四、以名义账户制思路，推进职工基本养老保险改革攻坚

立足中国现存突出问题与现实需求，回归社会养老保险本原要义，准确理解名义账户制核心思想，名义账户制则不失为“十三五”时期职工基本养老保险制度转型升级和改革攻坚的可行思路。但需要指出的是，这并不是说中国要完全照搬国外做法，而是要借鉴名义账户制的思想内核，结合本国实际，对现行制度加以改造与创新。进一步而言，名义账户制思想，不仅能够保留并增强现行制度下的社会统筹与互助共济功能，还有助于解决制度在设计上存在的激励性较弱、在运营上存在的分立分割和统筹层次较低等突出问题，同时也可以将历史原因和政策执行异化造成的个人账户“空账”运行问题分散到更长时间内加以逐步解决。

（一）名义账户制思想对现行制度设计上先天缺陷的改造

从制度安排及其设计初衷出发，现行基本养老保险制度中的社会统筹部分实行现收现付制，目的是发挥互助共济的风险分散功能，个人账户部分则实行积累制，既有强调自我保障的目的，同时也有助于发挥制度激励功能。然而，由于设计上的先天缺陷，个人账户并未有效发挥应有的激励作用，同时社会互济功能也完全缺失。具体而言，一方面，相对于20%的社会统筹部分，仅为8%的个人账户部分难以产生足够的制度激励性与吸引力；另一方面，个人账户资产是可以继承的，这样它便失去了以短寿补长寿的互助共济功能。

如果按照名义账户制思想对现行制度加以改造与完善，则既可以保留现行制度的社会统筹功能，又可以增强制度激励性，因而是一种帕累托改进。具体而言，一是取消个人账户的继承性，二是将社会统筹与个人账户合并，建立名义个人账户，其实中国城乡居民基本养老保险便接近于这一模式。通过如此改革，一方面由于名义账户制下当期支付的养老金来源于当期缴费，因而保留了现行制度下社会统筹部分的现收现付制功能，并且还扩大了社会统筹的规模；另一方面，由于扩大了个人账户规模，并且在缴费与待遇之间建立了紧密的精算关系，因而极大地增强了制度激励性与吸引力。强调精算关系，增强制度激励性，是很多国家基本养老保险制度改革的重要方向，比如社会保险制度历史最长的德国，虽然其法定养老保险制度实行的是现收现付制，但仍然强调缴费与待遇之间的紧密联系。可见，基于名义账户制思想的改革思路有助于基本养老保险制度向更加公平、可持续的方向发展。

（二）名义账户制思想对现行制度分立分割运行格局的破解

基本养老保险制度统筹层次低，机关企事业单位分立运行，严重的地区分割，既阻碍了人力资源跨界跨域合理流动与有效配置，制约经济社会高效持续发展，又影响到社会保险体系在更大范围内更加充分地发挥互助共济的风险分散功能，影响到结余基金的有效投资运营与财政等宏观资金的高效使用。究其根源，这既有制度设计、各地具体情况差异较大等历史性原因，也有各地发展水平和制度建设进度不同、地方利益逐渐固化而带来的后天性因素。

中国经济持续多年的快速发展，得益于地方政府间竞争的推动。在此大背景下，由于基本养老保险采取的是社会统筹与个人账户相结合的制度安排，加之制度建设从一开始便没有实行全国统筹运营，因而，在各地具体情况差异原本较大、后来发展速度与水平又进一步拉大的情况下，经济相对发达地区出于自身利益考虑，并不愿意与相对落后地区实行社会统筹，而且他们还会利用社会保险政策执行上的差异来创造政策洼地、吸引投资。

如果按照名义账户制思想对现行制度进行改革，将单位与个人缴费都名义化到个人账户上，那么，不仅有助于打破发达地区将社会统筹基金视为地方利益并形成地方利益固化的制度根基，而且也便于提高制度统筹层次，并降低仓促提高统筹层次而可能产生的道德风险。按照名义账户制思想，将基本保险基金名义化到个人账户，并像银行那样加强基金垂直统一管理，个人便可以像对待银行账户那样，在全国各地进行查账并实现通存通兑，其益处是多方面的。而且，提高制度运行和基金管理统筹层次后，地区间基金余缺可以得到调剂，结余基金可以在更高层次进行投资管理，财政资金也可望得到更加有效的使用。

（三）名义账户制思想对个人账户“空账”运行问题的化解

职工基本养老保险个人账户“空账”问题由来已久，尽管目前尚未影响到退休老人养老金的正常发放，但它作为现行养老保险体系中存在的一大问题，必须得到妥善解决。探究其成因，一方面是源于制度转轨等历史性因素，另一方面则在于制度运行过程中出现了政策执行上的偏移与异化现象。1997年国务院在前期各地试点基础上，作出了在全国建立统一职工基本养老保险的决定，明确要求贯彻社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合等原则，建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。这意味着基本养老保险制度要从以前的现收现付制模式，正式向统账结合型模式转轨。

然而，在决定实施前参加工作、实施后退休的那一部分人（业界称为“中人”），由于个人账户积累时间较短、积累基金有限，为了保障其正常养老待遇，其养老金按规定是要从社会保险基金中解决，这就意味着要从当代在职职工的个人账户挪用积累基金来给上代人发放养老金。这样，虽然在职职工个人账户上显示有积累基金，但实际上部分基金已经被用于支付给上代人，因而形成了养老金个人账户“空账”问题。除了制度转轨这一主要的历史原因之外，一些地区在社会统筹基金出现缺口后，也出现了挪用个人账户积累基金的情况，这实质上是由于制度本身的可持续性出现了问题而产生的政策执行上的位移与异化现象。

两种原因造成的“空账”问题，需要的解决路径是不同的。前者需要巨量财政投入来解决历史问题，后者则必须通过制度改革与完善来加以解决。二者都不是短期内能够完成的。更何况，在安全有效的基金投资管理机制尚未建立之前，过早地通过财政投入、国有资本划拨等方式来做实个人账户，既面临严重的基金保值增值问题，还会减轻制度改革完善的外在压力和内在动力。而按照名义账户制思想改造现行制度，一方面可以将历史原因造成的巨大转轨成本分摊到更长时间来逐步解决，减轻短期内的财政压力，另一方面还可以为制度进一步改革与完善提供更加充裕的研究与探索时间。实质上，这也是一些国家实行名义账户制基本养老保险制度的最根本原因。