第四章 主体功能区生态预算绩效评价的理论基础

第一节 主体功能区生态预算绩效评价的相关理论

一、自然资本理论

（一）自然资本理论的发展

1990年，Pearce D.W．和Turenr R.K.[82]在其出版的《自然资源与环境经济学》中首次提出与人造资本相对应的自然资本。1994年世界银行出版的《扩展衡量财富手段》将资本划分为：人造资本、人力资本、自然资本与社会资本，并将自然资本列入财富范畴。2011年联合国《迈向绿色经济》报告中认可了自然资本的价值，此后，自然资本的价值得到广泛的认可。学界对自然资本的界定没有一个统一的认识，主要是从3个方面进行阐述：①将自然资本等同于自然资源与生态环境；②将自然资本视为一种有用的资源和环境的存量；③自然资本既包括纯自然资本，也包括人造自然资本。虽然研究角度不同，但是学者之间形成了一些共识，即自然资本具有价值与增值性，能带来生态效益。根据资本的定义，Daly H.E.[83]将自然资本定义为能够在现在或未来提供有用的产品流或服务流的自然资源及环境资源的存量。也有学者称自然资本为生态资本、环境资本等，其本质基本接近。严立冬等[84]认为，自然资本包括生态资源存量、生态环境质量和生态系统服务的整体有用性。自然资本除了兼具生态环境的自然属性和资本的一般属性外，还具有人造资本不可替代性、存在形式多样性与公共产品属性等特性[85]。为了保证自然资本存量不减、疏通自然资本运营渠道、协调运营相关主体的利益，客观要求形成系统的自然资本运营机制，自然资本运营的关键是不断采取新的生态技术，完善生态市场，遵循“生态环境资源→生态资产→生态资本→生态产品（服务）”的自然资本运营机理，综合考虑内部因素与外部因素，构建出生态资本运营框架，运营中的价值计量体系为可货币化的价值、使用价值与遗产价值均衡的综合价值，包括内部机制与外部机制，内部机制包括积累机制与转换机制，外部机制包括补偿机制与激励机制[86]。

（二）自然资本理论的核心理念

1．自然资本稀缺属性

导致自然资本稀缺的主要原因在于三方面：①由于自然资本表现形式多样化，其价值难以估算，自然资本价格不能真实、准确地反映自然资本的稀缺状况；②经济与社会发展消耗的自然资本量远大于自然资本的再造量，自然资本存量减少；③自然资本属于公共产品，其产权不明确，认为自然资本不具价值，容易产生“公地悲剧”。这三方面的原因导致自然资本无序、低效消费与浪费，与人造资本相比，其稀缺程度越来越高。自然资本稀缺表现为数量与质量两方面：①自然资本数量稀缺。自然资本数量逐步减少，没有引起资本的质变。②自然资本的质量下降。因为个别或局部资本的数量减少达到临界值，引起质变。

2．自然资本的整体性

自然资本整体性主要表现为自然资源的整体性和生态环境的整体性：①自然资源的整体性。自然资源一旦局部遭到破坏或自然资源数量减少，都会导致自然资源的质量下降，原本的功能丧失，只有自然资源任何局部或数量不发生变化，才能保持原本的功能。②环境整体性。某一区域发生环境污染或治理行为，容易产生溢出效益，影响相邻或相关区域，只有将相邻或相关区域联系起来考虑环境，才能厘清环境运动的规律以及存在的因果关系。

3．自然资本价值实现多元化

在工业经济时代，追求的价值是货币计量价值，但是在生态经济时代，追求的价值不仅是货币计量价值，还有实物量计量价值，只有货币计量价值与实物量计量价值的价值和最大，总价值才最大。自然资本为人类提供生存条件，为经济社会发展提供物质基础，自然资本价值的实现主要有两种路径：①通过消耗的自然资本生产出社会品、经济品，以此满足居民的需求；②通过自身积累形成生态品，提供生态服务。第一种价值实现路径可持续要求居民绿色消费程度高，利用自然资本的技术水平也高；第二种价值实现路径可持续没有附加条件。自然资本要求经济发展目标要兼顾经济效益和社会效益、生态效益。工业社会追求的是纯经济发展，而经济发展的目标是经济效益，其目标比较单一，忽视了社会效益与生态效益。生态文明社会强调满足人的全面发展，在自然资源十分稀缺、环境污染十分严重的背景下，对生态品的需求刚性增强，自然资本成为经济、社会发展的短板，发展兼顾经济效益、社会效益与生态效益，突出生态效益在发展目标体系中的地位。

二、府际治理理论

府际治理是建立在府际关系基础之上的，在这里主要阐述地方政府横向的关系与治理相关理论。

（一）地方政府关系

地方政府关系是为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府间形成的相互关系的互动与机制[87]。林尚立[88]认为，从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要由权力关系、财政关系、公共行政关系三重关系构成。谢庆奎[89]在其研究中表明，政府间关系的内涵首先是利益关系，其次才是权力关系、财政关系、公共行政关系，利益关系决定后三种关系。美国学者R.J．斯蒂尔曼[90]将府际治理的特征概括为：范围广、动态性、人际性，且公务员的作用越来越重要，政策的影响也越来越大。地方政府间横向关系主要是合作与竞争。重塑地方政府间横向关系，一方面要重构地方政府间竞争秩序，必须从以封闭式地方保护主义为中心的资源竞争转向以开放式制度为基础的制度竞争；另一方面是完善相关利益者之间的协作机制，促进区域间、区域内公共事务治理中的协作和资源整合[91]。在地方政府间的协调中，关键是构建地方政府间协调发展机制，市场与科层制度都具有协调功能，市场是地方政府间竞争关系的协调机制，科层制度是地方政府间合作关系的协调机制。美国经济学家奥利弗·伊顿·威廉姆森认为，当“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较低水平”时，市场机制治理绩效比较好；当“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较高水平”时，科层制度治理绩效比较好；对市场与科层制度都无法协调的地方政府间的关系，应引入第三方力量。在区域协调初级阶段，协调重在区域内各要素的良性相互关系；中级阶段注重区域与外部的联系、合作与协调；一旦进入高级阶段，也就是协调的最高境界时，通过实施长效型的区域空间格局优化政策满足区域长期利益诉求和发展诉求，通过空间格局和区域长期利益分配的帕累托改进促进区域协调发展[92]。区域协调主要是要求区域内部的和谐及与外部区域的共生[93]。

（二）府际治理理论的实质

1．府际治理能跨多个行政区高效供给公共产品

市场资源配置的经济区与政治资源配置的行政区的边界界定不同[94]，行政区与经济区的边界不一致，当经济区涵盖多个行政区，多个行政区各自为政、不协调，导致单一行政区供给公共产品的效率与质量偏低[95]。平行地方政府之间协调治理可以解决经济区的共同问题。

2．府际治理是开放式治理

府际治理是一种政府间、公私部门与公民共同构建的政策网络，强调通过多元行动主体间互动与合作来实现和增进公共利益[96]。府际治理在4个方面有所突破：①府际治理以问题解决为导向，是一种问题导向的行为过程；②地方政府间被视为相互依赖和伙伴关系，而非竞争对手；③府际治理注重联系、沟通以及网络发展的重要性，强调政府间协调合作；④强调公私部门的混合治理，倡导第三部门积极参与政府决策。

3．府际治理是集体行动

奥尔森的集体行动逻辑表明，集体行动的生成必须具备认知统一、利益协调和制度约束3个基本条件。府际治理机制是命令机制、利益机制与协调机制三者的整合，府际治理的基础是具有向心力的命令机制，核心是具有离散力的利益机制，发展趋势是具有耦合力的协调机制整合三者形成的府际治理机制。府际治理不仅鼓励政府间竞争，更注重政府间合作；不仅注重单一政府目标实现，更注重区域内政府间战略协同[97]。

三、系统协调理论

（一）系统协调理论发展

我国著名科学家钱学森（1954）认为，系统是由相互作用、相互依赖的若干组成部分结合而成的，具有特定功能的有机整体，而且这个有机整体又是它从属的更大系统的组成部分。系统论的核心思想是系统的整体观念，分析系统的结构和功能，有助于研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性。协调是在大系统内通过控制、调节使各局部小系统既相互制约又相互配合、相互促进，以实现全局最大化[98]。系统协调理论在经济、社会、生态中也广泛应用，最初主要独立应用于单一经济子系统、社会子系统与生态子系统之中，随着生态经济学、环境经济学的发展，在三大子系统基础上构成经济—社会系统、经济—生态系统、社会—生态系统、经济—社会—生态系统等复合生态系统，其中经济—社会—生态系统是最完整的复合生态系统，其协调程度是影响复合生态系统可持续发展的关键因素之一。

（二）系统协调理论的核心内容

1．系统协调整体观

系统的首要特性是整体突现性，即系统作为整体的部分或部分之一，整体不是简单地等于部分之和，系统组分受到系统整体的约束和限制，其性质被屏蔽，独立性丧失。整体突现性来自系统的非线性作用。系统存在的各种联系方式的总和构成系统的结构。系统结构的直接内容就是系统要素之间的联系方式。进一步来看，任何系统要素本身也同样是一个系统，要素作为系统构成原系统的子系统，子系统又必然由次子系统构成，则：次子系统→子系统→系统之间构成一种层次递进关系。

2．系统内部协调

系统内部协调主要包括要素协调、子系统协调与功能协调：①要素协调。系统中流动要素有资金流、物流、信息流与人力资源等，系统要素协调包括系统内要素协调与系统间要素协调，系统内要素协调是指在系统与系统内子系统中的要素数量之间的协调、要素质量之间的协调以及这些要素的投入与产出之间的协调。②子系统协调。从系统构成角度来看，系统由经济子系统、社会子系统、资源子系统、环境子系统等组成，既要保证子系统内部要协调，还要保证子系统之间要协调。从系统运营角度来看，系统由决策子系统、执行子系统、评价子系统等组成，系统运营中的决策子系统、执行子系统与评价子系统之间要协调。③功能协调。虽然系统同时具有经济功能、社会功能、农业功能与生态功能等多元功能，同时提供工业产品、社会产品、农产品与生态产品，但是每一个系统的主体功能存在差异。各个系统的主体功能定位不同，每一个系统的多元功能结构中存在一个主体功能。因此，系统功能协调包括主体功能与次要功能的协调、次要功能之间的协调。

3．系统与环境协调

任何现实系统都是封闭性和开放性的统一，环境构成了系统内相互作用的场所，同时又限定了系统内相互作用的范围和方式，系统内相互作用以系统与环境的相互作用为前提，两者又总是相互转化的。系统与外部环境通过信息、物质等要素进行交换，不断地促进系统功能改进、系统内部结构优化和要素配置更加合理。

四、三大理论与主体功能区生态预算绩效评价

自然资本理论、府际治理理论、系统协调理论对主体功能区生态预算绩效评价基本框架的影响是全方位的，这三大理论与主体功能区生态预算绩效评价关系如图4-1所示。

（一）府际治理理论与评价主体

府际治理中开放式治理思想强调政府间、公私部门与公民共同协作构建治理网络，以增进公共利益，这意味着区域治理主体可以多元化。在主体功能区生态预算绩效评价中，绩效评价主体超越了政府、政府部门、行政区的范畴。

（二）府际治理理论、自然资本理论与评价方法

府际治理理论主要是指能跨越多个行政区域的高效供给公共产品理论，自然资本理论主要是指价值计量以及实现多元化理论。为主体功能区生态预算绩效评价采取投入产出方法，且投入产出中的投入与产出不能仅考虑货币化的投入与产出，也要考虑非货币化的投入与产出，投入产出既包括经济与社会的投入与产出，也包括生态的投入与产出。

（三）系统协调理论与评价对象

系统协调理论中的内部协调理论与外部协调理论为绩效评价的对象重新确定边界，这意味着绩效评价不仅仅包括主体功能区复合生态系统内部各要素、子系统协调以及功能协调，还要评价主体功能区与其他主体功能区协调发展。

（四）系统协调理论、自然资本理论与评价单元

系统协调理论中的整体性和自然资本理论中的整体性，决定了主体功能区生态预算绩效评价既要考虑复合生态系统的整体性，也要考虑自然资本的整体性。当行政区没有办法协调两个整体性时，主体功能区是一个最好的选择。

（五）府际治理理论、自然资本理论、系统协调理论与评价目标

三大理论决定了主体功能区的生态预算绩效评价目标，有效促进了主体功能区经济、社会、生态高效可持续协调发展。