第四章　行政法律制度

行政法是调整行政关系的法律规范的总称。具体而言是关于调整国家行政主体的组织、职权和行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的法制监督的法律规范的总称。

行政法的具体内容有行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政法制监督与救济法。

1.关于行政权的授予和组织行政机关的规范。行政法首先要说明行政权的承受主体以及权力授予问题，包括行政机关的设置、编制确定、职权分配、人员管理等内容，这些法律规范统称为行政组织法。

2.关于行政权的行使和运作的规范。这不仅包括行政权行使条件、对象、内容等实体规则，还包括行政权行使的方式、步骤、顺序、时限等程序规则。涉及上述内容的法律规范统称为行政行为法。

3.对行政权的行使进行监督和对后果进行补救的规范。此部分涉及两方面内容：一是对行政权的行使进行监督的规范，包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督等。二是作为管理对象的公民、法人和其他组织的权益受到行政行为侵害而产生实际损失时，对其后果予以补救的规范等。涉及上述内容的法律规范统称为行政（法制）监督与救济法。

行政法的基本原则是贯穿于行政法治实践全过程并对行政法的制定、执行、适用与遵守具有规范和指导功能，体现行政法价值内核的根本准则，是宪法理念和宪法原则在行政法领域的具体化和实践。行政法的基本原则主要包括：

1.依法行政原则。或称行政法治原则，是各国行政法的共同理念或基本原则，其基本含义在于行政机关和其他行政公务组织必须依法行使行政权或从事行政管理活动。具体而言，又包括以下三个方面：

（1）职权法定：职权法定是依法行政原则的基本要求之一。所谓法定，是指国家行政机关以及其他组织的行政职权，必须由法律予以规定或授予。否则，其权力来源就没有法律根据。行政权力的行使，与公民权利的拥有及行使有着明显的区别。对于公民而言，凡法律没有禁止的，即视为自由。但对行政机关而言，一般来说需要有法律授权或法律的规定，否则即属违法。

（2）法律优先：法律优先原则又称为消极的依法行政，是指行政活动均不得与民意代表机关制定的法律相抵触，即法律优先于行政。这一原则主要有两方面的含义：一方面含有规范位阶的意义，凡行政活动在位阶上均低于法律，即法律的效力均高于行政行为；另一方面，行政行为至少不得与法律规定相违背。

（3）法律保留：法律保留又称积极的依法行政，与职权法定的内涵存在一定重合与交叉，具体是指行政机关的行为必须有明确的法律授权，法律无明文授权即无行政。 ⁷¹这里的法律是狭义的，仅指全国人大及其常委会制定的法律。如果宪法或宪法性法律将某些事项保留在立法机关，则须由立法机关通过法律加以设定或规定。在法律保留原则下，行政活动的作出必须要有法律（或授权法）的明文依据，否则不得为之。法律保留原则，一般适用于干涉行政领域或者对公民权益影响重大的领域。

2.行政合理性原则。现代行政法虽然要求职权法定，但立法者不得不授予行政主体广泛的行政裁量权。但从正义原则的要求和保障人权的目标考虑，即使是裁量权，也不可恣意妄为，而应符合合理的要求。为了评价和控制行政裁量权，行政合理性原则得以提出并获得广泛认可，其内涵主要表现为比例和平等对待两个方面。

（1）比例原则：比例原则起源于德国，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应符合适当的比例。通说认为比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。

（2）平等对待：即非有正当理由不得为区别对待，即非歧视性原则，其具体要求主要表现在两个方面：一是行政主体应平等地对待行政相对人；二是国家应平等对待行政主体与行政相对人。

3.程序正当原则。法律正义包括实体正义与程序正义两个方面。程序正当是法治国家公认的行政法基本原则之一。作为行政法的基本原则，程序正当原则的内涵主要表现在行政公开、程序公正和公众参与三个方面。

（1）行政公开：阳光是最好的防腐剂，同理，行政过程公开透明也是预防行政主体恣意、滥权和腐败的有效手段。基于此，行政公开成为第二次世界大战以后各国行政程序法追求的目标之一。行政公开原则的基本要求主要有以下几个方面：①行政立法和行政政策公开。②行政执法行为公开。③行政裁决和行政复议行为公开。④政府信息公开。⑤行政诉讼及裁判结果公开。

（2）程序公正：程序公正是法律正义的基本内涵。行政程序公正的基本要求包括：①行政机关工作人员不得处理与自己有利害关系的行政案件；②行政主体作出对当事人可能产生不利影响的行政决定，必须事先听取利害相关人的意见；③行政主体作出行政决定时，特别是作出对当事人不利的决定时，负有说明理由的义务，包括说明作出行政决定的法律原因和事实原因；④行政主体在作出处理决定前，不得与一方当事人单方面接触，以防止偏听偏信或先入为主，从而导致不公平。

（3）公众参与：指作为行政相对人的公民、法人或其他组织有权参与行政过程，有权对行政主体即将作出的行为表达意见，而且其意见应获得行政主体的尊重。

4.诚信原则。诚实信用是人类社会的核心价值观，也是行政法的基本原则，其基本内涵包括诚实守信和信赖保护两个方面。

（1）诚实守信：从字义上看，诚实指真实无伪，守信是信守诺言，不反言。在行政法中，诚实守信指：行政主体不得为自身利益欺骗行政相对人，不得“钓鱼执法”“养鱼执法”。政府在制定法律、政策、决定和作出承诺前，必须充分考虑各种复杂的情形，听取多方意见，在慎重考虑的基础上作出决定，以免事后无法执行。行政主体必须依法行政，不得任意反悔，如果的确因客观情况的变化不得不反悔的，应当承担相应的法律责任。法律规范应具有稳定性和不可溯及性。行政活动应具有真实性与确定性。

（2）信赖保护：它是指人民基于对国家公权力行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此产生的信赖利益应受保护。

5.高效便民原则。指行政机关应当高效率、高效益地行使行政权，最大限度地方便人民群众，从而更好地服务于人民和实现行政管理的目标。

6.监督与救济原则。“有权力必有监督”“有权利必有救济”是基本的法律原理与原则。因此，监督与救济原则是行政法的基本原则。所谓监督原则，即监督行政的原则，是指有权国家机关、公民、法人或其他组织对行政机关或授权组织的行政活动有权进行监督和问责。救济原则指当公民、法人或其他组织认为自己的合法权益受到行政违法或不当侵害时，有权要求其损害得到法律的弥补与救济。

行政法律关系是指由行政法所调整的国家行政机关在行政管理活动过程中所发生的各种权利和义务关系。行政法律关系除具备一般法律关系的共同特征外，还具有自己的特征：

1.行政法律关系的主体必有一方是国家行政机关。国家行政机关是行政职权的行使者，是构成行政法律关系的最主要当事人。

2.行政法律关系主体在行政管理活动过程中的地位是不平等的。这主要表现在：一方面，行政法律关系的产生、变更或消灭，一般不需要以双方的合意为条件，只要行政主体单方面的意思表示即可；另一方面，行政机关是以国家的名义行使职权，参加法律关系的，往往不需要征得对方当事人同意，可以强制其履行义务。

3.行政法律关系争议的解决方式较特殊。国家行政机关拥有处理行政法律关系争议的行政司法权。当行政法律关系当事人发生争议，虽然国家行政机关是争议的一方，但它有处理争议的权利，即使需要有法院作为最终裁决的争议，有的国家行政机关也拥有先行处置权。

1.行政主体的概念与特征。行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。

行政主体具有下列三个特征：

（1）行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与其他国家机关、组织的区别所在。

（2）行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。

（3）行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行政主体具有独立法律人格的具体表现，也是一个组织成为行政主体的必备条件。

在我国，行政主体包括国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织。

2.行政机关。行政机关是最主要的行政主体，指依宪法和组织法的规定设立，行使国家行政权力，管理国家行政事务的机关。

（1）我国的国家行政机关具有以下特点：

1）它是国家权力机关的执行机关，由权力机关产生，对权力机关负责和报告工作，并受其监督。

2）它行使的职权是宪法和组织法赋予的行政权，担负着国家的行政管理职能。从其设立之时，即具有行政主体资格。

3）它实行首长负责制，这是由行政机关的性质和职能所决定的。

（2）根据不同的标准，可对行政机关作不同的分类。

1）根据管辖的地域范围，可将行政机关分为中央行政机关和地方行政机关，中央行政机关即国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局。地方行政机关即地方各级人民政府及其职能部门，以及县级以上地方各级人民政府的派出机关。

2）根据业务范围，可将行政机关分为一般权限机关和部门权限机关。在我国一般权限机关即国务院和地方各级人民政府，部门权限机关即国务院和地方各级人民政府的各个工作部门。

此外，根据行政机关在行政活动中的不同作用，还可分为决策机关、执行机关、监督机关等。

3.法定授权组织。根据行政管理的实际需要，国家有时通过法律、法规、规章将某些行政权力授予给行政机关的内部机构、临时机关、派出机构以及非行政机关的社会组织来行使，这就产生了法定授权组织，即根据法律、法规、规章的授权而享有行政权力、从事特定范围的行政管理活动的组织。

法定授权组织具有如下特征：

（1）法定授权组织是指除行政机关以外的组织。除行政机关外的组织，既包括行政组织系统内的行政机构，也包括行政组织系统外的社会组织。前者如行政机关的某些内部机构、政府职能部门的某些派出机构，后者如某些事业单位、企业单位和社会团体等。

（2）法定授权组织的权力来源于法律、法规、规章的明文规定。只有法律、法规、规章才能授权某一社会组织以某项或某一方面的行政职权，该组织行使职权必须以法律、法规、规章的明文规定为依据。

（3）法定授权组织依法享有行政职权和履行行政职责，具有行政主体资格。 ⁷²基于法律、法规、规章的授权引起行政职权和职责的同时转移。被授权的组织不仅应依法行使行政职权和履行行政职责，而且也应依法独立承担由此而产生的法律责任，即意味着法定授权组织取得了行政主体资格。

4.行政委托组织与法定授权组织的区别。行政委托组织是指接受行政机关的委托而代替行政机关行使部分行政职权的组织。行政委托组织也被称为“受委托的组织”。行政委托组织与法定授权组织的区别主要有：

（1）权力来源不同：法定授权组织的权力来源于法律、法规、规章的明文授予，而行政委托组织的权力来源于行政机关的委托行为。行政机关可以根据行政管理工作的实际需要，依法将一部分行政职权委托给有关行政机关、社会组织行使，而受委托的组织则基于行政机关的委托而行使一定的行政权力。

（2）法律地位不同：法律、法规、规章授权的组织基于法律、法规、规章的明确授予而取得了行政职权，因此，可以以自己的名义行使权力并独立承担法律责任。这表明，法定授权组织具有行政主体资格，能够成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。而行政机关委托的组织并没有因行政机关的委托行为而获得法定的职权职责，即行政机关的委托行为并不引起行政职权和职责的同时转移，受委托的组织只能在委托的范围内以委托的行政机关的名义来行使行政职权，并由委托的行政机关来承担该行政行为引起的法律责任。因此，受委托的组织不具有行政主体资格，不能成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。

（3）组织的性质和形态不同：法律、法规、规章授权组织既可以是企业组织，也可以是事业组织，而行政机关委托的组织只能是事业组织。行政的公共性和企业组织的盈利性是水火不容的，所以被委托的组织不能是企业组织。但是，企业组织可以被授权，这是在迫不得已的情况下，比如行政机关改制为企业，遗留下来的行政权，或者是特大型企业内部有一些公共的事务。此外，法定授权组织包括被授权的行政机关的内部机构、临时机构、派出机构和某些社会组织，行政委托组织包括受委托的有关行政机关和某些社会组织。可见，法定授权组织不包括行政机关，行政机关自成立时就取得了行政主体资格，属于职权性行政主体。

1.行政相对人的概念和特征。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。这是行政法学上的概念，而非制定法上的概念。在制定法上“行政相对人”一般称为“公民、法人和其他组织”。

（1）行政相对人是行政法律关系中与行政主体相对应的一方当事人。行政相对人包括个人与组织两种基本形态，但个人和组织并不是在任何时间、任何场合都可以成为行政相对人。当个人和组织不与行政主体发生行政法上的权利义务关系时，他们就不是行政相对人。如在民事活动中，个人和组织就只能成为民事法律关系主体。只有当个人和组织与行政主体形成某种行政法律关系时，才能成为行政相对人。行政相对人是个人和组织在行政活动过程中的一种特定身份，这种身份表明他们是行政法律关系中与行政主体相对应的另一方主体，而不是被行政主体支配和管理的客体。

（2）行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人的个人和组织。在行政管理法律关系中行政主体享有国家行政权，能依法对对方当事人实施管理，作出影响对方当事人权益的行政行为，而行政相对人则有义务服从管理、依法履行相应行政行为确定的义务。

（3）行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。

2.行政相对人的权利义务。行政相对人在行政法律关系中享有权利义务，行政相对人的权利与行政主体的义务相辅相成，行政主体对行政相对人的权利具有相对应的义务。行政相对人在行政法律关系中主要享有下列权利：

（1）申请权：这是指行政相对人请求行政主体作为或不作为，以满足其某种利益需求的权利。

（2）参与权：行政相对人有依法参与管理的权利。包括参与行政法规、规章及行政政策的制定，参与与自身有利害关系的具体行政行为的相应程序等权利。

（3）知情权：行政相对人有权依法了解行政主体的各种行政信息。包括各种规范性法律文件、会议决议、决定、制度、标准、程序、规则，以及与行政相对人本人有关的各种档案资料和其他有关信息。除法律、法规、规章规定应予以保密的事项外，行政相对人均有权查阅、复制。

（4）受保护权：即行政相对人的各种合法权益在受他人妨碍、侵害时，有请求行政主体保护的权利。

（5）受益权：即行政相对人通过行政主体的行政活动获得现实利益或可得利益的权利。

（6）受平等对待权：即行政相对人有受到行政主体平等对待的权利。

（7）陈述、申辩权：行政相对人在行政主体作出与自身权益有关、特别是不利的决定时，有权陈述自己的意见、看法，提供有关证据材料进行说明和辩解，并驳斥行政主体的理由、依据。

（8）抵制违法行为权：即行政相对人为保护自身合法权益而抵抗行政主体实施的明显违法或重大违法行为的权利。如拒绝行政主体乱摊派的权利、拒缴没有法律依据的罚款的权利等。

（9）行政监督权：即行政相对人依法享有对行政主体及其工作人员实施的违法、不当的行政行为提出批评、控告、检举的权利，并有权就如何改善行政主体的工作和提高行政管理和服务质量提出建议、意见，包括批评权、申诉权、控告权、检举权、建议权等。

（10）救济权：行政相对人认为行政主体实施的违法与不当的行政行为，或是行政主体实施的合法行政行为侵犯了自己的合法权益的，有获得相应行政救济的权利，包括申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求行政赔偿权、行政补偿权等。

行政相对人在行政法上享受一定权利，同时也必须履行行政法上的义务。行政相对人在行政法律关系中的义务主要有：

（1）服从行政管理的义务：具体包括遵守行政机关制定、发布的行政法规、规章和其他规范性文件的义务；执行行政命令、决定的义务。

（2）协助行政主体正常执行公务的义务：行政相对人对行政主体及其工作人员执行公务的行为，有予以协助的义务。

（3）接受行政监督的义务：行政相对人在行政法律关系中，要接受行政主体依法实施的监督，包括审查、检查、检验、鉴定等。

《中华人民共和国公务员法》于2005年4月27日由十届全国人大常委会第十五次会议通过，于2006年1月1日起施行。公务员法分为总则，公务员的条件，义务与权利，职务与级别，录用，考核，职务任免，职务升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申请控告，职位聘任，法律责任和附则，共18章107条。《公务员法》是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律。

1.公务员的范围及分类。《公务员法》规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。因此，公务员须具备三个条件：一是依法履行公职，二是纳入国家行政编制，三是由国家财政负担工资福利，这就扩大了公务员的范围，除了国家行政机关外，将中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和人民团体机关的工作人员等都纳入公务员管理，充分体现了我国现行政治制度的基本特点。

我国实施多年的公务员制度只提供了领导职务和非领导职务两个职务系列，公务员的职业发展阶梯过于单一，《公务员法》则在综合管理类职位外，增加了专业技术类职位和行政执法类职务等。致力于建立多元化的公务员职业发展途径。行政机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

2.公务员的权利义务

（1）根据《公务员法》的规定，公务员享有下列权利：

1）获得履行职责应当具有的工作条件。

2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。

3）获得工资报酬，享受福利、保险待遇。

4）参加培训。

5）对机关工作和领导人员提出批评和建议。

6）提出申诉和控告。

7）申请辞职。

8）法律规定的其他权利。

（2）公务员应当履行下列义务：

1）模范遵守宪法和法律。

2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。

3）全心全意为人民服务，接受人民监督。

4）维护国家的安全、荣誉和利益。

5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。

6）保守国家秘密和工作秘密。

7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。

8）清正廉洁，公道正派。

9）法律规定的其他义务。

公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

3.公务员的申诉控告。公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。复核、申诉期间不停止人事处理的执行。

公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。

1.行政行为的概念。行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中作出的具有行政法律效果的行为。行政行为具有以下几个基本要素：

（1）行政行为的主体是行政主体。根据《行政诉讼法》第2条的规定，行政行为包括行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政机关工作人员和行政机关委托的组织或个人并非行政行为的主体而只是行政行为的实施者，行政机关工作人员、行政机关委托的组织或个人必须以行政机关的名义作出行政行为，并由行政机关对其行为负责。

（2）行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。这是行政行为的职权、职责要素。能够成为行政主要的各个社会组织，并非其从事的任何行为都是行政行为，如行政机关购买办公用品或租用办公用房的行为，就不是行政行为。只有行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为才是行政行为。

（3）行政行为是具有法律意义的行为。即行政行为具有行政法律意义，产生行政法律效果。这是行政行为作为法律概念的法律要素。行政主体从事的有些行政活动，如气象预报、发布统计数字等行为，就不具有行政法律意义。

2.行政行为的分类。行政行为依据不同标准可以进行不同的分类，主要的行政行为分类包括如下几种。

（1）行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为。这是以行政行为的性质为标准所做的分类。行政立法行为是指行政主体制定、发布普遍性行为规则的行为，是抽象行政行为的一部分。行政执法行为是指行政主体将法律法规的一般规定适用于具体的管理相对人，并与相对人发生行政法律关系的行为。行政司法行为是指行政主体以第三人的身份受理和裁决发生在特定双方当事人之间的争议纠纷的行为。

（2）抽象行政行为与具体行政行为。行政行为以其对象是否特定分为抽象行政行为与具体行政行为。

抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定和发布普遍性行为规范的行为，其行为形式体现为行政立法（行政法规、行政规章）和行政规范性文件。

具体行政行为是指行政主体针对特定对象所作的，能够引起具体行政法律关系产生、变更和消灭并直接产生法律效果的行为，如行政处罚、行政强制执行决定等。

抽象行政行为通常是具体行政行为的依据，而具体行政行为则将这种规定具体化，使某种行政法律关系实际产生、变更和消灭。

（3）羁束行政行为和自由裁量的行政行为。行政行为以受法律法规拘束的程度为标准，分为羁束行政行为和自由裁量的行政行为。

羁束行政行为是指法律法规对行为的适用条件、内容、方式、程序都有明确、具体、详细规定，行政主体依照法律法规的羁束规定所作出的行政行为，这种行政行为的特点在于行政主体在作出行政行为时不能以自己的主观意志参与其间。

自由裁量的行政行为是指法律法规对行为的内容、方式、程序或适用条件规定了一定的范围或幅度，行政主体可以在法定的范围或幅度内根据行政管理的实际情况，通过自己的主观判断而作出的行政行为。

这一分类是区分行政行为合法性与合理性的重要标准。

（4）内部行政行为与外部行政行为。这是以行政行为作用的对象为标准所做的划分。

内部行政行为是指行政主体对其内部事务实施管理所作的行政行为，如行政机关对行政机关工作人员的奖惩，任免决定；外部行政行为是指行政主体对行政主体之外的被管理的公民、法人及其他组织所作出的行政行为。

在行政法上，内部行政行为主要由行政组织法规范和调整，外部行政行为主要由行政行为法规范和调整；在行政诉讼中，只有外部行政行为才能成为司法审查的对象，内部行政行为引起的争议我国目前尚不能诉诸司法解决。

（5）依职权的行政行为和依申请的行政行为。这是以行政主体是否可以主动作出一定行政行为为标准所做的划分。

依职权的行政行为是指行政主体依法律法规所规定，无须相对人申请而主动作出的行政行为，如税收征收、行政处罚；依申请的行政行为是指行政主体根据相对人申请所作出的行政行为，这类行政行为如没有相对人申请，行政主体不能主动为之，如行政许可。

这种划分对判断行政主体的不作为及延迟作为具有重要作用。

（6）授益行政行为与负担行政行为。行政行为以其对行政相对人利益的不同影响为标准，分为授益行政行为与负担行政行为。授益行政行为是指行政主体依法授予行政相对人权利或免除相对人义务的行为，如行政许可、行政给付等；负担行政行为是指行政主体加予行政相对人义务或对相对人给予处罚、制裁的行为，如行政征收、行政强制、行政处罚等。

行政行为的效力是指行政行为所发生的法律上的效果和作用，行政行为的效力内容包括以下四种效力。

1.公定力。公定力指行政行为一经作出，对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重的效力，即行政行为即使违法，在由有撤销该行为权限的机关将其撤销前，任何人都不得否定其拘束力。但行政行为的公定力不是无限的，对于那些普通人都能显而易见属于严重违法的行政行为，即无效行政行为来说，则不应该承认其有公定力。

2.确定力。确定力，即行政行为一经作出就具有不得任意改变的效力。任何国家机关非依法不得变更、撤销与废止该行政行为；行政相对人如果超过行政复议和行政诉讼期限，也不得对该行政行为的效力提出异议；在复议、诉讼期间，非经法定程序，也不得停止对该行政行为的执行。

3.拘束力。拘束力也称约束力，行政行为的拘束力是指行政行为一经作出，并有效成立后，行政法律关系主体各方必须遵守和服从该行政行为，并接受其拘束。

4.执行力。行政行为的执行力是指行政行为内容具有完全实现的效力。即是指行政行为有效成立后对行政机关而言，按行政行为内容必须由其执行者行政机关执行，对相对人而言，也必须履行行政行为所确定的内容。如果相对人拒绝履行或拖延履行，相应行政主体可以依法采取强制措施强制其实现行政行为的内容或者依法申请人民法院强制执行。

1.行政行为的成立要件。行政行为的成立是指行政行为在完成了法定程序，具备了相应法律要件后对外发生法律效力。

（1）抽象行政行为的成立要件：抽象行政行为的成立一般须具备三个要件：第一，经有权机关讨论决定；第二，经行政首长签署；第三，公布。其中，行政立法必须以行政首长令发布，并在法定刊物登载。非立法性抽象行政行为可以以一般行政公文的形式发布，既可在正式出版物上登载，也可以布告、公告、通告等形式在一定的公共场所或行政办公场所张贴，或通过广播电视等媒体播放。

（2）具体行政行为的成立要件

1）行政主体作出决定。具体行政行为一般均以行政决定的形式作出，尽管这种行政决定有时在名称上不一定称为“行政决定”，如许可证的颁发与拒绝。不管行政决定的形式如何，它都是行政主体向行政相对人作出的一种可产生法律效力的意思表示。而这种意思表示是具体行政行为成立的必要条件。

2）行政决定已经送达行政相对人。行政主体作出正式行政决定后，必须在一定期限内将行政决定文书送达行政相对人。行政送达的方式包括直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达等。

3）行政决定文书已经行政相对人受领。行政主体作出正式行政决定后应在法定期限内将行政决定文书送达行政相对人，并通过一定方式确认相对人受领，行政行为才算正式成立。

确认行政相对人受领的规则与送达规则相对应。直接送达的，受送达人签收即视为受领；留置送达的以送达人将行政决定文书留于受送达人住所，并在回执上注明受送达人拒收理由、日期，即视为相对人受领；邮寄送达以回执上注明的收件日期视为相对人受领日期；公告送达则以公告确定的一定期限届满的日期视为相对人受领日期。

具体行政行为一般经过上述三道程序，也即具备了决定、送达、受领三个要件才能正式成立，从而对外产生法律效力。

2.行政行为的合法要件。行政行为的成立要件与合法要件是两个不同的概念。行政行为的合法要件是指评价、判断和认定行政行为合法性的条件或标准。具备这些要件的行政行为具有实质的法律效力，在行政复议、行政诉讼中不致被撤销或确认无效。而不具备这些要件的行政行为即使成立，也仅具形式上的法律效力，行政相对人通过行政复议、行政诉讼等法定途径可请求有关国家机关确认该行为违法和撤销该违法行为，或确认该行政行为无效。

因此，行政行为的成立实际上是法律对行政行为合法性的一种假设，至于行政行为是否合法，不是由相对人加以判断，而是由有权国家机关来判断的，这是确保国家行政管理稳定性、连续性的需要。

行政行为合法性要件主要有以下几个方面：

（1）行政行为主体合法。行政行为的直接实施者是行政主体，因此，不具备相应行政主体资格的任何国家机关、社会团体、社会组织、企事业单位都无权作出行政行为。行政行为主体合法的具体要求是：

1）作出行政行为的组织必须享有行政主体的资格。非行政主体作出的行为不属于行政行为（除非接受行政主体的合法委托），因而不具有行政行为的效力。

2）行政行为必须是具有国家公务员身份的国家公务人员的职务行为。这一条件要求代表行政主体从事行政行为的人员必须是与国家建立了职务关系或行政委托关系的公务人员，只有这种公务人员职务的行为才能构成行政行为。非公务人员的行为或公务人员的非职务行为均不能构成行政行为。在特殊情况下，非公务人员获得合法授权也可在形式上成为行政行为的实施主体。

3）行政行为的实施者以行政主体的名义实施行政行为。尽管行政行为的主体是行政主体，但行政行为的实施者却不一定是行政主体本身，他们可能是行政主体的工作人员或行政主体委托的组织或其工作人员。但行政主体的工作人员或行政主体委托的组织或其工作人员不得以自己的名义，而只能以行政主体的名义实施行政行为。

（2）行政行为权限合法。作出行政行为的主体必须具有法定职权。行政主体必须在自己法定的职权范围内作出特定的行政行为，若超出了自己的职权范围则其行为是无效的，也即越权无效。

（3）行政行为内容合法。行政行为内容合法要符合以下几方面要求：第一，行政行为有事实根据，证据确凿。即行政行为内容必须有事实根据，而且证据要确凿。第二，行政行为正确适用法律依据，包括法律、法规、规章和其他规范性文件。第三，行政行为内容适当。即行政行为的内容符合实际，公正可行。它包括事实上的可能和法律上的可能两个方面。第四，行政行为符合立法目的和公共利益。行政行为不仅在内容上符合法律等规范性文件的明确规定，而且还必须符合法律的目的，符合社会公共利益。行政主体实施行政行为如果不是为了实现相应立法目的，而是出于某种个人的动机，则其行为就构成滥用职权。

（4）行政行为程序合法。行政程序与行政实体之间有着密不可分的关系。因此，行政行为必须依照法定程序作出才能有效。行政行为的程序要件包括：

1）行政行为符合法定的方式和形式。如法律、法规为行政行为设定了明确的方式时，行政行为必须符合法定方式；

2）行政行为符合法定步骤和顺序：行政行为的步骤是指行政行为必须经过的过程、阶段和手续。行政行为的顺序是指行政行为各步骤的先后顺序，法律、法规为行政行为明确设定了步骤和顺序时，行政行为必须严格遵守法定步骤和顺序。

3）行政行为符合法定时限：为了确保行政行为的效率，法律、法规一般要对行政行为作出明确的时限要求。如果行政行为未在法定时限内作出，即意味着该行为违法。

行政行为可能因撤销、废止和确认无效而失效，也可因行政行为期限届满而失效。

1.行政行为的撤销。行政行为的撤销是指行政行为在具备可撤销情形时，由有权国家机关作出撤销决定后而失去法律效力。行政行为撤销不同于行政行为的无效，无效的行政行为自始无效，而可撤销的行政行为只在撤销之后才失去效力，尽管这种失效也可一直追溯到行为作出之日。行政相对人在撤销决定作出之前一般要受该行为拘束，而且，可撤销的行为不一定必然被撤销，行政相对人申请行政复议和提起行政诉讼均有一定时限，超过此时限即不能申请撤销，除非行为机关主动撤销或有权机关通过其他法定监督途径撤销。

（1）行政行为的撤销的条件。行政行为的撤销条件具体包括以下两个方面：

1）行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备四个要件：主体合法、权限合法、内容合法、程序合法。行政行为如果缺损其中一个或一个以上要件，该行政行为就是可撤销的行政行为。

2）行政行为不适当。不适当也可成为撤销行政行为的条件之一，但人民法院一般不能以“不适当”为由（除非“明显不当”）撤销行政行为。

（2）行政行为撤销的法律后果

1）相应行政行为通常自撤销之日起失去法律效力，撤销之前仍有效。但根据法律规定的公共利益需要或当事人是否存在过错等情况，行政行为被撤销的效力也可以自撤销之日起失效。但当事人在撤销决定作出之前一直要受该具体行政行为的约束。

2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起的，且相应的行政行为是授益行政行为，撤销的效力可不追溯到行政行为作出之日。但如因社会公益的需要必须使行政行为的撤销追溯到行为作出之日，由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。

3）如果行政行为的撤销是由行政相对人的过错或行政主体与相对人的共同过错所引起的，那么行政行为撤销的效力应追溯到行为作出之日。

2.行政行为的废止。废止是行政机关依职权使具体行政行为丧失法律效力的行为。行政行为具有确定力，一经作出即不得随意废止，只有在具有某些法定情形的条件下，才能依法定程序废止。

（1）行政行为废止的条件

1）行政行为所依据的法律、法规、规章、政策，经有权机关依法修改、废止或撤销。行政行为如果继续维持效力，将与法律、法规、规章、政策抵触。

2）行政行为所根据的客观事实已经发生重大变化或者已经不复存在，行政行为的继续存在已经没有事实根据。

3）行政行为已完成原定目标、任务，没有继续存在的必要，行政行为自然终止。

（2）行政行为废止的法律后果

1）被废止的行政行为，自废止之日起丧失效力。原则上，行政行为废止之前给予当事人的利益、好处不再收回；当事人也不能对已履行的义务要求补偿。

2）如果废止是因法律、法规、规章、政策的废、改、撤或客观情况的变化，为了公共利益的需要实施的，对此种废止给当事人合法权益造成的损失，行政主体应予以补偿。

3.行政行为的无效

（1）行政行为无效的条件：《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”

根据行政法一般原理，除《行政诉讼法》第75条所列举的两种情形外，下列情形也可视为“重大且明显违法情形”：

1）行政行为具有特别重大的违法情形：如某市政府命令一个因有爆炸危险而停止向外供气的煤气供应站立即恢复向外供气，此行政命令如执行将造成公民生命财产的重大的无可挽回的损失。

2）行政行为具有明显的违法情形：如某地方政府作出一个行政决定，要求该地所有机关、企事业组织只能购买、使用该地生产的某种产品，而不能购买、使用外地生产的同类型产品。该决定显然属于限制竞争的地方保护主义，明显违法。

3）行政行为的实施将导致犯罪：例如，命令违法侵入公民住宅、发行非法出版物、捕杀珍稀濒危动物并达到违反刑事法律的程度。

4）没有可能实施的行政行为。

5）行政主体受胁迫的行政行为。

6）行政主体不合格不明确或明显超越行政主体职权的行政行为：例如，行政主体实施行政行为时不表明身份，在行政决定上不署相应行政主体的名称，不盖印章，使行政相对人不能确定该行为的主体，在该行为侵犯其合法权益时无法申请行政复议或提起行政诉讼。

（2）行政行为无效的法律后果

1）行政相对人可不受该行为拘束，不履行它所规定的义务，即具有抵制权，且对此不履行不承担法律责任。

2）行政相对人可在任何时候请求有权国家机关（上级行政机关、权力机关、人民法院）宣布该行为无效。

3）有权国家机关可在任何时候宣布该行政行为无效，因为无效行政行为不具有公定力和确定力。

4）行政行为被宣布无效后，原则上应当尽可能恢复到行政行为作出以前的状态。行政机关应当返还从当事人处取得的利益（如罚没款物），取消要求当事人履行的所有义务，赔偿对当事人造成的损失。如果相对人有过错，其所获得的利益应予以收回；如果相对人没有过错，根据信赖保护原则，对其获得的利益，可不予收回。如果此种收回给善意的相对人合法权益造成损害，行政机关应当予以赔偿。