2.6　乡村振兴战略何以奏效？

2.6.1　乡村振兴战略重磅推出

在新农村建设推行12年未见显著成效之后，2017年召开的中共十九大又推出了“乡村振兴战略”，一是将其作为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略⁽¹¹⁾之一，二是将其作为贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的六项要求之一⁽¹²⁾。显然，乡村振兴战略将成为党中央在中国特色社会主义进入新时代后提出的解决“三农”问题的又一重大举措，是“三农”工作的总抓手。⁽¹³⁾

2018年的中共中央、国务院一号文件就是《中共中央　国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。

2018年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。各地区各部门要充分认识实施乡村振兴战略的重大意义，把实施乡村振兴战略摆在优先位置，坚持五级书记抓乡村振兴，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动。各级党委和政府要把农业农村优先发展的要求落到实处，党政一把手要履行好第一责任人的职责，坚持五级书记抓乡村振兴。

2018年7月5日国务院召开全国实施乡村振兴战略工作推进会议，部署落实中共中央、国务院日前印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出的各项重点任务。

在党中央、国务院的号召和战略部署下，一场声势浩大的乡村振兴战役即将在全国广大的农村全面展开。

根据中共中央、国务院的文件，乡村振兴战略的总要求也是20个字，即“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理高效、生活富裕”。这20字总要求和此前新农村建设20字方针有什么不同？乡村振兴战略能否取代新农村建设而成为解决“三农”问题的有效途径？

2.6.2　乡村振兴战略与新农村建设的异同

如前所述，乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理高效、生活富裕”。与新农村建设的20字方针两相对比，显然，这里的“产业兴旺”，相当于新农村建设的“发展生产”；“生态宜居”相当于新农村建设的“村容整洁”；“乡村文明”跟新农村建设的提法一样；“治理高效”，相当于新农村建设的“管理民主”；“生活富裕”，相当于新农村建设的“生活宽裕”。如果仅从这前后20字的对比来看，乡村振兴战略与新农村建设战略相比，只有程度和量的提升，似乎并没有什么本质变化。

然而，全面仔细地阅读和理解中共中央、国务院有关乡村振兴战略的文件，不难发现乡村振兴战略与新农村建设有着本质的不同，这就是强调深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置，深化产权制度改革，保障农民财产权益，发展多种形式适度规模经营。这里显然已经触及“三农”问题的核心和根源——人地矛盾。

2.6.3　乡村振兴战略涉及的土地问题

根据《中共中央　国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，乡村振兴战略主要涉及以下制度和体制机制创新：

一是巩固和完善农村基本经营制度，其中包括农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营，发展多种形式适度规模经营。

二是深化农村土地制度改革，系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改；扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权；在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。

三是深入推进农村集体产权制度改革，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

以上三方面的内容，特别是本书作者加粗的部分，已经触及农村土地制度改革以及与土地适度规模经营相联系的农村剩余劳动力转移和农民工的市民化，这就在一定意义上超越了前述尝试解决“三农”问题的第一条思路，全面落实中共中央、国务院2018年一号文件精神，积极推进上述制度和体制机制创新，才能使乡村振兴战略的实施收到预期效果，而不至于重蹈新农村建设的覆辙。

2.6.4　扩大农户土地经营规模是乡村振兴的必要前提

乡村振兴战略20字总要求中第一句话是“产业兴旺”。我们知道就传统的农村而言，其资源禀赋是最适合第一产业即发展农业的⁽¹⁴⁾，而如本书第1章所述，我国目前农户土地经营规模异常狭小，户均不足9亩。只有加快农业剩余劳动转移，推进土地流转，实现户均土地的规模经济，才能达到上述“产业兴旺”的要求，进而使农民脱贫致富，达到“生活富裕”的要求。

根据农户效用最大化的测算，粮食主产区农户户均最优土地经营规模是67.81亩，我国劳均最优土地经营规模是6.32亩（钱贵霞、李宁辉，2004）。根据农业劳动力转移限制的测算，我国农村户均最优土地经营规模是60亩，我国劳均最优土地经营规模是30亩；根据国际经验对我国模型和数据的修正，我国户均最优土地经营规模是47亩，我国劳均最优土地经营规模是24亩（林万龙，2017）。根据种粮大户与城镇居民收入基本平衡的原则，在北方地区一年一季耕地、南方地区一年两季耕地的假设下，我国北方地区人均最优土地经营规模是120亩；南方地区人均最优土地经营规模是60亩。考虑到农业补贴的存在，我国北方地区人均最优土地经营规模是100亩；南方地区人均最优土地经营规模是50亩（钱克明和彭廷军，2014）。尽管不同模型测算的假设、思想和结果都各有不同，但都反映了由于人均耕地面积过低导致的规模经营无法实现，进而阻碍了农民增收和农业、农村发展的基本事实。

然而，我国目前农地经营规模达到50亩以上的农户只有350万，共经营了3.5亿土地。到目前为止，我国2.3亿农户中大概只有6800万农户或多或少流转了土地，流转面积只占全部承包土地的三分之一。若全国农村达到每户100亩的规模经营水平，需要把现有90%农户的土地转移到10%的农户手里，这也就意味着农村现有的2.2亿农户绝大部分要在完成非农就业的同时完成农村居民向城市居民的转变，这无疑是一个极其艰巨而又必须完成的战略转移。