三、非政府组织参与区域人权诉讼程序特点的比较和分析

基于上文实证分析的结果，本节将对非政府组织参与不同区域人权诉讼的异同点进行总结，并对导致区域差异的原因进行分析。

（一）非政府组织参与区域人权诉讼程序的相同之处

非政府组织参与不同区域人权诉讼的相同点主要体现在非政府组织所担任的角色上。在三个区域人权诉讼程序中，非政府组织主要是以代理人的角色直接参与诉讼程序。^[73]非政府组织作为“法庭之友”时，通常只参加书面程序，并且是否采纳“法庭之友”的意见，法庭具有很大的裁量权。但是，如果作为代理人，非政府组织承担着调查案件事实和搜集侵犯人权的证据的工作，以更加主动的姿态参与诉讼程序的每一个环节，更加有效地推动诉讼程序向前发展，其努力的结果也直接关系到受害人的权利是否能够得到救济，相关国家侵犯人权的行为是否能够得到纠正，从而在人权保护方面起到了更突出的作用。但是，受限于各区域人权保护制度的完善程度，非政府组织作为代理人能够发挥作用的空间也有所不同。如上文所述，在欧洲人权法院中，由于个人和非政府组织可以作为原告提起申诉，这也意味着原告代理人在诉讼程序中可以享有和原告几乎一样的诉讼权利。但是在美洲人权法院中，申诉人不享有当事人地位；在非洲人权法院中，尽管个人在理论上有可能成为案件的当事人，但目前实际上很难实现。因此，非政府组织在后两者的诉讼程序中的权利和活动空间也会受到更多的限制。

（二）非政府组织参与区域人权诉讼程序的不同之处

1. 参与的案件比例悬殊

在欧洲人权法院的案件中，非政府组织直接参与的案件占总数的比例很小（大约5%）。而在美洲人权委员会、美洲人权法院、非洲人权和民族权委员会、非洲人权和民族权法院这四个机构中，2/3以上的案件都有非政府组织的参与。在上述司法程序中，非政府组织参与案件比例的悬殊，笔者初步推断认为可能出于以下三个原因：

第一，三个区域人权保护机制的完善程度不一样。目前，欧洲人权保护机制远比美洲和非洲的人权机制成熟和完善。早在1998年欧洲就建立了一个对所有缔约国都具有强制管辖权的独立人权法院，个人和非政府组织在法院中可以享有独立的当事人地位。而美洲和非洲仍然采用人权委员会和人权法院并行的机制，司法程序的独立性和对个人的可及性远不及欧洲人权法院，并且对案件采取了更加严格的审查标准。正因为欧洲人权法院的门槛更低，欧洲人权诉讼案件的总体数量远远高于美洲和非洲的案件数量，从而降低了非政府组织参与诉讼的相对比例。

第二，欧洲人权法院和其他两个区域人权诉讼机构在案件性质方面也存在不同。根据统计，在《欧洲人权公约》的各项权利中，被欧洲人权法院判决违反最多的为获得公正诉讼的权利（第6条，41.05%），其次为财产受到保护的权利（《第一附加议定书》第1条，13.35%），以及自由和安全的权利（第5条，11.46%）。违反禁止酷刑和非人道待遇（第3条）的案件比例为7.5%，违反生命权（第2条）的案件比例为4.15%。^[74]总体而言，案件的性质比较温和。而美洲人权委员会、美洲人权法院和非洲人权和民族权委员会审查的大多数案件性质比较严重，且暴力性比较明显。例如根据美洲人权法院的2011年年度报告，2011年一共有23个案件被提交给美洲人权法院。在这23个案件中，大部分案件的事实都涉及侵犯生命权（《美洲人权公约》第4条）、获得人道待遇的权利（《美洲人权公约》第5条）和人身自由（《美洲人权公约》第7条），包括强迫失踪、非法军事攻击、非法拘禁、非法处决、酷刑、迫害、大屠杀等。^[75]这类案件（尤其是系统性侵犯人权的案件）的事实也往往更加复杂，事实的查明和证据的搜集仅靠个人和律师很难完成。而非政府组织具备专业人员以及跨区域甚至跨国际的工作网络，能够更好地进行个人申诉或个人来文提交的前期准备工作。^[76]

另一方面，对于非政府组织而言，参与人权诉讼，不仅是为了让受害人获得救济，更是为了通过特定的案件促进更大范围的人权标准的提高和人权机制的完善（例如督促国内法的制定和实施，促进当地民众人权意识的觉醒等）。加之任何一个非政府组织的资金和人力资源都是有限的，因此，非政府组织通常有选择性地参加人权诉讼。例如，法律保护人权国际中心（Interights）为了尽可能扩大影响力和有效利用资源，通常在实践中策略性地选择系统性侵犯人权的案件或揭示特定人权保护机制空白的案件。^[77]同样，司法和国际法中心（CEJIL）优先考虑具有代表性的、可以促进机制的变革或消除/防止系统性人权侵害的案件，并且优先考虑为人权更容易受到侵犯的弱势人群提供援助，包括妇女、移民、难民、儿童或持不同政见者，同时特殊关注受到威胁和迫害的“人权卫士”。^[78]因此，欧洲人权法院的大部分案件未必能够吸引非政府组织的关注和参与。而由于美洲人权委员会以及非洲人权和民族权委员会对案件的可受理性审查更加严格，因此能够就实体问题获得决定或判决的案件性质通常比较严重，且具有一定的影响力，从而引起非政府组织的关注和参与也就在情理之中了。

第三，三个区域的法律援助制度的完善程度不一样。诉诸国际性的司法机构，对于受害人的经济能力是一个巨大的考验。很多受害人因为无法承担诉讼相关的费用而被拒之于正义大门之外。法律援助制度的完善可以减少受害者对提供免费法律援助的非政府组织的需求，从而减少非政府组织参与人权诉讼案件的数量。早在1978年，欧洲理事会就通过决议建议各国完善法律援助制度，以保障《欧洲人权公约》第6条项下获得公正诉讼的权利。^[79]目前欧洲人权法院已经建立起了一个比较完善的法律援助制度。根据欧洲人权法院的《法院规则》，如果提供法律援助是原告在法庭合适行为之所必需，且原告没有足够的经济能力承担诉讼的全部或部分费用，审判庭庭长可以在原告的请求下为原告提供法律援助。^[80]申请法律援助的程序也比较简单。申请人需要填写一个表格，对自己的收入、财产以及财务负担作出声明，但该声明需要经过国内有权当局的证明。^[81]法律援助的费用可以涵盖律师费、差旅费、翻译费和日常补贴。提供法律援助的资金由欧洲理事会的预算拨付。^[82]

美洲和非洲人权保护机制的法律援助制度都建立得比较晚。在2010年以前，美洲人权委员会和法院的相关法律文件中都没有规定法律援助制度。大多数申请人的工作都由非政府组织的律师或公益律师承担。^[83]2008年6月，美洲国家组织大会通过决议成立了法律援助基金。^[84]大会决定为美洲人权委员会和美洲人权法院设立两个独立的法律援助基金账户，资金来源于自愿捐献。2009年11月，美洲国家组织常设理事会通过了《美洲人权体系法律援助基金操作程序规则》，为委员会和法院各自运用基金的程序设立了标准。^[85]2010年4月，美洲人权法院通过了《对受害人的法律援助基金的操作规则》，并于2010年6月1日生效。^[86]美洲人权委员会的《关于美洲人权体系法律援助基金规则》也于2011年3月1日生效。^[87]由于基金的资金主要来源于自愿捐献，因此具有不稳定性。至2011年3月1日，美洲人权委员会的法律援助基金只到账了32,000美元（主要由巴西和哥伦比亚捐献），不足以支撑基金的正常和持续运转。^[88]目前获得援助的申诉人数量也很少。至今只有两个案件的申诉人获得了委员会的法律援助。^[89]而仅在2011年，委员会接受处理的申诉就有262个。^[90]

2004年生效的《关于建立非洲人权和民族权法院附加议定书》（以下无歧义时简称《附加议定书》）第10条规定，出于正义因素的考虑，可以提供免费的法律代理。但是《附加议定书》对法律援助规定得过于简单，既没有明确法律援助提供的主体，也没有明确法律援助的客体。^[91]于2010年修订的《非洲人权和民族权委员会的程序规则》第104条规定，在个人来文的作者的请求下或委员会出于自己的考虑可以提供法律援助，前提是法律援助是委员会履行职责和保证双方平等所必需，且个人来文的作者没有经济能力满足案件的部分或全部费用。^[92]但是在2010年修订之前，《非洲人权和民族权委员会的程序规则》（1995年）并没有规定法律援助制度。^[93]提供免费法律援助的非政府组织就显得格外重要了。

上述三个因素目前仅仅是本文的初步探讨，与非政府组织参与案件比例相差悬殊这一现象是否真实存在因果关系以及关联程度如何，仍需今后进一步的研究和验证。

2. 被告国家和非政府组织集中程度相差甚远

除了非政府组织参与的案件比例相差悬殊以外，三个区域人权诉讼体系中被告国家和参与的非政府组织的集中程度也有明显差异。欧洲人权法院中，俄罗斯和摩尔多瓦两个国家作为被告的案件就超过了六成。前五个非政府组织俄罗斯司法倡议（SRJI）、欧洲人权促进中心（EHRAC）、人权纪念中心（Memorial）、人权律师（Lawyers for Human Rights）和国际保护中心（International Protection Centre）参与的案件占本文统计的非政府组织参与的案件总数也将近七成，且主要针对俄罗斯和摩尔多瓦。而美洲人权保护机制中，国家集中的趋势不甚明显。在美洲，非政府组织司法和国际法中心（CEJIL）参与的案件数量最多，但所占比例也远低于俄罗斯司法倡议（SRJI）在欧洲人权法院的比例。非洲人权保护机制中，国家和非政府组织集中的趋势都不明显。

在欧洲人权法院中，出现被告国家集中趋势的原因有二：首先，各个国家人权条件优劣的不平衡，有的国家人权情势明显严重于其他国家。在欧洲，从被告国家分布来看，东欧的人权状况明显要劣于西欧。从国别上看，在1959年至2011年间，作为被告次数最多的国家是土耳其（18.49%），其次为意大利（14.58%），第三为俄罗斯（8.15%）。^[94]由此可以看出，总体而言，俄罗斯和摩尔多瓦并不是侵犯人权最频繁的国家。因此，导致被告国家呈集中的趋势更关键的因素在于非政府组织，尤其是针对特定国家并且在人权诉讼领域比较活跃的非政府组织。换言之，非政府组织的集中趋势引起了被告国家的集中。俄罗斯和摩尔多瓦成为被告之所以如此频繁，主要在于专门针对该两个国家的非政府组织在欧洲人权法院都比较活跃。尤其是俄罗斯，三个非政府组织俄罗斯司法倡议（SRJI）、人权纪念中心（Memorial）和国际保护中心（International Protection Centre）都只参与针对俄罗斯为被告的诉讼。以俄罗斯司法倡议（SRJI）为例，俄罗斯司法倡议成立于2001年，成立的目的为：（1）为车臣战争中的受害人寻求正义；（2）促使俄罗斯法律和政策的结构性改变，以避免类似的人权违反行为再次发生。^[95]目前俄罗斯司法倡议主要关注发生在北高加索（North Caucasus）的人权违反情势，为受害人及其家属提供无偿的法律援助。俄罗斯司法倡议的律师和专业人士主要对涉及非法拘禁、酷刑、强迫失踪和非法处决的案件进行调查，并将它们提交欧洲人权法院。^[96]而在美洲，虽然非政府组织司法和国际法中心（CEJIL）主要关注美洲国家的人权情势，并且参与了较多的诉讼，但是由于其不针对特定的国家，因此在美洲人权委员会和法院中，被告国家分布比较分散。