果。中国的改革开放吸收了人类文明的有益成果，并很好地将其与中国经济社会发展实际相结合，才逐步取得了今天的成就。今后全面深化改革开放能否成功仍有待实践来检验。发挥和保持中国特色社会主义制度的优越性，既要实事求是地不断推进改革，也要兼容并蓄地持续扩大开放。党的十九大报告提出：“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”

全面深化改革意味着要注重借鉴国际先进的治理经验。历史实践证明，中国渐进改革取得的成功离不开对人类文明有益成果的借鉴。“摸着石头过河”的改革思路能有效降低改革的风险和成本，找到适合本国国情的制度措施。例如，世界上很多国家都强调依靠宪法和法律来治理国家。可以说，依法治国是人类文明的有益成果，既是发展市场经济的客观需要，也是国家民主法治进步的重要标志。中国理应借鉴之，并为我所用。党的十五大就曾提出，“依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略”。党的十九大报告重申“依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。值得注意的是，借鉴各国的先进治理经验并不是简单地照搬照抄，而是取其精华，去其糟粕，通过深化改革对原有不合时宜的做法进行扬弃，努力推进国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度日臻成熟完善。

持续扩大开放表明要强调形成与国际接轨的制度安排。为主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，中国不断地通过试点来推进扩大对外开放，如设立多个经济特区和自贸试验区，积极推进双边、多边自贸区战略，通过磋商谈判主动引入国际通行的规则，包括实施投资准入前国民待遇、负面清单管理制度等，同时赋予自贸试验区更大的改造自主权，积极调整涉外投资相关法律法规，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资的合法权益。为了推动形成全面开放新格局，中国奉行互利共赢的开放战略，重点以海南岛为起点探索建设自由贸易港，以“一带一路”建设为重点，遵循共商、共建、共享的原则，主动参与基于规则的国际经济合作。

全面深化改革开放意味着要坚持中国共产党的领导。中国改革开放40年取得的成就不能简单地用渐进式改革、廉价劳动力、后发优势、官员激励以及历史经验等因素来解释。有学者曾把中国能成功摆脱贫困陷阱归因于“有指挥的即兴发挥能力”⁽⁷⁾，体现出的是中央的统放结合，进而推动国家与市场的互动和彼此适应，二者共同随时间演进，即灵活运用脆弱的制度来促进经济增长，经济增长带动制度演进，而完善的制度又维护经济增长。所谓“即兴发挥”就是对不断变化的外部环境具有适应能力。因为中国共产党具备这种能力，中国才走出善治与繁荣孰先孰后的困境。作为即兴发挥的指挥者，中国共产党不是僵化封闭的，而是个具有较强适应能力的学习型政党，也不是松散的，而是有纪律、能指挥的政党，更不是高压控制的，而是能适度放权和有效激励的政党。在领导全国人民推进改革开放事业时，中国共产党能积极吸收人类文明的有益成果，做到既充分肯定中国特色，又防止中国例外主义，同时努力推动中国经验主流化。习近平主席在2017年9月厦门举行的金砖国家工商论坛上指出：“在中国共产党领导下，中国人民凭着一股逢山开路、遇水架桥的闯劲，凭着一股滴水穿石的韧劲，成功走出一条中国特色社会主义道路。”

（二）改革开放再出发面临更加复杂的内外环境

改革开放40年来，中国经济社会取得了巨大的成就和显著的进步，但不可否认的是，我们在享受改革开放成果的同时也付出了资源枯竭、环境恶化和两极分化的代价。我们既要总结经验，又要反思教训，更要深刻地认识到当前全面深化改革开放的紧迫性和艰巨性。2018年以来，中国经济形势相当复杂，面临的外部挑战增多，国内矛盾更加突出，发展的有利空间在缩窄，全面深化改革的紧迫性增强，持续扩大开放的压力加大。

国际方面。与过去40年相比，中国经济当前面临的外部环境发生了很大的变化。中国致力于建设社会主义现代化强国的雄心已让发达国家感受到了“中国崛起”的威胁。中美贸易摩擦就是这种威胁感知的重要体现之一。美国特朗普政府不顾一切挑起中美贸易战，并非简单地追求缩减贸易逆差，而是针对“中国制造2025”实施精准打击，遏制中国制造业发展的未来，迫使中国始终停留在低端制造领域。近期，美国、欧盟和日本发表联合声明称，将在世界贸易组织（WTO）和其他跨国组织层面展开合作，联手对抗扭曲市场的贸易做法和政策。这一声明虽未公开提及中国，但具体指向不言而喻。

国内方面。过去的很多年，我们坚持以经济建设为中心，很多时候在执行过程中就简单地以GDP为中心，造成不充分、不平衡发展问题积重难返。例如，过去以土地财政利益驱动的住房市场化改革，导致资金“脱实向虚”现象严重，经济金融风险集聚增多，科技创新投入不够。又如，过去快速的城镇化进程和不健全的财税制度造成乡村凋敝、贫富悬殊，形成了难以根除的利益和阶层固化的藩篱，脱贫攻坚任务艰巨，居民收入分配差距较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。过去长期以GDP为核心的政绩观，让很多地方放松了对生态环境的保护，造成环境污染和生态恶化严重，甚至危及和损害到百姓的生存权，形成较沉重的历史欠账。

（三）全面深化改革开放既要保持战略定力更需执行力

在迈向高质量发展的过程中，复杂交织的内外环境将会缩小中国改革开放的时间窗口。面对日益严峻的外部挑战，全面深化改革开放是不是先缓一缓、拖一拖？对此有不少人给出了肯定的回答。出于对当前经济形势的深刻认识，2018年4月中央政治局会议给出的答案是“注重引导预期，把加快调整结构与持续扩大内需结合起来，保持宏观经济平稳运行”。

加快结构调整仍是全面深化改革开放的重中之重。有专家注意到“持续扩大内需”的表述，并对此做出了“促改革”放缓和“稳增长”提前的解读。依笔者看来，这句话的重点应当是保持宏观经济平稳运行，将两者结合体现了政策的前瞻性。其中，加快调整结构仍是主要任务，持续扩大内需则是配合性的政策，即用来缓解结构性改革对经济平稳运行产生的冲击。此次中央政治局会议释放出的信号是坚持供给侧结构性改革的战略定力，使其不受内外各种不确定性因素的干扰，为此要求主动同高质量发展的要求对标，对得上的加紧推，对不上的及时改。“加紧”和“及时”的速度表述体现了全面深化改革开放的紧迫性。此次政治局会议还对打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战进行部署，要求更加积极主动地推进改革开放，深化国企国资、财税金融等改革，尽早落实已确定的重大开放举措。

中国继续推进实施供给侧结构性改革。加快推动中国经济高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，继续推进“三去一降一补”五大任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本是在做“减法”，补短板则是在做“加法”，重点补科技创新短板，补实体经济不强的短板。2018年4月的政治局会议首次将降低企业融资成本列在减税降费工作的第一位。为激发企业活力，降低企业税负，同年4月，国家发改委等四部委联合印发《关于做好2018年降成本重点工作的通知》，重点组织部署30项任务，全面涵盖降低实体企业税费负担、融资成本、制度性交易成本等九方面内容。5月，已经实施将17%和11%两档增值税税率分别下调1个百分点等三项深化增值税改革措施，7月将降低汽车、部分日用消费品等进口商品关税，而个人所得税改革方案则有望加快出台。中央政府还出台相关政策文件，深入推进国有企业改革，优化国有企业工资决定机制，深化“放管服”改革，进一步压缩企业开办时间，建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为。

中国正推出新的、力度更大的改革开放举措。2018年是中国改革开放40周年，纪念的最好办法就是推出更多改革开放的举措。2018年4月10日，国家主席习近平在博鳌亚洲论坛上系统、具体地推出4个方面10多项扩大开放措施，并强调将尽快使之落地，“宜早不宜迟，宜快不宜慢”。随后再次释放深化改革开放的强烈信号，由中共中央国务院联合发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，赋予海南经济特区改革开放新使命，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。2018年6月，国务院出台《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》，大幅度放宽市场准入，深化“放管服”改革，加强投资促进，优化区域开放格局，提升投资自由化和便利化水平，打造高标准投资环境，实现以高水平开放推动经济高质量发展。接下来将会加大推动社保、医疗、教育等方面的改革力度，进一步深化广东、天津、福建自贸区改革开放方案，在雄安新区、海南自由港、粤港澳大湾区、自贸试验区等区域开放政策方面取得重大突破。

推进全面深化改革开放还体现在不打折扣的执行力上。40年来，改革开放已进入深水区，遇到的阻力更甚于前。例如，在“破”“立”“降”为主的结构性改革上面临的困难增多。因涉及盘根错节的利益关系，处置“僵尸企业”进展不力，国企改革推进迟缓，房地产泡沫犹如“达摩克利斯之剑”，而经济增速的下行压力更让结构性改革面临掣肘。扩大开放亦是如此。中国的营商环境近年已有大幅改善，但外资企业的抱怨和担忧并未减少，有不少企业开始“用脚投票”即撤资转移。这意味着“加大开放力度”不能只停留在口号上，而应加大执行力度，真正让政策落地转化为生产力。实现高质量发展要坚定地落实各项改革开放的政策举措，在执行过程中不能因噎废食，需付出成本和代价。坚定推进改革开放并不意味着盲目的冒险行为，在增强改革的信心和决心的同时，尚需增加忧患意识与问题导向，坚持稳中求进的工作总基调，及时化解消除各类风险隐患，确保经济持续健康平稳运行，提高中长期发展的质量和效益。

（四）处理好调结构和稳增长的关系

未来10年，中国经济仍具有保持7%～8%增长速度的潜力。要真正使未来经济增长的潜力发挥出来，更需要加快经济发展方式转变，推动经济结构全面调整。要确保经济增长不出现大起大落，尽可能熨平经济周期性波动，不仅需要减少经济运行中的风险点，使经济运行长期处于合理区间，还要继续推动经济结构调整，使经济发展更有质量、更有效益。从宏观调控目标来看，中国政府今后强调的重点不再是GDP的增长，而是更加关注居民就业和生活的质量。保持经济持续健康发展和创造更多的就业岗位是全面建成小康社会、实现民族复兴中国梦的必由之路，而从长远来看，当前牺牲一点速度，顶住一些下行的压力是值得的。

二、让市场发挥更大的资源配置作用

改革开放以来，中国社会主义市场经济实践取得了显著成效。作为重要的有机组成部分，非公有制经济得到长足发展，占市场主体的90%以上，创造的GDP超过60%，缴纳了50%以上的税收，贡献了70%以上的技术创新和新产品开发，提供了80%以上的就业岗位。为促进非公有制经济健康、稳定发展，国家围绕促进外资企业、民营企业发展出台了许多政策措施，包括推行利率市场化，完善金融服务体系，重点解决中小企业融资难问题，用改革激发市场活力；着力放开市场准入，营造公平的竞争环境，对各类所有制企业一视同仁，用政策引导市场预期；清理精简涉企收费，减轻企业负担，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力，破除部门和地方保护主义，用规划引导投资方向；强化市场法治意识，严惩欺诈、侵权及其他不正当手段谋取经济利益的行为，用法治规范市场行为。

（一）市场在资源配置中由起基础性作用转向起决定性作用

中共十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。这意味着社会主义市场经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。发挥市场在资源配置中的决定性作用，首先要界定政府和市场的边界，从广度和深度上推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预，在建立公平、开放、透明的市场规则的基础上，把市场机制能有效调节的经济活动都交给市场，让市场在所有能发挥作用的领域充分发挥作用，促进资源高效配置，激励微观主体有更多的活力和更大的空间发展经济和创造财富。要更好地发挥政府的作用，不是更多地发挥政府的作用，这对政府管理提出了新的要求，即要在保证市场发挥决定性作用的前提下，做好服务，监管到位。

（二）构建公平竞争环境，激发市场活力和社会创造力

2013年以来，为落实《决定》关于让市场在资源配置中起决定性作用的重大理论观点，国家把工作重点转向营造公平竞争市场环境、解决市场体系不完善和实施创新驱动战略，深入推进“放管服”改革，加快政府职能转变，简政放权，改革商事制度，削减职业资格，清理审批中介，推行减税降费，放松价格管制，压缩专项转移支付，推行清单管理，加强事中、事后监管，优化政府服务，改善营商环境，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，进一步激发和保护企业家精神，构建“亲”“清”新型政商关系，让1500多项改革措施真正落实到位，致力于建立起统一开放、竞争有序的市场体系，让资源、资金、劳动力、技术等生产要素实现跨区域自由流动配置，极大地激发市场活力和社会创造力。举例来说，在外商投资领域，国家先后三次修订发布政府核准的投资项目目录，使中央政府层面核准的企业投资项目削减比例达到90%左右，全面实施备案制和准入前国民待遇加负面清单管理制度。

（三）进一步完善社会主义市场经济制度

较长时期以来，中国始终把完善社会主义市场经济制度放在核心位置。党的十九大报告再次指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，切实保护外商投资的合法权益。凡是在中国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。要使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。可以预见，未来国家将致力于建设现代化经济体系，采取法律、行政管理等多种措施，保证让市场在资源配置中发挥决定性作用，从而引导资金资源更多地流向实体经济，提高资源配置的效率和供给体系的质量，引导政府着力解决不平衡、不充分发展问题，提升公共服务的水平，保障市场主体的合法权益不受侵害。

三、赋予地方更多的自由裁量权

中国的改革开放创造了一种新的社会决策模式，就是中央鼓励地方因地制宜，分区试验，让很多地方都有自己的决策权力，使其能及时依据形势变化调整发展思路。因而，很多时候中国的发展道路并不是“一刀切”的，各地都有自己的发展模式和特点。虽然在改革开放的总体思路和目标上是利用行政手段推进自上而下的层层分解和逐级落实，但是在改革开放的具体实践上却是发挥市场机制实现自下而上的先行先试和复制推广。中央政府设计的这套激励相容机制，既能维持中央的一统体制，特别是在主权和财权方面具有较大的发言权，又赋予了地方治理足够的灵活性，激发了地方的能动性，使其有所作为。这种激励制度安排在一定程度上规避了委托代理问题带来的效率损失和高额交易成本，往往被许多经济学家称为地方的锦标赛模式。这种观点虽不能有效解释各地区发展的差异问题，但却很好地说明了对地方政府官员的人事激励，使他们有很强的动力发挥现有制度优势去促进发展，进而呈现出各显其能，追求率先富起来而且先富者起到示范效应逐步带动后富最终实施共同富裕的良好局面。

（一）发展导向的地方锦标赛模式

在以经济建设为中心的指导下，经济指标成为考核各级政府官员的主要指标。长期以来，中国的行政体制采取属地化分级管理模式，赋予了地方政府相当大的行政治理权力，政府官员拥有较大的自由裁量权。过去较长时期内，在经济建设的导向下，很多地方官员都秉持GDP导向的政绩观，积极发展地方经济，在优惠政策、审批灵活性、要素保障等多方面提供发展便利，甚至亲自开展招商引资工作，总之就是要把经济指标搞上去，因为这会影响其晋升。1984年，中央决定适当下放管理权限，确定了下管一级的干部管理体制，这就赋予了各级政府对其下级政府官员晋升的权力，而官员晋升考核的主要是经济指标，即中央政府运用人事权来激励地方政府官员促进当地经济发展⁽⁸⁾。在这个发展导向的锦标赛中，各级省、市、县、区乃至乡镇村都有很多参赛者，各个参赛者都争先恐后地把经济搞上去，这一方面事关自身的晋升和经济利益，另一方面也涉及地方官员的“面子”。因为晋升有任期制和年龄限制，地方官员必须加油干出成绩才能获得向上升迁的更大可能性。地方锦标赛模式实际上是在财政包干的前提下引入了竞争机制，让各级政府官员聚焦于地方经济发展以获得未来的升迁。为了促进地方经济发展，地方政府各显神通，大胆实验，高度重视招商引资，并为此提供零地价、税收返还等优惠政策，以吸引更多的投资者落地，以此带动当地经济和就业，获得更大的政绩。

（二）GDP崇拜导致地方经济社会发展失衡

在发展初期，以发展为导向的锦标赛模式很好地激发了地方政府的能动性和灵活性，促进了地方经济发展和财富创造，但是在此过程中也出现了地方保护主义、重复建设、冗余投资以及过剩产能等问题，也付出了资源耗竭、环境污染、贫富差距拉大等代价。

由于行政分权和财政包干，地方政府发展经济时往往会形成“块块经济”，即存在许多结构和功能类似的地方经济形态，各省区之间经济上的独立性较强，都拥有相对完善的产业体系及产业园区，最终形成产业园区有成千上万个但都相似的产业结构，特别是在招商引资过程中都通过各种优惠条件吸引同类的企业入驻，导致很多工业园区之间的竞争非常激烈，甚至造成很多园区因经常“吃不饱”而沦为“鸡肋”。各地的重复建设不仅造成资源浪费，而且导致经济结构不合理，同时地方政府之间的竞争促使地方产生自我保护意识和投资扩张冲动，因而出现短视行为，忽略环境保护和公众诉求等，“新官不理旧账”的现象时有发生。

由于地方保护主义的存在，很多地方为争夺投资项目发展地方经济，往往会提供很多隐性补贴或奖励，扭曲了市场机制，降低了经济运行效率。由于地方政府官员都是作为“经济人”来推动本地的发展和社会的善治，追求本地区的利益最大化，但各个地方政府之间往往缺少有效的协调合作，存在利益冲突和矛盾也在所难免，如在提出京津冀协同发展战略之前，三地的发展各自为战、互相封锁，表现在交通设施上就是存在很多“断头路”。此外，政府与企业的联姻，使政企合作成为实现各取所需的“双赢”利益交换模式，扩大了寻租空间，甚至滋生出严重的官商勾结和腐败行为。

（三）亟待矫正经济绩效导向的地方激励机制

随着以GDP为主导的经济绩效考核带来的负面影响越来越大，有必要矫正完全以GDP为主导的政绩考核体系，即调整地方激励的指挥棒。中国经济发展已迈过单纯追求规模扩张的阶段，单纯考核GDP指标已不能满足经济社会发展的现实需要，确保地方政府的绩效考评能够全面反映经济发展质量的各个关键维度和重要领域成为必然。即便只对经济发展情况进行考核，GDP及其增速也不是唯一的衡量指标，还要关注经济增长的效率和质量，看其对带动就业、促进创业、推动民生事业发展、保护生态环境等的拉动作用。因此，在地方经济社会发展考核时，除了原有的增速等预期性指标，还增加了相关的约束性指标，即在GDP硬指标之外加入新标准，使经济、环境和社会协同，同时实现可持续发展。

2015年10月29日，中共十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，集中反映了当前及今后一段时期经济工作的重点发生改变，意味着发展方式将超越单纯的对经济指标的追求，更加强调生态环境、民生福祉等非经济指标的变化。五大发展理念将当代中国发展价值目标具体化，鲜明体现了对经济发展新常态的引领性和补齐全面建成小康社会短板的紧迫性。由此可见，可持续发展应当成为国家宏观调控的一贯目标，而可持续指标应同增长指标、通胀指标、就业指标和国际收支指标一并列入中国宏观经济统计核算体系。例如，为了建设成一个可持续的、环境适应型的美丽国度，中国开始将资源投入产出核算、生态足迹核算、环境质量测量、经济低碳化测定等核心指标纳入经济、社会和环境统计调查范畴，并将其作为政府宏观调控和科学决策的约束性目标。

对地方官员给予晋升激励的同时，也要加强纪检监督，使其自由裁量权限定在国法和党纪的约束之下，并通过高压反腐倡廉，使其老实做人、踏实做事。党的十九大报告强调，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明地为那些敢于担当、踏实干事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。为解决一些党员干部“不会为”“不敢为”“为官不为”等问题，中央制定新政策着力改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作，把中央关于不简单以GDP论英雄的要求落到实处，树立了政绩考核的新导向，建立起“能者上、庸者下、劣者汰”的有效机制。