第三节 限制出口的措施

一、出口管制的含义

出口管制（Export Control）是指一国政府通过制定和实施一系列法令，以各种经济或非经济手段对本国出口商品实施控制的一类政策措施。在正常情况下，出口商品是有利于国家、产业及企业发展的，政府应当对出口活动给予鼓励和支持。然而，在一些特殊条件下，一国政府出于对自身政治、经济、军事及对外关系等的考虑，实施了出口管制。历史上的出口管制多带有非经济的社会、法律及政治原因，多见于发达国家对发展中国家的出口限制。随着自由贸易的发展和世界多边贸易体系的完善，发达国家的出口管制受到广泛批评并有所收敛，国际贸易中现有的出口管制政策则更多地体现了一国政府对于国内产业、就业等经济问题的考量。出口管制的具体目的可分为经济原因和非经济原因两个方面。

（一）经济原因的出口管制

在经济原因方面，出口管制的出发点是维护国内经济繁荣、保障国内就业充分及保持国际贸易优势。

其一，出口管制是为了稳定本国产业。一般来讲，每个国家都有一定的产业体系。政府的职责之一就是维持这一体系的平稳运行。特别是关系国计民生的制造业，必须保证其原材料的充分供给，否则就会影响生产、减少供给，甚至降低经济增长率。因此，为了避免过量出口对国内产业链产生不利影响，政府必然对重要的原材料进行出口管制。另外，对于一些国外需求数量比较大的商品，出口管制也是为了国内市场价格的稳定，防止出现严重的通货膨胀现象。

其二，出口管制是为了保障本国就业。众所周知，充分就业是一国政府进行宏观经济管理的重要目标。商品从原材料到半成品再到成品的整个生产加工过程都能创造就业岗位。成品出口的确能够带来利润，但过多的、长期的原材料和半成品出口，则会在一定程度上减少本国的就业岗位数量，变相支持和促进了外国相关制造产业的进一步成长。因此，对于就业比重较大的生产环节，相应产品会受到一定程度的出口管制。另外，对于供不应求的出口商品，若不进行出口管制，需求缺口一旦失控，同样也会造成大面积失业的严重后果。然而，出口管制与保障就业的平衡点很难被掌控，发达国家因出口管制而限制就业的案例也并不少见。

其三，出口管制是为了保持贸易优势。有的国家的某些商品拥有国际贸易垄断优势，控制并限制出口商品的数量就是为了维持这类商品较高的垄断价格，从而使出口国能够长期获得高额的垄断利润。垄断优势的来源比较复杂，有自然优势、资本优势、技术优势及劳动力优势等，有的优势是难以模仿、不可替代的核心优势，有的却不是。所以，为了尽量保持这种优势地位，就会出现出口管制现象。另外，为了避免同类产品的无序竞争，为了防止外国进行反倾销、反补贴等贸易反制，为了贸易条件不至于恶化，一国政府都有可能主动实施出口管制政策。

（二）非经济原因的出口管制

在非经济原因方面，出口管制的出发点是保护环境资源、保护历史文化及其他政治军事因素等。

其一，出口管制是为了保护稀缺的自然资源。随着工业化的发展，人类对于自然环境的破坏程度日益加深，对于自然资源的需求更是快速增长，一些不可再生的资源面临着日趋枯竭的局面。一些国家为了保护自然资源或者维护生态平衡，对相应产品进行了出口管制。最为常见的是对稀缺矿产资源的出口限制及对濒危野生动植物产品的禁止出口等。

其二，出口管制是为了保护珍贵的历史文化。众所周知，历史文物、古建筑及古生物化石等都具有很高的历史价值、文化价值或科学价值，一个国家应该对其妥善保管并进行科学研究。然而在历史上，诸如文物流失的现象曾非常严重，而海关就是防止文物非法输出的最后一道关卡。如今，这些物品的进出口几乎已被各国所严格管制。有的国家还对这类物品进行了鉴定并评级，较高等级的被列为禁止出口，较低等级的则被列为限制出口或允许出口，即使出口也需要办理相应的出口许可证，从而防止其流失。可见，出口管制具有保护和弘扬民族历史文化的作用。

其三，出口管制是为了政治与军事目的。国家与国家之间存在不同程度的外交关系。当关系紧密时，双边贸易往往自由而通畅；当关系紧张时，双边贸易则会受阻或中断。出口管制常常就是一种配合紧张关系的经济制裁措施。以政治为例，出口管制是国际上经济战、贸易战的政策工具。一国可以通过出口管制向外国政府施压，从而达到干扰外国经济秩序、迫使对方在外交谈判中让步的目的。例如，一些霸权主义国家常常以此来制裁发展中国家。以军事为例，出口管制还常常被应用于军工产品的出口中。有的国家为了限制别国军事实力的增长，保持自身在军备竞赛中的优势，选择对外国实施军事出口限制。受限制的商品主要包括各种武器弹药、飞机、军舰及先进的电子设备等。比如，发达国家对部分发展中国家长期实施军事禁售政策，名义上是高新技术保护，实质上是军事出口管制。另外，当有战争爆发时，有的国家也会以“保持中立”为由，对正在交战的国家实施出口管制。可见，出口管制政策还带有明显的政治军事意图。

二、出口管制的形式与措施

（一）出口管制的形式

出口管制的形式可以分为单边出口管制和多边出口管制两种类型。

首先，单边出口管制是指一国政府按照本国的需要单方面地制定和实施出口管制政策。单边出口管制一般由国内的专设机构来监管和执行，其行动不受外国干涉，完全独立自主。单边出口管制是出口管制中的主要形式，世界各国或多或少都存在一定程度的出口管制，因为总有一些物资不适用于自由贸易。

其次，多边出口管制是指两个或两个以上的国家基于多边出口管理体制来制定和实施的、共同的出口管制政策。通常，实施多边出口管制政策的国家已经建立了一定的政治、经济或军事共同体，统一的对外出口管制政策只是其各项一致性政策中的一个类别。这些国家共同制定对外贸易政策，彼此相互协调与配合，旨在达到共同的整体性政治、经济或军事目标。相较于单边出口管制，多边出口管制的效果更强、影响范围更广，但其实施难度也更大。例如，历史上著名的巴黎统筹委员会就是一个典型的多边出口管制机构，虽影响巨大但最终解散。今天，多边出口管制措施仍然存在于一些国际条约当中，大多与军事有关，例如《不扩散核武器条约》《禁止生物武器公约》《禁止化学武器公约》等。

（二）出口管制的措施

出口管制的措施主要包括对外贸易国家专营制度、出口关税制度、出口许可证制度、出口配额制度及出口禁运政策。

其一，对外贸易国家专营制度是指一国政府将实施出口管制的商品交由指定机构进行专项经营的一种管理制度。国家专营的优点是便于国家对特殊商品的出口管制。涉及的外贸商品大多是一些敏感性商品，比如稀有矿产、石油、粮食、药品及武器等。专营这些商品既要考虑市场因素，也要强化政策因素。特别是当关系国家的经济与贸易战略时，往往就要以国家政策目标为主，而以外贸利润为辅。国家专营的缺点是容易造成垄断。由于只有专营机构拥有外贸专营权，排除了来自其他企业的竞争，从而更容易使相关产业产生经营上的垄断与生产中的惰性，并陷入高投入、低增长的困境。

其二，出口关税制度是指一国政府对实施出口管制的商品征收出口关税的一种政策措施。出口关税加重了出口企业的经济负担，在提高出口商品成本及价格的同时，削弱了出口商品的竞争优势，从而达到减少出口数量的政策效果。例如，中国政府于2019年1月1日起，取消了对化肥、磷灰石、铁矿砂、矿渣、煤焦油、木浆等94项商品所征收的出口关税，其中部分产品的出口关税就曾发挥了一定的出口管制作用。在通常情况下，用于出口管制的出口关税税率要高于普通出口关税，其限制出口的政策意图更加明确。同时，和其他关税措施一样，出口关税的效果也与出口商品的需求价格弹性有关，弹性越高，出口管制的效果越明显，反之，则效果越弱。

其三，出口许可证制度是指一国政府对实施出口管制的商品发放许可证的一种政策措施。出口许可证须向海关申请，企业在获得批准之后方可办理相关商品的出口业务。出口许可证多用于限制国内生产急需的原材料、半成品或其他稀缺物资，并常常与出口配额措施配合使用。另外，在保护文物、管制药品及卫生防疫等领域，出口许可证也发挥了重要作用。例如，按照《中华人民共和国文物保护法》之规定，任何文物的出口都必须向海关申报，并按照鉴定等级做出安排，允许出口的须办理出口许可证，不允许出口的则一律禁止出口，非法出口的将予以追回。总之，出口许可证制度对于出口管制的效果非常明显，管理手段灵活多变，可适时调整，因此也就成了一种被各国及各领域广泛采用的出口管制措施。

其四，出口配额制度是指一国政府对实施出口管制的商品规定最高出口数量的一种政策措施。这类出口配额不仅包含之前提到的一些国家被迫采用的“自动”出口配额，还包括各国实施的真正意义上的主动限制出口措施。作为一种常见的出口数量或金额限制措施，出口配额既可以限制出口贸易的规模，还可以调控出口市场的地区国别，是一种管制出口的直接干预手段。

其五，出口禁运政策是指一国政府或多国政府对实施出口管制的商品严格禁止跨国交易的一种政策措施。这是出口管制中最为极端的一种方式。历史上的出口禁运常见于发达资本主义国家对发展中国家实施的经济封锁、贸易歧视或军事施压等措施，表现为特殊时期的临时性贸易管制。然而，在限制正常贸易方面，出口禁运带来的伤害往往是双边的，随着自由贸易理念的广泛传播，来自发达国家的不合理的出口禁运措施受到了越来越多的反对，并出现了逐渐减少的趋势。后来，出口禁运措施渐渐被应用于杜绝重要物资的非法出口，尤其在保护珍稀动植物方面发挥了积极作用。例如，《濒危野生动植物种国际贸易公约》的附录一就明确规定了禁止国际贸易的动植物名录，包括大熊猫、雪豹、犀牛、黑猩猩及江豚等，因为国际贸易将导致其快速灭绝。