一、改革开放开启了我国城镇化快速发展进程

改革开放前较长一段时期，农民向城市流动受到严格限制。改革开放后，随着经济快速发展特别是工业化快速推进，城乡分割的政策体制开始松动，越来越多的农民进城务工，城镇化加速发展。

（一）改革开放到20世纪80年代中期，城镇化恢复发展

这一时期，随着人民公社逐步解体、农村家庭联产承包责任制全面推开，农业生产效率明显提高，乡镇企业异军突起，农村剩余劳动力开始向城镇转移。1978—1985年，城镇化率从17.9%提高到23.7%，年均增长0.83个百分点。一是流动人口大量出现。1984年，国务院印发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，打开了农村人口向城市流动的阀门。二是城镇数量显著增长。1982年印发《改革地区体制、实行市领导县体制的通知》，开始探索地改市、地市合并，实行市领导县体制，切块设市、设镇模式逐步向整县设市、整乡改镇模式转变，城市数量从193个增加至324个，建制镇数量从2173个增加至近1万个。三是城镇开发和公共服务提供模式在探索中改革。1979年《中外合资经营企业法》允许“三资”企业付费使用国有土地，打破了国有土地长期无偿、无限期、无转让制度。1980年，城市开始征收土地使用费。住房制度按照“出售公房、调整租金、购房补贴”的总体设想开启改革，先后探索全价售房和按照政府、单位和个人各承担1/3房价的三三制原则补贴售房政策。

（二）20世纪80年代中期到90年代中后期，城镇化稳步推进

这一时期，计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡，乡镇企业蓬勃发展带动小城镇加快建设，沿海地区加快开放，“三来一补”渐成气候，大量农业转移人口由内陆至沿海务工。1986—1996年，城镇化率从23.7%稳步提高至30.5%，年均增长0.68个百分点。一是流动人口迅速增加。1988年后粮油及副食品价格逐步放开，以户口为依据发放的各类票证陆续取消。1993年，城镇粮油定量供应制度废除，户籍对人口流动的约束作用进一步削弱，全国流动人口从2000万左右激增至约8000万。二是城镇规模结构不断改善。1986年明确设市标准后，整县改市成为设市主导模式，到1997年暂停县改市，全国城市数量达668个，54%通过整县改市设立；建制镇数量突破1.8万个，83%通过乡改镇设立。深圳、厦门等经济特区，宁波、青岛等14个沿海开放城市，上海浦东新区等迅速崛起。三是新的城镇开发模式初步形成。1987年，深圳特区启动全国首次国有土地使用权拍卖。1988年，允许土地使用权转让写入《宪法》。1989年《城市规划法》出台，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布，城市规划制度和土地出让金制度正式建立。四是新的城镇住房供给体系初步形成。1988年国务院确定住房实物分配向货币分配方式转变的改革思路。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房供应管理逐步由单位化向社会化、专业化改变。

（三）20世纪90年代中后期到2012年，城镇化高速发展

这一时期，计划经济向社会主义市场经济转轨基本完成，“入世”后我国深度融入全球分工体系，经济快速增长为城镇化发展提供持续动力。1996年城镇化率达到30.5%，进入诺瑟姆曲线快速增长区间，城镇化率加快跃升，到2012年达52.6%，年均增长1.38个百分点，流动人口数量从8000万增至2.36亿。一是县级以下城镇落户逐步放开。1998年以后，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》等若干文件，进城落户政策有所放宽。2011年，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》进一步放开放宽县级及以下城镇落户。二是大城市发展迅速，城市群初具形态。“十五”计划《纲要》提出“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”并编制城镇化专项规划。撤县设市社区逐步成为区划调整主流，至2012年城市数量调整至657个（见图1）。各类要素加快向北上广深等大城市集聚，100万人口以上城市增至127个，增幅超过100%。东部沿海城市群逐渐兴起。三是新城新区建设快速推进。由于老城区空间难以承载城镇化快速发展，各地纷纷开展新城建设和老城更新，国务院批复设立了重庆两江新区、浙江舟山群岛新区等国家级新区，各类新城新区拓展了城市发展空间。四是多层次城镇住房供给体系快速构建（见图2）。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，福利分房全面停止。2004年起，城镇经营性建设用地出让全面实施“招拍挂”，《城市房屋拆迁管理条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》相继出台。伴随着住房市场化改革、土地出让制度改革以及央地分税制改革，房地产业快速发展，商品房年销售面积从不足0.5亿平方米增至超过11亿平方米，城镇居民人均住房面积由15平方米左右增至32.9平方米、居住条件明显改善。以廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房为主体的住房保障体系逐步形成，棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居等工程有序实施。五是城镇功能不断完善。城镇建设日新月异，各类基础设施和公共服务设施建设持续加强，城市治安明显改善，城市管理水平大幅提升。

图1　改革开放以来我国城市数量变化

数据来源：中国城乡建设统计年鉴。

图2　多层次城镇住房供给体系构建