第五节
中国法规审查的意义和功能

中国法规审查的意义和功能可以体现为三个方面：权力监督、权利保障和法制统一。在中国目前的语境下，这三种意义和功能实现的空间均比较大，无论是权力之间的制约、公民权利的保障还是法律秩序的统一，都需要法规审查制度的进一步完善。

一、权力监督的意义和功能

行政立法权仍然属于行政权的范畴。法国启蒙思想家孟德斯鸠有一句名言：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……”由于立法、体制和监督机制的不完善，行政法规和规章在我国现实生活中存在各种问题，如违法，越权，制定程序不当，内容不合理、不科学，乃至行政立法者利用行政立法搞地方保护主义、部门保护主义等，此种情况迫切需要建立和完善对法规的审查机制。

就正式的行政监督而言，对行政立法权的监督可以分为行政机关内部的监督和行政机关外部的监督，行政机关内部的监督包括行政复议机关的监督、上级行政机关的监督和行政机关自身的监督，行政机关外部的监督包括代表机关的监督、司法机关的监督。目前在我国，《立法法》虽然规定了对法规的审查制度，但这一制度并未得到有效的运行。我国对行政立法权监督的效果并不尽如人意。

一是代表机关对法规的审查存在局限性。我国代表机关对法规的审查包括全国人民代表大会常务委员会对行政法规的审查和地方各级人民代表大会对地方规章、其他规范性文件的审查。二是行政机关对法规的审查存在局限性。1994年出台的《行政复议法》授权复议机构在具体行政行为的审查中可附带审查相关的“规章以下的命令、决定”，从而部分解决了规范性文件的合法性审查问题。但这种解决方法还是很有限：第一，由于行政诉讼法授权公民直接向法院提起行政诉讼，因而并不是每一个涉及规范性文件合法性的问题都一定会受到有关机构的处理；第二，更重要的是，复议机构一般是作出具体行政行为的机构的上级，因而经常也是有关规范性文件的制定者，而由复议机构解释自己制定的文件也同样违反了上述法治基本原则；第三，法规和规章本身的合法性或合宪性不能在复议中受到任何审查。三是司法机关只能行使有限的法规审查权。《行政诉讼法》第12条明确排除了对行政法规及规章单独提的诉讼请求，规定法院对此类起诉不予受理，该法第53条规定了对规章的参照，“参照”是一个模糊的用语而并非准确的法律表达，以至于学术界对“参照”是否具有审查的含义众说纷纭，莫衷一是。《行政诉讼法》的上述规定表明，现行的司法体制对司法机关的法规审查权带来了消极影响。

综上所述，法规审查实际体现了代表机关、行政机关和司法机关对行政立法权的监督功能，这种监督功能在很大程度上需要通过权力之间的制约来实现。在我国，在法规审查上体现的权力监督功能还有待进一步的完善。

二、权利保障的意义和功能

权利保障与权力监督实际上是一个硬币的两面，权力监督的最终目的仍然以权利保障为导向，此处所指的权利保障是指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政法规、规章或者其他规范性性文件侵害时，向有权机关提起法规审查建议，由有权机关启动法规审查程序对法规进行审查，从而保护其合法权益。不论从立法上还是从实践中来看，我国现行法规审查的权利保障功能都十分有限：一是《立法法》第90条第2款规定其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会提出审查的建议，但此种建议并不必然引起法规审查的启动程序，而是需要常务委员会工作机构进行研究，必要时才送有关的专门委员会进行审查、提出意见。二是《法规规章备案条例》第9条规定“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理”。三是《行政复议法》第7条首次在我国行政法中确立了对规范性文件进行复议审查的制度，这在一定意义上是对我国行政法治的一大发展。但是，该制度确立以后在行政法治实践中却并没有发挥应有的作用。据了解，自《行政复议法》实施以来的三年多时间里，江苏省全省仅有10起附带请求审查作为具体行政行为依据的“规定”文件。[1]笔者认为造成此种现象的原因是多方面的，但其中最主要的原因还在于对规范性文件复议的制度过于笼统，在制度设计上，现有的对规范性文件复议制度对于审查的机关、标准和程序的规定并不十分明确，对于审查决定的形式及效力并没有涉及。四是我国公民目前在行政诉讼中并没有对行政立法或者规范性文件提起审查或附带审查的权利，只能寄望于法院在审判过程中自觉地对行政立法或规范性文件予以审查决定是否适用，公民的权利救济功能在现有的行政诉讼制度下不全面、不充分。

综上所述，行政法规和规章在我国法的体系中具有特殊重要的地位，其数量数倍于法律和地方性法规，是绝大多数公权力行为的直接依据，对公民、法人和其他组织的权益具有最直接的和最广泛的影响。但现有的法规审查制度对公民、法人和其他组织的权益的保障存在着重大缺陷，法规审查制度的权利救济功能有待进一步加强。

三、法制统一的意义和功能

“从一般意义上讲，我国的法制统一应包括民事、刑事、行政等各个领域的法制统一，行政法制统一当然是其中必不可少的组成部分。更重要的是，行政法制统一也是法制统一的一个重点问题。”[2]在我国行政法制不统一表现得尤为严重，这是因为：其一，行政法不像民法、刑法一样都有统一完整的法典，而是由各种不同层级和类型的法律规范体系共同组成。行政法所调整的行政关系具有广泛性、多样性和多变性，“规制法相当普遍地因政治问责或政治审议的缺位、时过境迁或落伍过时、对体系化效应的误解以及缺少协调而失灵。政治问责的缺位是一个独特的问题。制定法命令常因变动不居的环境而落伍过时，而且将各种各样的规制政策整合成一个整体性政策也殊非易事”[3]。各种不同的行政关系存在较大的差异，难以用一部统一的法典加以全面规定，这也造成行政法律规范不统一的状况。其二，行政活动具有行业性和地域性的特点，部门立法和地域立法在行政法规范中占了很大的比例，部门保护主义和地方保护主义是造成行政法规范不统一的重要原因。其三，我国的行政立法体制实际上是一个多主体立法体制。在我国，中央行政立法主体包括国务院和各部委，它们有权制定和发布行政法规、规章。地方行政立法主体包括省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大市的人民政府和全国人大常委会授权的经济特区市人民政府，它们都有权制定和发布行政规章。这些主体除了制定和发布行政法规和规章以外，还有权制定和发布具有普遍约束力的决定和命令。除此以外，我国其他各级各类行政机关都有权发布在本地区、本部门范围内具有普遍约束力的决定和命令。多主体立法体制在便利行政管理的同时，也更易带来各个层次、类别的行政法规范之间的冲突矛盾问题。其四，我国正处于社会转型时期，在经济上主要表现为从计划经济向市场经济转换，在政治上主要表现为从集权型向民主型转换，在文化上主要表现为从一元文化向多元文化转换，在社会上主要表现为从农业社会向工业社会和信息社会转换。转型时期法治的一个主要体现是法律体系尚不完善以及法律制度尚不成熟，改革和法治之间的张力使得法律的统一性面临着极大的挑战。其五，人治的观念仍然在一定程度上存在于行政立法领域，这主要表现为习惯于依领导人个人的意愿和决定办事。具体如一些部门和地方的行政立法有时未能真正依据国家宪法、法律规定的基本精神或原则出发，而是依据本部门和地方领导人的个人意愿，从部门或地方狭隘的局部利益来制定行政法规范。正如有学者指出：“如果中央与地方、中央各个部门、地方与地方各自为政，都从本行业、本地区的利益出发制定法律、法规、规章，搞部门保护主义或地方保护主义，统一的中华人民共和国法律体系内部弥漫矛盾和冲突，人们将无所适从或自行其是，其结果必然是法律结构的彻底瓦解。”[4]法律规范审查制度的目的和功能就是保证实现一种理性与统一的法律秩序，使宪法真正成为法律帝国中的王冠。[5]法治的重要性之一是在于它为人的社会活动及其所引发的争端之解决提供了统一的规则，从而使人类能够在安全、稳定、可预测的生存环境中理性地计划自己的活动。然而，法律的统一性并不是从天上掉下来的馅饼，而是必须通过制度保障才能实现的目标。在法治不完善的国家里，不仅社会和政府行为经常和法律相抵触而得不到及时的纠正，而且法律规范本身也不统一。如果不能得到及时协调，法律规范之间的冲突必将损害法律体系的“理性”，并给人类活动带来不确定性和不可预测性。

[1] 杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第530页。

[2] 方世荣：《论维护行政法制统一与行政诉讼制度创新》，载《中国法学》2004年第1期。

[3] 桑斯坦：《权利革命之后——重塑规制国》，钟瑞华译、李洪雷校，中国人民大学出版社2008年版，第119页。

[4] 张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第165页。

[5] 张千帆：《建立中国的法律规范审查制度——兼对修宪理论的一点探讨》，载《战略与管理》2004年第2期。