一、进展情况和主要经验

（一）加快农业转移人口市民化

制定差别化落户条件，完善人才住房保障体系。一是在居住证转户籍方面，对上海市居住证持证人在临港地区工作并居住的，可予以专项加分，即每满1年积2分，满5年后开始计入总积分，最高分值为20分。对在临港地区教育、卫生、农业等岗位工作满5年的人员办理居转户，持证及参保年限可缩短至5年。此外，对于临港地区教育、卫生、农业等社会公益事业单位录用非上海生源应届普通高校毕业生落户，给予政策倾斜。这些人才政策有效促进了人口导入，2013年至2018年，临港主城区常住人口年均增长率超过13%。二是住房保障方面，临港地区为吸引各类人才集聚，满足人才多样化居住需求，不断完善住房保障制度，建立以限价商品房、人才公寓、“先租后售”公共租赁房、配建保障房“四位一体”的人才住房保障体系。人才公寓已供应1000多套，分配约500套，保障了700多位人才的居住需求。

强化常住人口基本公共服务。一是以义务教育资源配置标准化、均等化为目标，全市统一的城乡义务教育一体化（学校建设、教育装备配置、信息化环境、教师队伍配置、生均经费）基本达标（见图1）。出台义务教育“城乡学校携手共进计划”，每3年实施一轮，包括郊区义务教育学校精准委托管理和城乡学校互助成长项目两项核心内容，首轮精准委托管理42所、城乡互助成长项目34所，覆盖所有郊区。2018年秋季开学全市共有90所中小学、幼儿园新开办，其中76所位于城郊结合地区和郊区集镇。二是加快实施本市区域卫生规划和医疗机构设置规划，按照新型城镇化要求，坚持促进公平和提高效率相结合，优先保障基本医疗卫生服务的可及性，促进医疗资源按人口、地域、专业合理配置，实现平均每1.5平方公里范围内就有1所医疗机构，居民步行15分钟可到达医疗机构。三是基本建成覆盖区、区域、街镇、村居的四级公共文化设施网络，远郊地区优质公共文化服务资源配送力度逐年加大。四是不断提高郊区养老服务能力，制定实施《关于加强本市农村养老服务工作的实施意见》，健全养老服务补贴制度，推广示范性睦邻点建设，鼓励和引导郊区农村推广睦邻点互助模式。五是健全专业人才到郊区农村工作的激励机制，明确公益性事业单位绩效工资向农村倾斜，增加的额度重点向农村和边远地区的教师、医生、农业技术推广服务人员等专业技术人员倾斜，优化增加农村地区专业技术岗位比例。

图1　上海市城乡义务教育一体化“五项标准”

积极促进离土农民就业。深入推进“离土农民就业促进专项计划”，做实做细离土农民就业促进政策宣传和工作落实，建立离土农民信息库及动态跟踪机制，对有就业意愿的未就业离土农民就业服务覆盖率达100%。同时，各区结合自身实际开展有针对性的农民就业促进工作。例如，松江区在大力推进环境整治和环保清拆的同时，积极推进相关分流农民的非农就业工作，既通过政府购买岗位的方式，对非农就业困难对象实施托底安置，保障其基本生活有着落，同时利用传统优势，进一步壮大家政服务项目，拓宽浦南农村妇女的非农就业。

（二）优化城镇化布局和形态

加强区域规划协同，大力推进区域规划编制。将抓好区域规划协同作为落实“上海2035”的重要任务，形成《上海大都市圈空间协同规划编制的工作方案》和《长江三角洲区域规划协同机制》，完成上海大都市圈土地开发强度的情况报告。推进跨省城镇圈规划编制，会同江苏方面，按照“共同编制、共同认定、共同指导下位规划编制、共同监督实施管理”的工作原则，启动并完成了崇明东平—南通海永—南通启隆的跨省城镇圈协同规划编制工作。会同浙江省，启动了金山枫泾—松江新浜—嘉兴嘉善—嘉兴平湖城镇圈规划编制工作，规划成果已获批准。

优化城市空间布局，积极推进总体规划编制。一是加快编制区总体规划暨土地利用总体规划。目前，崇明区、宝山区、闵行区总体规划已经市政府审批通过，嘉定区总体规划已上报市政府审批，奉贤区、松江区、金山区、青浦区总体规划已通过市政府常务会议审议，浦东新区总体规划已报请市规委全会审议。二是新市镇总体规划暨土地利用总体规划是统筹城乡的关键环节。2018年上海加快推进14个新市镇总体规划的研究、编制、审批工作，已按计划完成12个新市镇总体规划的上报成果和2个新市镇总体规划的规划草案。三是加快城乡融合发展，有序推进专项规划编制。进一步落实全市新一轮总体规划工作要求，按照“面向全球，对标国际最高标准、最好水平”的要求，稳步推进17个专项规划研究，涵盖生态环境、综合交通、产业发展、民生保障、文化品质、安全运行、广域资源等多个领域，推进一二三产业融合，推动基础设施和教育、卫生、文化等公共资源向农村延伸，促进城乡融合发展。

（三）提升城市发展质量

提升城市经济质量。松江区科学谋划城市与产业的深度融合，G60科创走廊开辟城镇发展新空间。2018年共同开启覆盖长三角三省一市九城市的G60科创走廊3.0版，形成“一廊一核多城”总体空间布局，打造长三角更高质量一体化发展的重要引擎，以车墩影视城和仓城影视园为基础，着力推动建设影视产业集聚、产业链完整、具有全国知名度的科技影都。临港地区产业能级进一步提升，重大产业项目加速落地，特斯拉新能源汽车研发与整车制造项目正式落户临港，进一步推进“2+3+4”产业体系建设，引进新松机器人、中国移动IDC、华大半导体积塔项目、寒武纪、商汤科技、博郡汽车、中科院微小卫星创新中心、中船瓦锡兰、奔驰再制造、中科云谷等一大批重点项目。

优化城市空间布局。崇明区研究制定开展长江经济带绿色发展示范实施方案，推动落实崇明生态岛建设第三轮三年行动计划，有序推进花博园规划工作。奉贤区创新打造“东方美谷园中园”，以对存量低效产业用地进行改造提升为主，加大“腾笼换鸟”力度，打造“产城文生”有机融合、土地复合高效利用的集聚集群型产业社区，启动推进首批17个项目。松江区构建“四网融合”综合交通体系。超前谋划、系统规划建设好高铁、轨道交通、有轨电车、地面道路融合联通的网络。临港地区以铁路、公路、快速轨道交通线为主的对外综合交通体系建设有序推进，形成了S2、临港大道、两港大道、申港大道、轨交16号线等对外衔接的主要通道。

推动绿色城市建设。制定《上海市生活垃圾分类管理条例》，按照源头减量、全程分类、大幅提升末端垃圾资源化利用、无害化处理的思路，开展垃圾分类工作。松江区南部新城海绵城市及地下综合管廊建设作为国家级试点、新型城镇化建设重大项目，总投资31亿元，力争获得全国市政金杯示范工程。奉贤区整区域推进生活垃圾全程分类。创新推行生活垃圾分类桶长制，实现绿色账户全覆盖，创建分类达标居住区146个，新增“两网融合”回收服务点176个、回收中转站6个，农村生活垃圾分类工作走在郊区前列。

（四）加快推进城乡融合发展

推进产业融合发展。重点聚焦本市农村一二三产业融合发展试点示范县、示范镇和示范村，结合当地实际，以地产优质农产品或特色农业为基础，以农产品产销对接、休闲农业和乡村旅游为重要载体，延伸农业产业链、提升价值链，拓展农业多功能性，培育新产业、新业态、新模式。一是做大做强优势特色产业。以农业设施化、机械化水平提升为抓手，推进蔬菜瓜果、花卉苗木、食用菌和特色养殖等产业提档升级。依托市场优势，开发具有地方特色的名特优新品种，支持整合特色农产品品牌。以品牌为纽带，促进新型农业经营主体融合发展。二是大力发展休闲农业和乡村旅游。充分发挥农业、农村、农民及特色乡村等各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”、“生态+”等模式，推进农业、乡村、林业（湿地）与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。

推动基础设施资源配置向郊区农村地区延伸。把公共基础设施建设的重点放在农村，着力推进“四好农村路”建设、生活垃圾治理、生物污水处理、水环境整治、绿化造林、村容村貌提升、长效管理等11项重点任务。一是郊区农村水环境不断改善，中小河道整治和轮疏有序实施，农村生活污水有效处理户数累计超过50万。二是调整轨道交通、国道、市管省道、区区对接道路等基础设施市区投资分工政策，大幅减少郊区资金压力，城乡一体的交通网络格局基本形成。三是全力推进“两江并举、多源互补”格局下的饮水源地建设和保护，持续推进郊区供水基础设施建设，至2018年6月底，已完成黄浦江上游水源地工程和闵奉、青浦、金山、松江原水支线工程，实现南汇南水厂、泰和水厂扩建工程和松江新车墩水厂新建工程的并网通水。四是加快农村信息基础设施建设，城乡一体部署千兆宽带网络，提升移动通信网络质量，推进下一代广播电视网建设及有线电视数字化整体转换，先后实施两批共14家智慧村庄建设。

（五）深化城乡土地制度改革

落实中央改革任务，推进农村土地制度改革。一是集体建设用地入市方面，对2015年版“1+5”配套政策文件进行了修订和延期。同时，增加了入市试点样本，在已入市2幅商服地块的基础上，2018年又完成6幅集体建设用地地块入市。二是土地征收制度改革方面，进一步规范完善合理补偿和多元化保障，提高了征地补偿标准。新补偿标准较原有标准平均提高41%，在试点期间已有122个征收项目执行新补偿标准。三是宅基地制度改革方面，聚焦农民进城进镇集中居住、宅基地归并平移、宅基地自愿退出、宅基地资格权和建房用地标准等方面内容，研究制定实施《上海市松江区关于加强农民宅基地管理的指导意见》和试点实施方案。四是全面总结提炼松江区三项改革试点的做法、成效和经验并提出工作建议，目前已形成“1+5”总结报告，经市领导小组审定后上报自然资源部。

以减定增、“控增逼存”，促进人地关系和谐发展。按照市委、市政府总体工作要求，加快推进低效建设用地减量化，淘汰低效产能，逐步优化人口、用地结构和布局，促进土地高质量利用。一是按照“以减定增”原则，逐年加大新增建设用地计划与现状低效建设用地“减量化”的关联力度。除国家和本市重大战略性项目等以外，其余各类建设项目用地均需使用减量化腾挪空间。二是建立“市区协同”机制，通过减量化腾挪的空间，优先保障市、区各级基础设施、公益民生、乡村振兴等领域项目落地。三是制定产业结构调整负面清单，对限制、淘汰范围内的装备、产品、工艺实施差别化电价，促进“三高一低”等低效产业用地减量或转型。四是按照“控增逼存”的要求，逐步建立起以城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，以土地综合整治为平台的城乡统筹发展新模式，在改善农村生产生活条件的同时，逐步促进农民向城镇集中居住，逐步优化城乡用地结构和布局（见图2）。

图2　上海市促进土地高质量利用“四项抓手”

近年来，上海市加快推进相关领域改革，建立完善城乡一体化体制机制，以转变农村生产生活方式为主要目标，推进建立城乡一体的资源配置、优势互补的发展机制，进一步推动各项资源要素向郊区倾斜，不断提高新型城镇化建设的质量和效益，并取得了显著成效。同时，上海作为超大城市，在守住人口、土地、环境、安全底线的条件下，在如何实施精细化管理、实现精明增长、实现转型发展等方面还有待更加深入地探索。对标国际最高标准、最好水平，以及上海建设卓越全球城市的自身定位和经济发展阶段性诉求，上海新型城镇化建设和城乡发展一体化工作任重道远，一些方面还存在制约和短板。一是土地要素制约明显。当前上海建设用地总规模已接近《上海市城市总体规划（2017—2035年）》规划用地天花板，可新增建设用地空间非常有限，土地空间资源紧张对于推进新型城镇化建设制约明显。二是远郊农村基本公共服务水平有待进一步提高，养老、医疗等公共服务资源配置仍有不足，非农就业面临压力。郊区农村义务教育空心化问题与部分人口导入地区教育资源结构性短缺问题并存。三是郊区农村基础设施和管养能力有待进一步加强，部分农村道路有待提档升级，村村通公交的服务运营水平距村民期待尚有差距，部分管网设施区域性覆盖不足与长效管护缺失问题并存。四是农村生态环境和镇村面貌有待进一步改善。农村生活污水处置尚有盲点，农业面源污染程度高于全国平均水平。