3.1 中国企业政治制度环境

每个社会组织都嵌入特定社会制度环境之中。企业制度环境中，强制性制度是制约、规制、调节企业结构和行为的制度，其确立规则，监督他人遵守，通过奖励惩罚影响组织行为，典型的有强制权力的国家制度及优胜劣汰的市场交易制度（王诗宗和宋程成，2013; Scott, 2010）。政府最终必然会卷入强制性制度的实施与监督，成为强制性制度实施的权力根源，“制度理论也不可避免地要涉及对一个社会的政治结构及对政治结构提供有效实施框架的程度进行分析”（North,1990）。

国家制度作为企业社会生存条件决定企业生存和发展命运。政党、国家与政府是科层组织的行政结构，是社会制度建立的行动者，被赋予权力来支配或统治给定地理范围内的企业组织。制度建设中的政府权威表现为（Scott, 2010）：第一，“政府有权界定各种政治经济行动者及各种集体行动者的性质、能力和权利的特权。政府为合约签订提供法律框架，政府界定与实施产权，如确定生产手段所有权与控制规则、劳动法、反垄断法及专利法等影响组织的经济行为”。第二，“政府规制性权力导致新制度产生。美国反垄断法为防止美国出现卡特尔起了重要作用，而德国及其他欧洲国家强调产业协作收益”。第三，“政府不仅对个体公司的结构和行为施加影响，还对组织场域的结构化施加重要影响。政府干预与科层控制产生了文化认知性和规范性压力，政府提供制度和法律框架以影响治理机制选择的程度，并因此时刻影响和塑造经济”。

社会主义市场经济中，中国改革是要促进政治和经济行为主体需求制约范围内市场为导向的经济增长。市场经济新规则限制了国家对企业的干预，但没有明确的企业的市场边界，同时国家保留再分配和生产资料控制权，造成经济市场和政治市场重叠。如图3-1所示，中国是典型的“党政合一”的宪政国家，执政党拥有对国家和各级政府的领导权力，检验中国制度情境下政治制度对公司行为的影响，必然要同时分析政府机构和党的组织对企业行为的作用机制，而这两种国家行为主体共生性为分析国家不同组织结构介入的不同性质影响提供了一个独特的经验研究视角。按照中国公司法治理规则规定，公司首席执行官拥有完全的公司管理权，但政府直接任命国有股的董事会代表参与公司治理，在公司的战略决策中以其持有的股份有权代表国家利益参与影响企业战略决策。并且，国家股代表通过及时准确的政府信息服务，通过加强企业领导人与政府官员非正式纵向联系，促进政府解释现有规则，加快行政程序，为企业提供相对稳定的商业环境发挥其影响力，与政府官员的人脉关系是企业业务能力的重要补充。企业层面党组织、政府参与公司治理和政府干预金融资源供给的三种机制是中国市场经济的重要特征，这是一个相当复杂的局面：民营企业喜欢更加自由开放的市场竞争，国家直接参与企业层面决策可能对企业绩效负向影响，然而依赖于政府缓解规范市场资源约束的动机，国有企业会接受政府干预（Nee, et al.,2007）。

关于中国新兴市场重要性及现有的政治经济制度对于新兴市场制度的形塑作用，我们需要结合中国政治制度情境进行具体分析。中国制度变迁进程中，政治和新兴市场存在相互联系，党的领导、国家法律状况、政府主导的改革、新兴市场发展及政企关系都是这场变迁中重要的理论分析来源。中国没有模仿自由市场制度而是开发了“中国特色社会主义市场经济”的模式。核心是“积极的市场经济制度，但它的心脏仍然坚守社会主义：战略地位的国有企业、国有企业控制的企业集团、无处不在的党的细胞及古代中国历史文化的认可和继承”（Fan, et al.,2011）。

3.1.1 政党制度

3.1.1.1 党的权威与改革开放

我国的政党制度是中国共产党执政多党参政，党是执政党和领导党。在中国特色的政治制度情境中，执政党全面领导国家政治方针和政府工作，领导和决定国家政治制度与改革开放，通过控制各种经济和企业发展资源、制定政府政策法规，反过来在市场经济发展、宏观经济调控和企业改革中，政府处于绝对支配地位。我国的政党制度不同于西方国家竞争性政党制度，是马克思政党理论同中国国情结合的产物（王元芳，2013）。脱胎于二千多年的封建帝制，中国领导人邓小平知道“中国还不是一个公民对法律具有发自内心的普遍尊重的国家，长期以来，公民们总是看到领导人在随意改变法律”（傅高义，2013）。邓小平治国原则为坚持统一的命令体制和单一强大权威，通过实验避开保守力量抵制，在得到群众支持后再做出政策突破，重要领导人言行要传达党的声音，捍卫党的地位。中国政治分权制，即党的代表大会准立法功能、书记处行政功能、纪检委监督功能。中国相信以最高领导人对全局政治判断为基础的最终决策，比法律规范的独立司法制度为基础更有益于国家（傅高义，2013）。

1980年8月，邓小平《党和国家领导制度的改革》的讲话成为政治体制改革的指导性文件，讲话指出政治体制改革的长远目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。1986年，他提出“不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”。政治体制改革要为中国实现现代化服务，为中国长治久安提供保障。党的十八大报告指出，政府与市场关系的正确处理是经济体制改革的核心问题，围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的政治体制改革。党的十八届三中全会深化改革纲领涉及传统经济向现代经济的经济转型，发展型政府向发展服务型政府转变的政治转型，突出市场决定性作用及国家治理能力，对转型经济与企业体制改革、转型经济制度与新制度逻辑产生影响（宋铁波，等，2014）。“宪法确立党的执政地位，赋予党治国理政的责任和使命。党章规定党必须在宪法法律的范围内活动，以执政党纲领保证宪法和法律的实施。党要把自己的主张通过法定程序转化为国家意志，成为全国人民共同遵守的法律，引领社会主义法治建设”。

3.1.1.2 党对国家的全面领导

党对国家政府、改革法治进行领导。中国政党集体领导特征为：中国领导人认为集制定与执行法律于一身的政体更有效；邓小平时代由上级选拔领导班子并授予其相当大的权力；中央掌握各省领导成员任免权。由于没有制定地方必须遵守的严密制度，地方领导有相当大的权力自由和滥用风险；由于存在不健全的司法系统，有些法律的执行由地方官员说了算。后邓小平时代，中国发展所面临的政治环境挑战有：维持党的政治治理合法性，减少腐败和不平等，选拔官员时尊重民意，提供合理的普遍福利，提高党执政合法性，遏制腐败对经济发展的制约（傅高义，2013）。王歧山讲道：“我们这么大一个国家、13亿人不可能仅仅靠法律来治理，需要法律和道德共同发挥作用。法律法规再健全、体系再完备，最终还要靠人来执行。领导干部一旦在道德上出问题，必然导致纲纪松弛、法令不行。”

3.1.1.3 党对企业的政治领导

国有企业是党执政的重要基础和中国特色社会主义的重要支柱，是全面建设小康社会的重要力量。国有企业发展关系到社会主义制度完善和国家经济安全。党的建设始终是国有企业的独特政治资源，是企业核心竞争力的有机组成，也是建立中国特色现代企业制度的一个本质特征（王元芳，2013）。2015年，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，国企改革必须坚守的政治原则和方向是坚持党对国有企业的领导，为国有企业发展提供坚强有力的政治、组织和人才保证。在深化国有企业改革中，“一是充分发挥国有企业党组织政治核心作用。坚持党建与国企改革、党组织工作同步，实现体制、机制、制度与工作对接，把加强党的领导同完善公司治理两者有机结合起来，明确国企党组织在企业法人治理结构中享有的法定地位。二是进一步加强国有企业领导班子建设。坚持党管干部，加强企业家队伍建设，充分发挥企业家作用，强化企业党组干部监督、管理、培养和选拔任用中的责任”。

民营企业作为中国国民经济的重要组成部分，民营企业党组织是国家政治制度创新的结果。非公有制党建实践探索阶段，中组部先后制定了《加强外商企业党的建设的意见》（1993年8月27日）、《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见（试行）》（2000年9月13日），规定正式党员3名以上的非公经济组织应当建立党的基层组织；中央办公厅《关于加强和改进非公企业党的建设工作的意见（试行）》（2012年5月25日），明确非公企业中党组织发挥政治核心作用和政治引领的企业发展作用（顾国栋，2014）。2015年，深化国有企业改革文件明确规定，根据不同类型混合所有制企业特点，科学确定党组织的管理模式。

3.1.2 政治法律

3.1.2.1 宪法与财产制度

保护企业生产经营和个人生存所依赖的物质条件是宪法财产权的目的。在经济活动领域，如果资产不受保护，则创业既没有意义，也没有可能。在美国，商业秘密等具有财产价值的、无形的、受到法律保护和肯定的权利构成财产。中国2004年修宪之后，包括生活资料所有权、继承权、知识产权在内的所有具有财产价值的私法权利都被纳入了宪法第13条的保护范围（谢立斌，2014）。

知识发明和财富创造应有国家法理保障，制度与知识创新是知识产权法颁布的基础。没有强大的国家来保障，商业城邦是发展不出资本主义来的（顾准，1994）。知识产权法源于创新，是财产权制度革新产物。创新理论中，国家处在制度创新中核心地位，从事社会制度创新：建立运行体系机构，提供知识资源的法治环境；制定知识创新成果取得、运用和交易的知识财产法律法规，进行有效产权制度安排；扮演“政治企业家”角色，促进知识产品商品化、市场化和产业化，建立知识创新为导向的政策制度体系，而企业家的使命就是完成企业创新活动，发挥其在国家创新体系中的基础主体作用（吴汉东，2014）。

3.1.2.2 商法产权法规

没有完备的商法规范就没有规范的市场经济制度。“《共产党宣言》指明，除了蒸汽机和机器的发明、航海商业和殖民所扩大的市场，对照中国状况，还有法权体系和意识形态所决定的国家商业本位的根本态度”（顾准，1994）。改革开放以来，1986年，商品交易和企业法人制度写入《民法通则》, 1988年，国有企业自主经营权写入《全民所有制工业企业法》，私营企业商品经济主体地位进入《私营企业暂行条例》；商法进行体系化立法过程，如1993年的《公司法》, 1995年的《保险法》《商业银行法》《票据法》, 1997年的《合伙企业法》, 1998年的《证券法》, 1999年的《个人独资企业法》, 2001年的《信托法》等；2003年完善社会主义市场经济体制提出，全面修订了《商业银行法》, 2005年修订了《公司法》《证券法》, 2006年修订了《合伙企业法》，通过了《企业破产法》, 2008年通过了《企业国有资产法》, 2009年修订了《保险法》，商法体系使更多的市场规则法律化，也强化了政府作用。党的十八届三中全会确立了“使市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用”的新改革理念，决定以“限定政府、余外市场”新模式代替“限定市场、余外政府”旧模式，行政审批改革原则，对政府法无授权不可为；对市场主体法无禁止即可为；商法虽做了一些重大修订，但有学者认为现行商法规范保障政府权力有余而市场决定作用不见，甚至“尽管市场经济制度框架初步形成，但政府经济干预、资源控制却更强了”（陈甦，2014）。

3.1.2.3 党政司法干预

当前党政机构对司法机构干预表现在：党是领导中国的核心力量，现行司法体制强调坚持党的领导，问题关键在于如何按照司法规律处理与党的领导的关系；我国是单一制国家，司法权属于中央事权。各地司法机关不能确保行使独立权力的原因是其人财物均不同程度地受制于地方，无法摆脱地方党政干预；我国宪法规定的法院、检察院和公安机关“互相配合”，实践中公安机关作为政府职能部门处于强势地位，“政法委书记兼任公安局局长，公安局局长进入党委常委班子”仍是当前中国的现实，正确处理党委、纪委、公安、行政关系，改革与完善现有司法体制——这些新四中全会精神实施仍需要决心、时间和勇气（陈光中和魏晓娜，2015）。

3.1.3 政府权威

“国家法理秩序的主要源泉是界定、管理和监督社会的法律框架。国家始终是一个相关的行动者，所有民族国家都在经济和其他类型的交换过程中行使更广泛的权力，政府作为制度的制定者和行动者对其他组织产生影响。作为行动者，政府通过分配决策（如政府贷款担保和购买）、界定实施财产权（如反垄断、劳工政策）、监管市场（产品或服务的质量）作用于其他组织和部门”（Scott,2002）。在中国，政府的权威有时会表现为政策过程不确定性。中央通过任命省级官员对省级施加控制，但不同级别的政治分权在国家区域内体制差异较大；中央政府改革开放后的权力下放政策带来的一个典型代理问题是，体制转轨时期这种授权往往比较笼统，给地方当局留下很大的主观解释空间，中央政府难以监测和控制地方政府的行为（Shi, et al.,2014）。

“有秩序的市场交易对法律规则的依赖被视为理所当然的事。政府管制和市场交易是两个可替代的资源配置方式，把管制仅限定为政府直接参与企业资源配置，并非管制的全部；与普通法比，在某些情况下管制也许可以提供一个更低成本的市场交易的基础”（丹尼尔，1999）。从中国改革进程看，20世纪80年代是企业家创业引领“自下而上”推动的，20世纪90年代以来则是由国家“自上而下”主导，通过公司制和市场化，国有及国有控股企业相当多的收入源于公共经济部门与国家之间的特权关系，实际上获取的是租金而不是利润。基于国有企业租金相比市场收入上的税收体制的福利支持制度性安排显然是不可持续的（伊万和刘昶，2012）。党的十八届三中全会后，国有企业将追求经济与非经济效益相平衡，民营企业不管实力还是产业分布无法与国有企业相比肩。因此民营企业要成为真正竞争主体，只能等相对公开、公正和公平的市场机制与秩序形成之后（宋铁波，等，2014）。

龙永图认为，“中国搞社会主义市场经济，要政府目前不发挥作用是不可能的，土地等重要资源都在政府手里，再放权也不能宣布土地私有；我们党是执政党，中央方针是以经济建设为中心，中国政治制度决定，相当长时期政府和官员仍在经济社会发展中发挥重要作用；谈市场起决定性的作用也非常强调政府要发挥更重要的作用，中国新政治生态很重要；政府肯定有权力，用法律限制政府权力，放在阳光下运行，权力运行是不是透明、公平和公正。中国很多企业家并不怕政府审批权，就怕审批分配资源时不公平、不透明”。

3.1.4 政企关系

企业制度环境研究不能回避政商关系问题。转型时期企业如何处理与政府的关系对企业生存和国家政治经济制度形成意义重大，中国经济称为转型经济，即从计划经济到市场经济，从欠完善的市场经济向发达市场经济转型。渐进式改革是政企关系不断重构的过程，民营企业作为经济实体存在的唯一合法性来源依然是政府，民营企业历经改革前“投机倒把”、改革初期的“公有制经济补充”到现在的“私有产权保护”制度变迁过程；新加坡国立大学郑永年认为，“政商关系转型的关键是要把权力关进笼子，确定企业的边界在哪里，政府的边界在哪里”——厘清政企关系有利于企业在制度环境约束下构建自己的企业政治资本，有利于厘清“政府与市场”的关系；中国作为公有制国家，政府控制了土地等重要经济资源，企业家不找政府，企业生存发展问题就解决不了；腐败现象越少，治理水平越高，投资者信心就会越足，就会增强全球对中国市场的信心；过去一段时间由于片面强调经济发展，体制改革没能及时跟进，导致部分政商关系扭曲：这其中既与市场主体巨量经济活动有关，也与政府在权力运行中的强势分不开，更多时候则呈现出一种权钱“合谋”的混乱状态，如此给市场带来灾难性后果都是短期难以消化的负遗产。

党的十八大以来，新《中华人民共和国立法法》通过，明确用“法定职责必须为，法无授权不可为”施政原则制定政府的责任和权力清单；中央出台政策清理党政干部企业兼职，规范离退休干部社团兼职，规范领导亲属经商办企业等，这些措施有助于将政府权力关进制度的笼子。国务院参事室保育钧认为，“新中国成立以来政商关系处理不好的根源在于，政府掌握权力和资源，没有权力清单限制；缺乏相关制度约束和社会监督，官员才会以权谋私；出现政商关系反常：市场价值创造越来越多让权力配置，相当长的时间内资源向体制内回流”。格力集团董事长董明珠认为，政府和企业之间一定有关系，“是服务关系还是利益关系？如果还是利益关系，腐败一定会出现；官商‘君子之交’要首先关系对等，用铁的制度消除 ‘无道德的商业、无原则的政治’”。

权力与市场互动、企业政治行为及企业家政府官员个体关系的观点从不同侧面反映了企业与政府互动机制、政企关系演变及其社会后果。社会学将政企关系理解为社会分层分配机制，争论焦点在于权力与市场的关系，市场在新兴的政治经济秩序中能否发挥与权力抗衡的支配作用（张田和孙涛，2015）。一些学者认为市场转型给每个有进取心的企业家提供了成为转变主体的希望（Nee,1989），另一些学者认为国家再分配与市场机制共同作用，甚至地方政府有可能成为“厂商”（Oi,1992），而市场政治共生理论强调市场与国家共生演化（周雪光，1999）。基于制度约束的理性行动假设，从企业政治战略行为出发，学者认为政企双方存在资源依赖关系，改革初期一些民营企业为避免政策歧视，挂靠国有企业，另一些注册为乡镇企业戴“红帽子”寻求政府保护，体现了企业对合法性的追求（徐淑英，边燕杰和郑国汉，2008）。政府是帮助还是掠夺之手取决于官员自身的利益驱动，官员与企业家被视作庇护关系（Wank, 1995），企业与官员有政治关联，获得投资机会、政治安全和社会认同，过度关联最终只是满足虚荣心、安全感或情感需要（张田和孙涛，2015）。

制度环境与组织实践相互嵌入，普遍适用的跨越制度时空的组织模式并不存在。国有企业作为国家公共组织延伸，其治理水平与国家治理水平、政府行政能力密切相关。作为股权持有人和监管者，政府的行政管理能力迟缓低效，国有企业难有良好的治理业绩。资本主义发展与中外公司治理史表明，公司治理是多种经济、社会、政治制度长期作用的结果，并非教条法律条文和经济公式（杨典，2013）。“市场经济并不纯粹是一种经济现象，它也是一种法权体系上层建筑；并不是只有经济基础才决定上层建筑，上层建筑也能使什么样的经济结构生长出来或生长不出来”（顾准，1994）。制度从设计到法律实施效果，需要时间上的实践和现实检验，而非理论上的简单想象。全面深化改革，政府与市场发挥商法建构功能应具备的公正信息、反映专业和维持能力，政府职责与市场规则都是商法机制的有机构成，“识别功能上政府由监护转向服务，选择功能上政府由主导转向辅助，规制功能上政府由管制转向治理，调控功能上政府由直接转向间接”（陈甦，2014）。