湖北农村饮水安全调查^[1]

余耀军　周勇飞^[2]

水是人类生存最基本的条件，获得安全饮水是人类的基本需求，事关群众的身心健康和正常生活。解决农村饮水安全问题是建设社会主义新农村的重要内容，不仅关系到农村居民的生存、生活，而且关系着农村经济的发展、社会的和谐与稳定。

在饮水问题上，农村水质不达标、水量得不到充足的供应和保证，这不仅影响了农村居民的正常生活，也严重制约了农村经济的发展。故省委省政府特别重视推进农村饮水安全工作，将“让群众喝上放心水”作为改善和保障民生的头等大事；把“继续实施农村饮水安全‘村村通’工程，确保全面解决农村饮水安全问题”作为“十二五”规划中的“十个确保”目标之一。

一、湖北农村饮水安全概况

（一）湖北省水资源现状

湖北省位于长江中游洞庭湖以北，长江、汉水穿境而过，湖泊河港星罗棋布，素有“千湖之省”的美誉。湖北湖泊总面积2983.5平方公里，中小河流长度在5 km以上的共4228条，其河长100 km以上的有38条（不含长江、汉江），这些中小河流由于地形的因素形成向心状水系；全省各类水库5858座，湿地达156.3万公顷，占土地总面积的34％。总体而言，湖北水资源相对充沛，但受地形、水文、气候等因素的影响，我省的水资源分布极不均衡：湖北西部山地、丘陵地区，南部江汉平原地区因地处亚热带，夏季雨量充沛，区域内河流、湖泊众多，水资源相对丰沛；湖北中部、北部因区内湖泊相对较少，又地处干旱半干旱地区，降水相对较少，水资源相对紧缺。受水资源地区间的分布不均衡因素的影响，农村饮水解困工作也面临巨大的压力。

（二）湖北省保障农村饮水安全取得的成就

在省委省政府的领导下，各级政府及广大民众积极配合，我省农村饮水安全保障工作取得了显著的成效，具体表现在以下几个方面：

（1）中央下达的我省“十一五”饮水安全规划提前完成。

“十一五”期间，中央计划解决我省785万人的饮水安全问题，而我省实际解决了1033.78万农村人口的饮水安全问题，超额完成了中央下达的计划。这是省委省政府及各相关职能部门协同努力的成果。

（2）以集中式供水工程为主导，在特定环境下适当发展小型、微型供水工程。

在解决我省农村饮水安全的模式方面，总的发展思路是以规模较大的集中式供水为主导，难以实施集中式供水的地区适当发展小型、微型、甚至单户型的供水设置。通过“一延二改三建”，优先发展集中式供水，尽可能实现城乡供水一体化。

（3）畅通融资渠道，落实农村饮水安全保障和建设资金。

在农村饮水安全保障和建设资金上，我省积极构建“政府主导、群众自愿、社会参与”的多元化投融资机制。截止到2012年底，全省农村饮水安全工程建设总投资达100.37亿元，其中中央投资60.6亿元，省级配套13.19亿元，市县及市县以下配套26.68亿元。省级财政每年挤出饮水安全工程建设专项资金2.1亿元。在财力有限的情况下，咬紧牙关，负债融资，从银行贷款12.3亿元用于省级配套。同时，通过募捐、转让经营权、合资入股等方式筹措资金，保障农村饮水安全工程的建设与长效运转。

截至2012年，全省建成集中式供水工程8700余处，实际解决了2200多万农村居民和166.43万农村师生的饮水安全问题，全省农村饮水安全普及率已达到75％以上。

（4）加强农村饮用水水质监测，促进水质合格率提高。

为贯彻落实水利部相关文件精神，加强水利行业管理，提高农村供水水质合格率，省水利厅饮水办组织拟定了《湖北省县级农村饮水安全水质检测中心建设方案编制大纲》，要求各地按照编制大纲的要求抓紧编制县级农村饮水安全水质检测中心建设方案，切实推进农村饮水安全水质保障工作，确保农村供水安全。同时，省饮水办还印发了《关于进一步加强农村饮水安全工程水质保障工作的通知》，要求各地深刻认识农村饮水安全工程水质保障工作的重要意义，防止重水量轻水质、重建设轻管理现象发生，切实加强组织领导，明确工作责任，重视水源保护，强化污染防治，规范工程建管，落实水质检测。

（5）举办技术培训班，提升管理人员的专业技能。

省饮水办还举办了村镇水厂水质保障技术培训班，聘请专家教授对全省102个县市区水利局、水利站从事农村饮水安全工作的管理人员及村镇水厂运行管理人员讲授饮用水处理和水质化验基础理论、水质检验实际操作方法和技能，并结合培训内容进行了考核，对合格学员颁发结业证书，为规范全省村镇水厂提高供水水质、加强运行管理打下了基础。

二、湖北农村饮用水安全存在的问题及原因

（一）农村饮水安全的含义

根据农村饮水安全卫生评价指标，农村饮水分为安全、基本安全和不安全三个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成。安全和基本安全的标准是：水质符合国家《生活饮用水卫生标准》的为安全，符合《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》要求的为基本安全；每人每天可获得的水量不低于40—60升为安全，不低于20—40升为基本安全，不同地区的具体水量标准在其范围内取值不同；方便程度是人力取水往返时间不超过10分钟为安全，取水往返时间不超过20分钟为基本安全；供水保证率不低于95％为安全，不低于90％为基本安全。四项指标中只要有一项低于安全和基本安全最低值，就视为饮水不安全。

（二）湖北农村饮水安全存在的问题及其根源追溯

虽然我省在农村饮用水安全工作中取得了显著的成绩，但在资金的配套保障、工程的养护管理、水源水质的监测等方面还存在许多的问题。不仅如此，随着2012年7月1日起正式施行的新《生活饮用水卫生标准》对饮用水水质标准的大幅提高，必将产生许多新增农村饮水不安全人口。因此，我省要在“十二五”期间实现农村饮水“村村通”，让农民喝上干净的水，面临着严峻的形势。

总体上，我省农村饮水安全存在的主要问题依然是缺水，具体可以归纳为三个方面：

（1）水质性缺水。

所谓水质性缺水，是指有可利用的水资源，但这些水资源由于受到各种污染，或者水体含有各种细菌物质、微生物等介质，致使水质达不到生活饮用水卫生标准，无法满足生活饮水需要所造成的缺水。根据《湖北省农村饮水安全现状调查及2010—2013年规划人口复核报告》对农村饮水不安全的分类，其中水质性问题主要表现在：截止到2009年底，我省农村饮水不安全人口2051.47万人，其中饮用高氟水的人口有0.2万人，饮用高砷水的人口有8.63万人，饮用苦咸水的人口有145.17万人，饮用铁锰碘超标的人口有416.51万人，饮用汞镉铬铅超标的人口有0.92万人，饮用细菌学指标超标严重、未经处理的地表水的人口有194.34万人，饮用污染严重等其他饮水水质问题的人口有870.95万人。

由上述数据分析，造成我省水质性缺水问题的根源具体表现在以下几个方面：

第一，农村饮水水源保护区规划没有建立。

根据湖北省人民政府批复的《湖北省水功能区划》（湖北省政府鄂政函〔2003〕101号），全省主要江河湖库共划分了259个一级水功能区，其中51个保护区，148个保留区，44个开发利用区，16个缓冲区；在44个开发利用区中又划分了116个二级水功能区，其中饮用水源区35个。但是所有的一级水功能区中，哪些水功能区可以或应当划定为饮用水源区却并未作详细说明。

第二，农村供水水质达不到安全标准。

根据2010年我省卫生部门所监测的全省28个县（市、区）、858处农村集中供水工程的水质监测报告表明，直取直供没有净水处理设施的413处，占48.14％；没有消毒设施的613处，占71.45％；所监测供水工程丰水期末稍水水质综合合格率为46.15％。水质综合合格率低，主要是微生物指标和浑浊度、肉眼可见物、氨氮、铁等指标不达标，这说明在饮水消毒和水质处理方面存在问题，主要集中在一些供水量小的单村联户工程上。此外，2012年7月1日起正式施行的《生活饮用水卫生标准》将饮用水水质标准由此前的35项增加到了106项，根据该新增的水质检测指标评定标准以及城乡供水一体化要求，必将新增我省农村饮水水质性缺水危机。

第三，生产、生活垃圾和污水对饮水水源水质的污染和破坏。

通过在孝感和宜昌农村地区的实地调研，农村垃圾污染源中，农业生产污染和居民生活污染所占比重最大（如图2）；通过对农村居民处理生活垃圾方式的调查，多数居民采用直接丢弃或者焚烧的方式进行简单处理（如图3）。

针对生活垃圾的处理，我省农村生活垃圾处理严重滞后。截至目前，我省43个市县已建成51座生活垃圾处理厂，还有31个市县尚未建成生活垃圾无害化处理厂；全省当前共建成9座乡镇生活垃圾处理厂，日处理能力仅为278吨。这种现状远远满足不了农村生活的需要，从而造成了当前农村垃圾污染严重，饮用水水质不达标的困境。

（2）非水质性缺水。

所谓非水质性缺水，是指并非因为水质受损而达不到饮水标准产生的缺水，而是受地理、气候、水文等自然条件造成的水资源缺乏，或者因缺乏供水工程，交通不便致使在供水水量、水源保证率、取水便捷程度上无法满足生活需要所产生工程性缺水。

根据《复核报告》的数据统计，截至2009年底，我省农村地区非水质性缺水人口共计663.53万人，占全省农村饮水不安全人口总数的32％。其中因水量不达标的人口有228.21万人，用水方便程度不达标的人口有266.17万人，水源保证率不达标的人口有169.15万人。通过与水质性缺水人口数对比，非水质性缺水问题相对较小。

导致非水质性缺水的原因具体表现在以下几个方面：

第一，地理、气候、水文等自然条件造成的资源性缺水。

虽然我省境内水系发达，水网密布、湖泊众多，有着“千湖之省”的美誉，但事实并非如此：我省水资源分布极不均衡，水资源量由南向北递减，南方多，北方少，平原地区多，山地、丘陵地区较少；过境的客水量大，加上亚热带气候因素造成每年的4月到9月降雨集中，且大多以洪水形式流失；年均水资源量受气候条件的影响，波动性较大。这些因素均使我省水资源供给面临严峻的形势。据统计，湖北水资源总量占全国的3.5％，人均占有量为1731立方米，只占全国人均占有量的73％，接近国际公认的人均1700立方米严重缺水警戒线。

第二，供水工程和供水设施不健全。

根据省水利厅饮水办提供的资料显示，截止到2011年，全省农村地区现有集中式供水工程8700余处，受益人口2245.80万人，占农村总人口数的48％；全省当前分散式供水人口有2362.91万人，其中，有分散式供水设施的受益人口为1405.51万人（井受益人口1144.87万人，引泉水受益人口163.84万人，集雨受益人口96.8万人），占分散式供水人口总数的59.4％，占我省农村人口总数的30％。

通过对上述资料的分析，当前全省拥有供水工程、设施保障的农村居民有3651.31万人，占全省农村总人口数的78％。这也预示了还有22％的农村人口缺乏供水设施。

（3）缺乏完善的农村饮水安全保障和管护机制。

完善的饮水安全保障和管护机制才能维持农村饮水工程的长效运行，才能彻底解决全省农村饮水安全问题，保障社会的和谐与稳定。当前，我省农村饮水安全保障和管护机制还不健全，具体体现在：

第一，缺乏充足的农村饮水安全资金保障。

根据2004年评估、2009年全省农村饮水安全复核结果表明，我省有3150.34万（未扣除2005—2009年已解决的人数）农村居民和368.2万农村学校学生存在饮水安全问题。但中央计划安排我省2835.43万农村居民和368.2万农村中小学师生的投资指标，总投资145亿元，其中中央总投资96亿元。我省尚有314.91万人的农村居民饮水安全问题未纳入中央投资计划，而这一部分的资金缺口尚需我省采取相应方式加以解决。

第二，农村饮水工程缺乏完善的管护机制，难以保障其长效运行。

一方面，当前我省为了大力发展集中式供水，以力求实现城乡供水一体化，因此，在对旧有的工程进行改造、扩建的同时，新建一批“千吨万人”规模的供水工程，保障农村饮水工程的规模化效应。但是，我省部分山地、丘陵农村地区，北部干旱、半干旱农村地区，人口相对稀少，且居住较为分散，由此造成了一些农村饮水安全工程运行、管理中的问题，主要表现在水厂生产能力“过剩”，水厂的规模效益难以完全发挥；水费回收率低，工程难以维持其运转效益；农村饮水工程供水成本较城市高，但受农村地区经济条件限制，供水水价偏低，难以维持饮水工程长效运转。

第三，农村饮水水质监测缺乏常态化运行。

我们在实地调研中发现，部分农村地区并没有对饮水水质进行常态化监测，而且通常都是一年一检。这样的水质监测周期难以达到《生活饮用水卫生标准》所要求的周检、月检的基本要求，同时，也无法及时掌握饮水水质的安全状况，难以保障农村居民的饮水安全。

第四，缺乏对农村饮水安全保障的公众参与。

当前，我省饮水安全监督保障机制并不完善，农村饮水安全的相关信息公开状况难以令人满足。比如因设备检修导致的水厂临时中断供水时，相关政府部门不能及时向公众提前通报，从而对生产生活造成较大影响；对于饮水水源水质抽检情况、农村水源水质安全情况、饮水工程管护基金的使用等方面的信息，相关政府职能部门往往将其作为“机密”，拒绝对外公布。

我省农村饮水安全保障和管护机制不完善的根源在于：

（1）工程建设成本攀升及工程运行管护、新《生活饮用水卫生标准》的施行导致资金紧缺。

工程建设成本攀升加大资金负担。我省《“十一五”规划》中的工程造价是依据2005年的价格水平编制的。但是，近年来大部分地区的钢筋、水泥、管材等建筑材料价格上涨幅度均超过25％，而人工及机械台班费等也有不同程度的上涨，直接导致工程造价的提高。加上实际解决人数往往高于《“十一五”规划》确定人数，造成工程建设总投资增加较多。

（2）缺乏完善的农村饮水安全地方性法规或规章。

当前我省农村饮水安全管护和保障存在的问题，归根于缺乏完善的地方性专项农村饮用水安全保障法规，从而造成对于农村环境的连片整治、饮水水源的规划与保护、水源水质的监测与应急管理、饮水工程的维护、水费的收缴与利用、优惠政策的落实等问题缺乏有效的指导性法规依据。

（3）农村居民及农村饮水安全管护的相关公务人员环境保护意思、饮水安全意识较差。

当前，我省农村居民普遍受教育水平仍然较低，对饮水安全知识及相关法律法规了解甚少，对饮水安全的标准也缺乏清晰的认识，法律意识、饮水安全意识较差，一方面，因缺乏科学、环保的生产生活方式造成大量的农村环境污染，对农村饮水水源水质构成了严重威胁；另一方面，由于饮水安全知识的缺乏，对农村饮水安全管护、监督的积极性不高，无法对饮水部门及相关职能部门形成有效的公众监督。

三、保障农村饮水安全的对策与建议

（一）进村干部“筹资金、清污染、授知识”，让洁净环境进万家，健康饮水入万户，幸福生活享万民

（1）充分发挥社会公众力量，依靠企业、团体组织、民众捐款捐物等方式筹集农村基础设施建设资金。

进村干部一方面要积极争取各级政府与相关职能部门对改善我省农村居民生态环境、提高农民生活水平等方面的基础设施建设资金的投入与配套；另一方面，对政府投入和配套后的资金缺口，要积极游说社会上的一些有实力、有影响力的企业、公益性事业团体等对农村基础设施建设的投入与支持，充分发挥社会公众力量对农村公益性建设捐资捐物。

（2）建立健全农村垃圾、污水的“清理、收集、分类、处理”的一体化环保机制。

其一，组建农村垃圾清运小分队。以村组为单位，根据村域面积、村内人口数量配备适当比例的垃圾清运专员，定期对其所在村内的垃圾进行清运、分类及收集，归放到指定的专用垃圾堆放场所。县级环卫部门定时、定期对乡村汇集的垃圾组织车辆进行清运及统一处理。逐步实现城乡环卫建设一体化。

其二，统一规划农村生产、生活污水的排放。针对不同农村地区的地理环境、人口数量、规模大小，因地制宜地建立农村生产、生活污水处理设施：对于人口居住密集，规模较大的村，划定生产、生活污水排放专区，修建排污渠或排污管道，引导生产、生活污水排放，便于集中处理；对于规模较小，人口稀少且分散的村，可以以相邻的几个连片村为一个整体，区域内以户为单位，配备简易的污水收集装置，以将其所收集的污水运到指定的排放专区内倾倒处理。

其三，引导农民排污收费制度的建立与施行。针对当前农村地区排污费征收难的现状，进村干部要耐心地对村民宣传中央和省委省政府的相关文件和政策精神，告知农民排污费征收的用途。

（3）传授科学的生产方式与技术，积极推动沼气等清洁能源的利用，构建我省循环型生态农业。

进村干部可以采取座谈会、茶话会等较为轻松的形式组织开展科学的农业生产方式与生产技术的讲授；积极推动沼气能源的推广与使用；在有条件的地区适当发展水能、风能、太阳能等清洁能源，促进我省循环型农业生态模式的构建。

（二）以县为单位，建立健全全省水质监测网络，运用先进的净化工艺，加强水质检测，确保水质达标

《省人民政府关于加强农村饮水安全工程建设和管理的意见》（省政府14号文）中明确要求各地要建立农民饮用水监测网络，定时、定点对农村集中式供水水源水质及农民饮用水水质进行监测，及时掌握农民供水安全状况，发现饮水不安全因素，及时采取措施，保障农村群众的饮水安全。具体而言，以县为单位，建立健全全省水质监测网络。以规模较大的集中供水站为依托，分区域设立水质监测站。水质检验方法应按照新颁布施行的《生活饮用水卫生标准》规则中所规定的方法执行。水质检验项目和检验频率应根据原水水质、净水工艺、供水规模来确定，并严格按照《村镇供水工厂技术规范》的要求执行，并由检验人员在水源、出厂水和居民经常用水点采样抽检。

（三）按照“一延二建三改”为主体的集中式供水工程建设模式，辅以小型、单户供水设备，继续推进我省农村饮水安全工程建设，普及村村通自来水

“十二五”期间，全省还要解决1500多万农村人口的饮水问题，农村饮水安全工程建设任务依然艰巨。总体上，我省农村饮水安全工程建设依然要立足于长效受益，坚持以发展适度规模的集中供水工程为主、小型分散工程为辅的原则，合理布局，因地制宜地选择建设模式。

针对平原地区和有条件的丘陵、山区，按照“一延二建三改”的建设模式，完善集中式供水网络。“延”，即将具有设施先进、水净化工艺水平高、管理理念先进、队伍专业、水源可靠等优势城市水厂进行管网延伸辅以加压站或改、扩建，解决城市、乡镇、厂矿企业周边甚至更大范围的农村供水问题，从而事半功倍的让农村居民饮用安全卫生的自来水；“建”，即主要针对城市管网难以延伸，乡村又没有相关供水工程的地区，因地适宜的新建一批供水工程；“改”，即通过对老水厂进行技术改造、设备更换、改善水处理工艺、改建维修管道工程等，充分利用老水厂的土地资源、部分设备残值以及原有的管理优势、供水市场等，恢复原有的供水用户，并进一步拓展管网，解决该区域农村饮水安全问题。

条件较差的丘陵、山区，可以村为单位建设单村供水工程；村民居住十分分散的地方，修建单户和联户供水工程；同时，积极推行生物漫虑净化技术。

（四）通过募捐、转让经营权、合资入股等方式引进社会资金，采用多维管理模式，解决资金短缺问题，缓解政府财政压力

根据中央下达的我省农村饮水安全“十二五”规划的1200余万农村人口的投资计划，我省还有314万人饮水不安全人口未纳入中央财政计划中。此外，2012年7月起施行的新的《生活饮用水卫生标准》，必将增加新增农村饮水不安全人口，这将使本就财政压力紧张的形势更加严峻。对此，一方面对中央和地方各级政府及相关部门的投入资金进行整合，设立独立账户和监督机制，确保资金专项、高效使用；另一方面，要积极引入社会资金，对供水工程进行民营化改造，合理运用多维的管理模式，缓解政府财政压力。具体而言：

（1）城市水厂经营者统一管理。城市自来水管网延伸工程根据便于管理的原则，移交给水厂经营者实施统一的专业化管理。采取这种模式，由城市水厂经营者抄表到户、实行同网同价管理。

（2）转让经营权。通过“公正、公开、公平”竞争的方式转让经营管理权，转让所得资金专户储存，用于转让期满后工程的维修和设备更新，并由水行政主管部门与用水协会共同监督使用。

（3）股份制管理。对资产价值大并具有良好赢利能力的供水工程，通过向社会发股，由股东按股份制形式进行经营管理。

（五）制定和出台《湖北农村饮用水安全管理办法》，实现我省农村饮水安全法治化

当前我省关于农村饮水安全保障的举措主要是以省委省政府制定的相关文件形式下发的，具有较强的指导性，但缺乏稳定性和可操作性。因此，需要将相关的政策通过汇编上升到法规或规章的高度予以强化和固定，作为我省农村饮水安全保障构建的切实依据。

就我省而言，应当尽快制定和出台《湖北省农村饮用水管理办法》。《办法》应包括保障农村饮用水安全的水源选择与规划、供水工程的规划与建设、供水工程的管理与维护、供水与用水的管理、水源保护和水质管理、扶持措施、法律措施等内容。

（六）设立农村供水信息公报，加强农村饮水安全的公众参与和监督

明确各级政府及其相关职能部门对农村饮水安全信息公开的职责、信息公开的范围、公开的程序及不及时、公开相关信息的责任等。对于信息公报的设立，可以通过网络、电视、新闻报纸等传播媒介，定期对公众发布饮水水源状况、水质状况等相关信息；针对农村相对封闭的环境，可以以村组为单位，设立公告板或公示牌，对农村饮用水水源水质状况、供水水厂水质的监测数据以及因水质抽检、设备维修等原因造成的供水中断的相关信息及时予以发布。此外，还可以通过公告板发布政府关于农村饮水安全的相关政策、饮水安全、节水与合理用水、水源保护等相关知识与技术，提高公民的饮水安全意识和合理用水意识，使公众积极参与农村饮水安全的建设与监督。

[1] 本文为中共湖北省委重大调研项目——“湖北农村饮用水安全研究”的课题成果。

[2] 余耀军，中南财经政法大学法学院副教授、硕士生导师，湖北水事研究中心研究员；周勇飞，中南财经政法大学法学院2012级博士研究生。