第二节
中国金融外交的目标

中国金融外交的根本目的，就是维护国家金融安全和金融主权。具体而言，对内是为维护国家金融安全，为国家经济平稳健康发展创造良好金融环境；对外是维护国家金融主权，积极参与双边、多边金融安排，为提升国际金融话语权和构建国际金融新秩序而努力。中国金融外交需要根据金融在国民经济中的核心作用和规律，充分调动与金融相关的各种资源，构建符合国家中长期发展需要的信用合作关系，体现互信互利，实现国家发展目标。有美国学者认为，“中国从未有过如此强大的金融实力，现在正在尝试在与其他国家交往中充分利用这种力量。统一台湾是中国总体外交政策的一个核心目标，但是中国金融外交政策的主要目标则是刺激经济增长和在国内创造工作岗位。通过追求这个目标，中国政府获得了相当的合法性：中国终于坐上了世界秩序头几把交椅，因而中国政府受到了这种国家自豪感的支持。”[1]简言之，金融外交的主要目标，就是为保障国家金融安全和实现国家金融战略营造良好外部环境。

一要顶住外部压力，自主推动汇率改革。人民币升值问题由日本政府在2002年前后最早提出。1994年人民币汇率并轨前，人民币官方汇率长期高估；1997年东亚金融危机爆发后，国际金融市场也连续几年预测人民币贬值；2003年以后，人民币被低估的声音开始大量出现，国际游资也开始投机人民币升值。美国积极争取让人民币汇率问题成为全球性的多边问题，而不单单是中美两国之间的双边问题。美国舆论认为，这将促使国际社会的注意力集中在中国这种不当汇率和其不愿采取足够纠正性措施上。如果许多国家在这一问题上取得共识并协同采取行动，则对中国施压、展开报复等措施就具有了更大的正当性和合法性。同美国单边施压相比，中国面对多边联盟的压力更可能会在人民币升值问题上作出“积极”的反应。

从历史看，在国家发展特别是大国崛起过程中，都会面临汇率调整的内外压力。一般的调整模式主要有两种：一种是主动自主调整，一种是被动调整，其做法和效果也大为不同。在人民币汇率改革问题上，一定要支持自主性、渐进性、系统性、双边原则，加大人民币汇率形成机制改革力度。结合我国改革开放的总体规划，将人民币汇率形成机制和资本项目可兑换作为下一阶段改革的攻坚战，抓住时机、重点突破、配套推进，使对外金融市场化改革适时取得重大进展，通过制度创新缓解人民币汇率升值压力。

二要借鉴外国经验，积极稳妥推进金融开放步伐。顺应金融全球化潮流、推进金融对外开放进程与保卫国家金融安全、维护金融利益始终是一对相伴相生的矛盾。随着一国经济的发展和融入全球经济程度的加深，推动金融对外开放、进行利率市场化改革是大势所趋。但金融自由化天然有着难以驾驭的复杂性，很多国家在处理这一问题时，遭到过重大损失。总的看，推动金融开放步伐，不能仓促推进，更不能在外部压力下勉强被动放开，应采取阶段性、逐步过渡的方法，以避免对宏观经济震动太大，影响经济社会正常运行。在推进金融体制改革过程中，应该高度重视和切实搞好政府调控市场经济体制的构建，特别要花大力气健全金融体制，加强对金融危机的防范预警，提高对金融危机的防范能力。金融、外汇、资本账户的自由化，隐含着巨大经济安全危险。金融自由化具有难以驾驭的复杂性，像阿根廷在推行金融自由化初期，由于外资大量流入暂时掩盖经济困难，直到社会不稳定长期积累突然爆发时，才发现经济金融命脉已控制在西方手中，国家不仅因丧失宏观调控能力而难以扭转局面，也无法制止资本外逃并确保民众存款安全，甚至还丧失继续吸引外资、乞求外援的谈判筹码。

三要加快金融“走出去”步伐，推进人民币国际化。随着中国经济和金融发展进程与规模的加快，人民币的货币地位不断得到重视与提升。特别是在欧元持续低迷和美元不断贬值的情况下，人民币作为世界第二大经济体的货币，受到了越来越多国家和投资者的关注和追捧，人民币国际化已是大势所趋。一国货币演变为国际货币需要具备的重要条件是：强大的经济实力和综合国力，发达而开放的金融市场，信誉良好而坚挺的货币，庞大的贸易盈余和对外投资，广泛的文化政治影响等。从根本上看，人民币成长为国际货币取决于我国的综合国力。当前，我国已经具备推动人民币成为国际货币的基本条件。但也要看到，我国经济发展与发达国家相比仍存在差距。推动人民币国际化应与我国综合国力的上升相适应，同时必须保持国家的控制力。人民币国际化是在特殊历史条件下展开的。其初始条件、演进路径都迥然不同于发达国家的本币国际化。这集中体现在人民币在资本项目尚不可兑换的条件下，依托离岸市场，以本币的形式逐步放开资本管制。这一特殊路径也孕育了特殊风险。因此，人民币国际化应该是一个不断发展和成熟的过程，在这个过程中存在着许多不确定因素。因此，应遵循货币国际化的一般规律和我国的国情，采取有效措施，稳步推进人民币的国际化。中国推进人民币国际化的进程，在战略和政策取向上可以用两个层次的“三步走”来概括：在地域扩张上采取“三步走”，即坚持人民币周边化、人民币区域化、人民币国际化的取向；在货币职能上也采取“三步走”，即坚持人民币结算货币、人民币投资货币、人民币储备货币的取向。需要强调指出的是，上述“三步走”中的各步骤不是彼此割裂的，而是相互衔接、相互交叉进行的，不可作绝对化理解。[2]

四要管好巨额外汇储备，发挥外汇储备的战略作用。长期以来，中国政府依靠出口导向型发展战略，在“出口创汇”的观念影响下，积累了巨额的外汇储备。我国外汇储备在1989年之前只有50亿美元左右，1996年首次突破1000亿美元，2006年超过日本成为世界第一大外汇储备国，2008年突破2万亿美元，如今已达3.2万亿美元。庞大的外汇储备代表着相应规模的实物资源流出，这种状况长期持续其实并不利于一国自身经济的可持续发展。一方面，充足的外汇储备使我国国际支付能力显著增强，提高了我国的综合国力，增强了我国的偿债能力，提高了我国的国际信誉。充足的外汇储备使我国能够有效地干预外汇市场，维持本币汇率稳定，有力地促进了国内经济发展，也是人民币最终实现完全可自由兑换的一个必备条件。另一方面，高额外汇储备也造成诸多负面影响。外汇储备既有经济价值，还有战略价值，应发挥我国巨额外汇储备的战略作用，增强我国战略能力，努力使之成为撬动国际格局变迁的杠杆、增进与发达重债国家关系的润滑剂。要支持产业结构转型升级，推动中国经济科学发展；要加大对外援助力度，扩大国家影响力和辐射力；要加大战略物资储备，夯实发展后劲。

五要反对金融保护主义，促进国际金融合作。所谓金融保护主义，就是金融服务领域的贸易保护主义，是指通过关税和各种非关税壁垒限制金融服务进口、促进金融服务出口，以保护本国金融产业，提高本国金融业国际竞争力的行为。“金融保护主义”作为一个明确的概念于2007年摩根士丹利年会上首次提出，特指新兴市场公司在试图取得发达市场公司战略性股权时所面临的壁垒。2008年国际金融危机爆发以来，各国政府出台了史无前例的救市措施，其中部分措施明显地或隐含地包括了金融保护主义条款。部分国家领导人以及国际组织纷纷提醒有关风险。自此，金融保护主义受到国际社会的广泛关注。[3]金融保护主义主要表现在：一是优先救助本国金融机构。发达国家的救助政策都仅针对本国金融机构，而在该国开展业务的外国金融机构则不在救助范围之内。二是信贷资金向国内企业倾斜。在救助过程中，政府隐含地要求金融机构首先向本国的其他金融机构和企业提供信贷。三是出台新的保护措施以阻止外国资本投资本国市场。部分国家收紧外来投资管理规定，或对流入本国资本市场的外国资本征税。四是通过量化宽松货币政策转嫁国内调整的成本。近年来，美、日、欧等发达经济体不断推出量化宽松货币政策，压低本国汇率和长期融资成本，导致全球流动性泛滥、大宗商品价格上涨，实际上也是转嫁国内经济调整的成本，变相实行金融保护主义。与传统的贸易保护主义相比，金融保护主义更具有隐蔽性，传播速度更快，因而对国际资本流动和金融稳定的威胁也将更大，值得高度警惕。必须通过加强国际协调和共同行动来克服危机，防止金融保护主义。第一，各国应通过必要的财政、货币手段和宏观经济政策的协调，促进全球经济尽快复苏。第二，各国应积极推动国际社会政策协调，减少国内政策对其他国家的负面溢出效应，降低全球经济运行中的不平衡性。第三，完善各国间的对话与沟通协调机制，共同探讨和建立公平、透明的国际金融新秩序。近年来，随着中国“走出去”步伐的加快，中国企业和金融机构在进行海外投资的过程中也不断遭遇摩擦。对此，中国应警惕金融保护主义的危害，特别是投资限制措施可能产生的影响，及早做好应对。同时，应积极通过G20、国际货币基金组织（IMF）等多边国际平台加强政府间的合作，维护公平竞争的贸易环境，促进国际投资的自由化。

六要积极参与国际金融体系改革，推动建立公平、公正、包容、有序的国际经济格局。国际体系改革涉及各方利益和权力的再分配，核心是对现行国际体系和秩序的调整，新旧两种秩序观的对立和较量十分激烈。新兴经济体希望通过改革国际机制平等参与全球经济治理，维护自身利益；而西方国家在借助新兴经济体的同时，还在继续用旧观念、旧规则来制约新兴力量，竭力维护其主导地位。这一斗争将是长期而复杂的。目前，20国集团已被确定为国际经济合作的主要论坛，但各方对20国集团利益取向不尽相同，新兴市场国家希望借此逐步形成南北分享国际经济金融治理权力的格局，发达国家则意图打造北主南从的共治平台，尽量减少既得利益让渡。而且，20国集团的组成先天不足，成员和代表性问题备受争议。欧洲代表性过高，非洲代表性明显不足，许多中小发展中国家担心20国集团成为扩大的八国集团。此次金融危机的爆发并在全球范围内迅速蔓延，反映出当前国际金融体系的内在缺陷和系统性风险。不断完善国际金融体系是一个长期复杂的过程。中国要立足当前，着眼长远，积极稳妥地推进改革，逐步探索建立科学合理、稳定有序的国际金融体系。必须创造性地改革和完善现行国际金融体系，推动国际储备货币向着币值稳定、供应有序、总量可调的方向完善，才能从根本上维护全球经济金融稳定。

三、中国金融外交的路径

一要积极开展全球金融外交。随着中国的迅速崛起，西方发达国家间认识到，现有的协调与磋商机制如果没有中国的参与将是不完整和难以奏效的。由于历史原因，中国参与全球金融外交的时间比较晚。2003年，中国人民银行应邀参加了七国集团（G7）的财政/央行副手级对话会。2004年10月，我国与G7举行首次财政部长和央行行长非正式对话，各方就全球经济重大问题、主要发达国家的宏观经济政策以及中国经济形势等问题交换了意见。目前，我国与G7的非正式对话会已机制化，这对于加深各方的相互理解、增进共识与互信和促进国际经济金融政策协调均有着重要的意义。1999年9月，为了使重大的国际经济、金融稳定和国际金融体系改革等问题的讨论具有更广泛的代表性，G7创立了20国集团（G20）这个由各国财政部长和央行行长为成员组成的具有广泛影响力的国际论坛，在国际金融危机后成为国际经济金融协调的主要平台。2009年3月，在G20伦敦峰会之前，中国人民银行行长周小川发表文章，提议创建“超主权国际储备货币”，以取代现行的“单一国际储备货币”，批评的矛头直指美国滥用美元作为国际主导货币的特权。这是中国在国际金融外交舞台上的一次重要亮相。2011年，G20峰会轮值主席国法国专门在中国南京举办了“国际金融体系改革”研讨会，聚集了G20及相关国家的财长、央行行长以及相关国际组织代表、国际经济和货币领域的重要学者等。在随后几次G20峰会和部长会议上，中国通过展开金融外交，联合其他国家不断倡议国际金融体系改革，成功实现了新兴国家在IMF和世界银行两个主要国际金融机构中的份额权提升。在改革落实之后，中国将超过德国、法国和英国，成为上述两个国际金融机构的第三大股东。这是中国在危机期间开展全球金融外交所取得的最大成果。不仅如此，中国在参与国际金融机构的管理方面也取得了重大进展。继2008年中国经济学家林毅夫担任世界银行副行长之后，2010年5月，中国人民银行副行长朱民就任IMF“总裁特别顾问”；2011年7月，朱民获提名任IMF副总裁，这是中国增强在IMF发言权所走出的一大步。

G20是我国参与国际金融体系改革最重要的平台之一。它作为全球经济金融治理的一个新机制，虽然取得了一些重要成果，但仍然存在一些重要局限和困难：第一，各成员国之间利益诉求不一致。G20包含了发达国家和新兴市场与发展中国家，由于各自所处位置不同，在主要议题上均存在不少分歧。在国际金融危机的威胁减轻后，这些分歧进一步暴露，造成近期G20在推动关键改革上表现乏力。第二，合法性有待增强。G20毕竟是一个非正式的机制，不设常务秘书处，不签订宪章，不搞会议投票，不达成有法律约束力的国际协议，议题由轮值主席国来确定，成果主要以宣言的形式发布，并不具有真正的法律效力。第三，效率不高。G20并不存在明确领导，使得G20存在议题过于分散、关键问题难以决策的情况。同时，G20以共识而不是投票表决的方式做出决定，而且工作方式主要是围绕一年一度的峰会，造成了工作效率较低。但G20作为目前国际经济金融多边对话协调的最重要的平台，初步打破了西方国家垄断国际经济事务的局面，可以成为中国参与全球金融外交的重要平台。

中国是G20的创始成员国之一，于2005年作为主席国成功地举办了第七届G20财政部长和央行行长会议。G20是目前中国参与全球经济金融治理的核心机制之一。未来，中国应通过利用G20平台，并以G20为杠杆撬动其他多边和区域合作机制，循序渐进地推动建设一个更公平、合理的国际金融和货币体系，为中国的发展创造良好的外部环境，并为人民币成为新的国际金融体系中的主要货币创造条件。

二要建立区域金融稳定机制。在1997年亚洲金融危机期间，我国不仅对发生危机的国家提供了金融援助，而且承诺人民币不贬值，为维护亚洲地区的金融稳定作出了积极贡献。为了增强本地区应对金融危机的能力，在2000年于泰国清迈举行的亚行理事会年会上，“东盟+3”（东盟+中国、日本和韩国）通过了“清迈倡议”，决定扩大东盟国家间的货币互换安排并在“东盟+3”间建立双边货币互换安排。在这一过程中，中国人民银行发挥了积极和重要的作用。截至2008年5月，中国已与日本、韩国、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾等国签订了双边货币互换协议，总金额达165亿美元。此外，在“东盟+3”的框架下，各成员还就发展区域债券市场的问题进行了研究并发起了亚洲债券市场倡议。在该项倡议的推动下，2005年亚行、世行、国际金融公司等在中国、泰国以及马来西亚等国发行了本币债券，促进了亚洲债券市场的发展。中国人民银行于1992年加入东亚及太平洋地区中央银行行长会议组织（EMEAP）这个亚太地区最主要的央行组织。近年来，EMEAP致力于成员金融市场及金融体系建设，先后推出了两期亚洲债券基金，并在巴塞尔新资本协议实施、金融体系宏观监测、证券结算系统自评、SWIFT监督、央行信息系统与外部接口问题和信息化等方面加强了交流与合作。在这些合作过程中，中国人民银行都发挥了重要作用。

三要推动大国间战略经济对话。2006年8月，中美开启两国战略经济对话机制，这是由中美两国元首倡议建立的中美间高层对话机制，旨在探讨两国战略性、全局性和长期性的问题。中国人民银行参与了以往的四次中美对话，与相关部门密切配合，就中国货币政策、金融市场开放以及人民币汇率等议题与美方进行了广泛交流与深入讨论，并在中国加入泛美开发银行、中资银行在美设立分行等方面取得了积极的成果。2008年，中国人民银行还与欧洲央行建立了中欧央银行工作小组，努力推动双边多层次合作取得积极成果。另外，中国人民银行还是中俄总理定期会晤委员会下设中俄金融合作分委会、中哈（哈萨克斯坦）合作委员会下设中哈金融合作分委会主席单位，马德伦副行长任中方主席。同时还参与了中美联合经济委员会、中英财经对话、中日高层经济对话、中韩金融会议、中日韩定期对话等一系列其他双边合作对话机制。

四要拓展双边货币互换安排，推动双边金融合作。中国人民银行与各国央行间的双边合作，是在全球化的环境下实现与其他国家互利共赢的重要渠道。中央银行双边合作的主要内容包括：建立央行高层的互访机制；建立货币政策协调、金融稳定和货币金融合作的促进和对话机制；建立信息交流、人员交流与技术援助机制等。从1978年5月以来，中国人民银行行长与各国央行行长的互访就从未间断，其他层次的互访也保持顺畅。目前，中国人民银行已与世界上大多数国家的中央银行建立了平等、友好的交往与合作关系。从1982年至2007年，人民银行先后与委内瑞拉、厄瓜多尔、墨西哥、意大利、智利、越南、格鲁吉亚、印度、乌克兰、亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯、蒙古、新加坡、德国、老挝、尼泊尔、朝鲜、南非等国央行和欧洲中央银行签订了有关的合作备忘录、协议和协定。尤为值得一提的是，随着我国经济实力的不断增强以及我国与周边国家边贸的逐步发展，人民币在边贸中受认可的程度不断提高。顺应这一趋势，从1993年开始，中国人民银行先后与越南、蒙古、老挝、尼泊尔、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、朝鲜、哈萨克斯坦这8个周边国家的中央银行签署了有关边境贸易本币结算的协定。

[1] Ken Miller，“Coping With China's Finalial Power”，Foreign Affairs，Jul/Aug 2010．

[2] 王元龙：《国际金融体系改革：中国的战略与抉择》，《体制改革》2009年第8期。

[3] 廖淑萍：《国际金融热词解读》，《人民日报》2013年5月17日。