1.3 建立更加公平可持续的社会保障制度的政策措施

1.3.1 完善统账结合的基本养老保险制度

一、坚持统账结合的基本养老保险制度

不管是企业职工基本养老保险，还是新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险（统称为“城乡居民社会养老保险”），都实行的是统账结合的制度模式。

1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出，城镇职工养老保险实行“社会统筹和个人账户相结合”的模式。这是中国社会保险制度发展史上具有里程碑意义的重大突破。1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确了“统账结合”是中国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）中提出了养老保险制度改革的目标，即“到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系”，其中“社会统筹与个人账户相结合”位列其中。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）提出，“完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度”。可见，20多年来，企业职工基本养老保险制度经历了多次改革，不管怎么改，十四届三中全会确定的“统账结合”的制度模式一直没有变。毕竟经历了20多年的实践，“统账结合”的制度模式既有自身的优势（如兼顾了公平与效率），又有民心优势（目前已深入人心），这一制度模式未来我们必须要坚持。

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）和《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）中都明确提出，新农保和城镇居民社会养老保险“实行社会统筹和个人账户相结合”。其中，社会统筹部分的基础养老金全部来自于政府补贴，个人账户基金主要来源于个人缴费、集体补助和政府补贴。城乡居民社会养老保险试点和推行中的实践证明，“社会统筹（基础养老金）+个人账户”的制度模式是完全正确的，它一方面充分考虑到了农民、城镇未就业人员没有雇主，仅靠个人缴费无法实现“保基本”的现实，另一方面，它有利于统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化，以及实现城乡基本养老保险制度的有效衔接。

总体来看，目前“统账结合”的基本养老保险制度已经深入人心，这一制度模式我们不仅要坚持，而且要长期坚持。

二、完善个人账户制度，名义账户与实账运行并存

从2001年辽宁省做实个人账户试点开始，党和国家的政策文件中一直采用“做实个人账户”这一提法，如《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）提出，“逐步做实个人账户”，并指出“做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证”；又如《社会保障“十二五”规划纲要》中提到“继续做实企业职工基本养老保险个人账户”，再如党的十八大《报告》中提出“逐步做实养老保险个人账户”。十八届三中全会第一次用“完善个人账户”代替“做实个人账户”，这无疑向我们传递出一个信号，这就是个人账户在做实过程中遇到了困难，不可持续下去。对此，我们的建议是：

（一）企业职工基本养老保险个人账户实行名义账户制

2001年，中国选择辽宁省作为试点省份，开始了做实个人账户的试点，后来又扩大到吉林省和黑龙江省，目前做实个人账户试点的地区已经扩大到辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个省份，截至2012年年底，13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金3396亿元[1]。但在实际运行过程中，“做实个人账户”存在种种问题：（1）做实养老保险个人账户将面临基金贬值风险。目前养老保险基金的投资渠道主要是存银行、买国债，不允许进行其他投资，收益率非常低，经常低于通货膨胀率，在养老基金不允许投资运营的前提下做实个人账户，这就意味着基金的贬值，做实的意义不大。有学者研究发现，个人账户投资收益率只有在高于职工工资增长率的前提下，完全积累的个人账户制才是有效的，否则是无效的。（2）社会统筹基金收不抵支与个人账户基金闲置并存。在试点过程中，部分地区人口老龄化程度比较高，社会统筹基金收不抵支，在社会统筹基金和个人账户基金分账运行的前提下，个人账户基金不能动用，地方财政又没钱，最后实在没办法了，当地的社保经办机构只好去银行贷款给退休职工发放养老金，须知养老保险个人账户的记账利率（一般是一年期存款利率或者协议存款利率）要远远低于银行贷款利率，中间的利率差被银行给赚走了。（3）部分试点地区一边在做实个人账户，一边在挪用个人账户基金。以辽宁省为例，随着辽宁省每年养老金支付基数的增加，失去个人账户资金支援的统筹基金缺口越来越大，根据《2011中国养老金发展报告》披露的数据，若无财政补贴，仅考虑征缴收入，2010年辽宁的基本养老保险资金缺口达到146.5亿元，不得已，辽宁省又开始“借支”个人账户基金，以填补统筹基金缺口，最终导致做实个人账户的失败。

对此，我们的建议是企业职工基本养老保险个人账户不再继续做实，实行名义账户制，已经做实的，社会统筹基金与个人账户基金打通使用；同时探索社会养老保险基金的投资运营办法，对结余养老保险基金进行投资运营。

（二）城乡居民社会养老保险个人账户实行实账运行

城乡居民社会养老保险个人账户不同于企业职工基本养老保险个人账户，因为它不存在转制成本，一开始就是实账，对此，我们建议城乡居民社会养老保险个人账户实行实账运行，基础养老金全部来自于政府财政，严禁挪用个人账户基金。当然，国家应该尽快出台社会养老保险基金的投资运营办法，对城乡居民社会养老保险个人账户基金进行投资运营。

三、健全多缴多得激励机制

目前，企业职工基本养老保险计发办法为：基本养老金=基础养老金+个人账户养老金；基础养老金月标准=（当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）/2×t%，t为缴费年限且t≥15；个人账户养老金月标准=个人账户储存额/计发月数。可见，目前企业职工基本养老保险计发办法具有很强的激励效应，不仅个人账户部分可以体现多缴多得，基础养老金部分同样可以体现多缴多得。因此，当前健全多缴多得政策主要指的是城乡居民社会养老保险。

目前，国家文件规定，城乡居民社会养老保险制度实行“多缴多补”和“长缴多补”的缴费激励政策。

城乡居民社会养老保险在实际推行中发现，居民更青睐最低缴费档次，这固然有城乡居民收入水平低的原因，但“缴费激励机制的不足”不能不说是其重要的原因。目前，城乡居民社会养老保险实行的“多缴多补”的政策，大都采用的是“缴费每提高一个档次，政府补贴增加X元”的做法，该做法具有一定的累退性，激励作用有限。表1-7是湖北省秭归县城乡居民社会养老保险的“多缴多补”政策，可以清晰地看到随着缴费档次的提高，个人账户补贴率呈现出递减趋势，即缴费激励政策具有一定的累退性。为此我们建议城乡居民社会养老保险“多缴多补”政策实行比例制，即统一按照缴费档次的一定比例来给予财政补贴。

另外，城乡居民社会养老保险的“长缴多补”政策同样存在着累退性，同时为了在更大程度上激励农民长期缴费，不应仅对缴费15年以上的部分加发基础养老金，15年以内的部分也应该加发。具体可借鉴浙江省的做法：缴费5年以下的参保人，其月缴费年限养老金（相当于每月加发的基础养老金）按1元/年计发；缴费6年以上、10年以下的参保人，其月缴费年限养老金从第6年起按2元/年计发；缴费年限11年以上、15年以下的参保人，其月缴费年限养老金从第11年起按3元/年计发；缴费16年及以上的参保人员，其月缴费年限养老金从第16年起按5元/年计发。当然，这个累进制的“长缴多补”方案并不是长期不变的，应随着经济发展不断提高“加发基础养老金”的标准。

四、尽快实现基础养老金全国统筹

目前，城乡居民社会养老保险的基础养老金全部由财政负担，因此，这里的基础养老金全国统筹仅指的是企业职工基本养老保险基础养老金的全国统筹。

（一）实现基础养老金全国统筹的目的

第一，解决因统筹层次低带来的基本养老保险制度不统一的问题。截至2009年底，企业职工基本养老保险已基本实现了省级统筹，在基础养老金省级统筹的背景下，存在各省份各行其是的问题。虽然早在1997年国务院就出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，但实际调查发现，目前各省份在基本养老保险覆盖范围、缴费比例、待遇计发办法等方面存在很多差异，制度“碎片化”严重，难以实现各省份基本养老保险制度之间的有效衔接。以缴费比例为例，全国大部分省份企业缴费比例为20%，而浙江省只有14%，广东省的缴费比例为13%—15%。实现基础养老保险全国统筹的首要工作，就是要在全国建立起统一、规范的企业职工基本养老保险制度。

第二，化解地区间养老负担畸轻畸重和基金使用效率低下的问题。在基础养老金省级统筹的背景下，部分地区社会统筹基金结存过多，缴费比例下调，征缴力度放缓，养老金待遇随意增加；另一部分地区社会统筹基金缺口较大，难以自求平衡，在当前高费率的情况下，每年仍然需要中央政府和地方财政大量的补贴。如果这种状况长期持续下去，就会出现两极化现象：一方面部分地区基金大量结存沉淀，另一方面部分地区基金严重不足，进而出现严重的苦乐不均，违背了基金互助共济的保险规律，降低了基金的使用效率。因此，实现基础养老金在全国范围内的统筹使用，可以扩大基金的调剂范围，改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率。

第三，从根本上解决跨地区流动就业人员养老保险关系转移及其权益保障问题。在基础养老金省级统筹的背景下，尽管国家已经出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，但由于各地养老保险制度不统一、业务规程不规范、数据不标准、信息网络不健全等，转移接续仍然面临较大困难；另外，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中“以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移统筹基金”的做法，是各省地方财政博弈的结果，这本身就是对流动就业人员养老保障权益的剥夺。在实现基础养老金全国统筹之后，就业人员在全国范围内流动，就可以只转移个人账户基金和养老保险关系，不转移社会统筹基金，从而简化转移手续，方便转移接续工作的开展，实现劳动力的自由流动和优化配置。

（二）实现基础养老金全国统筹的路径

第一步，统一制度，实现制度统筹。以基础养老金全国统筹为背景，以贯彻执行《社会保险法》和《社会保障“十二五”规划纲要》为契机，在全国范围内统一企业职工基本养老保险制度，做到制度覆盖范围统一、缴费比例统一（目前建议企业缴费比例统一为20%）、缴费基数确定办法统一、征收机构统一（建议开征社会保障税，统一由税务部门征收）、支付项目和待遇计发办法统一、经办管理服务办法统一，同时要严格执行制度，防止责任转嫁。

第二步，实现社会统筹基金全国统筹。以省为单位，中央对当年养老保险基金的收入、支出、结余进行预算管理（本预算同社会保险基金预算相关联，本预算是具有约束力的责任制度）[2]，同时合理划分中央政府和地方政府对基本养老保险基金的筹集和支付责任（建议基本养老保险基金的筹集责任在地方政府，支付责任在中央政府），明确双方的财权和事权，最终实现社会统筹基金的全国统筹。

五、坚持精算平衡原则

基本养老保险制度是一项准公共产品，固然需要国家财政的投入，但它毕竟是一项保险制度，应当遵循保险精算平衡的原则，这是实现基本养老保险制度财务可持续的重要保证。基本养老保险基金精算平衡，要求社会统筹基金和个人账户基金都要精算平衡，同时要求合理确定基本养老保险的制度参数，包括最低缴费年限、退休年龄、个人账户养老金计发系数、个人账户记账利率等，通过适时调整制度参数来实现制度的精算平衡。

以个人账户基金为例，目前60岁退休人员的个人账户养老金计发系数为139个月（约为11.58年，企业职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险相同），也就是说，在制度设计的时候假定退休人员只领取11.58年就死亡了；而笔者根据2010年第六次人口普查数据通过编制国民生命表发现，中国60岁居民的平均余命达到了21.47岁，根据“基本养老保险金支付终身”的规定，这就意味着个人账户基金在支付完毕（11.58年）以后大部分职工（居民）还健在，还需要继续向他们发放个人账户养老金，这中间必然会产生基金缺口，弥补基金缺口的钱从哪里来？——无非就是挪用年轻人个人账户中的钱或者是财政兜底，这违背了精算平衡原则。因此，笔者建议合理确定并适时调整个人账户养老金计发系数这一关键性制度参数，以实现个人账户基金的收支平衡。

1.3.2 推进机关事业单位养老保险制度改革

一、改革的动因与阻力

（一）养老金制度双轨运行，机关事业单位与企业之间养老金待遇差距过大

目前，中国机关事业单位养老保险与企业职工基本养老保险双轨运行，企业职工实行由企业和职工按照工资一定比例缴费的“缴费型”统账结合制度；机关事业单位人员不用缴费就可以领取到退休金，其退休金则依据退休前的工资、职务、职称、工龄等因素由国家财政统一发放。从养老金绝对数值上来看，以2010年为例，企业职工基本养老金全国平均水平为1362元/月，同期机关平均养老金为1982元/月，事业单位为1895元/月，三者的比值为1.5:1.4:1[3]。另外，从养老金替代率上来看，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）设定的企业职工基本养老保险目标替代率为59.2%[4]，而目前实际替代率却大大低于目标替代率。表1-8显示，2005—2012年间，中国企业职工养老金实际平均替代率在42%—47%之间，2012年为43.39%。而机关事业单位工作人员，个人不用缴纳养老保险，养老金替代率却高达80%—90%。如此悬殊的养老金待遇引起社会的强烈不满，成为当前社会保障制度中最大的不公平，影响社会的和谐稳定。

（二）事业单位养老保险制度改革试点阻力重重，无实质性进展

2009年1月，《事业单位养老保险制度改革方案》公布，首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行事业单位养老保险试点，主要内容是将事业单位人员参照企业职工养老保险办法进行改革，由传统的退休金制度改为社会养老保险制度，养老金不再单纯由财政负担。5年时间过去了，从试点效果来看，由于事业单位人员的普遍抵触和反对，基本没有实质性动作。而唯一真正落实试点的广东省也被认为“半吊子改革”：事业单位职工需按月缴纳养老保险费，但退休待遇仍按原标准执行，其退休金一部分由社保基金支付，另一部分社保养老金与原退休金标准间的差额，按原有资金渠道解决，由财政拨款或单位自收自支[5]。对此，我们认为事业单位养老保险改革的试点是“不成功的”。不成功的原因在于：一是并轨的不彻底，即公务员没有参加养老保险改革；二是由于担心改革后会降低养老金待遇，改革试点受到事业单位人员的抵触和反对。根据社会保障的“棘轮效应”，任何国家的养老金都是上易下难。

目前，中国养老保险制度正处在一个两难的困境中：如果机关事业单位养老保险不并轨，社会公众的不满会越来越强烈，会影响到社会的公平正义和和谐稳定；如果并轨，要动这几千万人的奶酪，是件相当困难的事，正如李克强总理所言，“触动利益比触动灵魂还要难！”不管怎样，十八届三中全会中已经明确提出，要“推进机关事业单位养老保险制度改革”，这显示了中央的决心，也是建立“公平”的社会保障制度的关键。

二、改革的政策建议

（一）明确改革目标、改革方向和改革路径

机关事业单位养老保险改革的目标：打破养老金制度的双轨制，实现机关事业单位养老保险制度与企业职工基本养老保险制度的并轨，建立起统一的城镇职工基本养老保险制度。

机关事业单位养老保险改革的方向为：“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休养老制度“并入”企业职工基本养老保险制度，因为当前的企业职工基本养老保险制度本身还存在着很多问题，需要继续改革完善，而是二者朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消养老金“双轨制”。

机关事业单位养老保险改革的路径为：第一步，设计出全国统一的城镇职工基本养老保险制度改革方案，在精确测算、周密论证、广泛征求意见的基础上发布实施；第二步，企业、机关事业单位一起联动，全国同步推进养老保险制度改革，并且在改革的过程中不宜再经过漫长的试点。

（二）加强养老保险顶层设计，用全国统一的方案推进改革

通过养老保险制度顶层设计，设计出全国统一的城镇职工基本养老保险制度，然后将机关事业单位职工以及企业职工统一纳入该制度。由于企业职工基本养老保险制度已经推行多年，是当前中国最成熟的一项养老保险制度，未来全国统一的城镇职工基本养老保险制度应参照企业统账结合的制度模式，然后在“统”“账”比例划分、缴费率、记账方式、计发办法等方面加以完善得到。

笔者认为，机关事业单位养老保险制度改革方案大体应包括几个方面的内容：一是机关事业单位实行与企业总体一致的统账结合的基本养老保险制模式，以体现社会公平；二是实行单位和个人缴费，建立社会化的养老保险基金；三是改革基本养老金计发办法，基本养老金水平与个人历年的缴费水平、缴费年限挂钩，体现多缴多得、长缴多得；四是建立正常的养老金调整机制，机关事业单位职工与企业职工保持一致，根据工资增长率、经济增长率、通货膨胀等因素适时对养老金进行调整；五是建立职业年金，构建多层次养老保险体系；六是要明确“中人”的过渡方案。当然，在改革方案出台之前，需要深入调研、科学设计、精细测算，并广泛征求社会各方面的意见和建议。

（三）大力发展职业年金，以减轻改革所带来的阵痛

机关事业单位养老保险制度改革阻力重重的原因之一是人们担心改革会使个人利益受损。而任何一项改革总会不可避免地损害到部分群体的利益。鉴于改革可能导致机关事业单位人员养老待遇下降，可为他们建立职业年金制度，以充分发挥其对基本养老金的补充作用，减轻改革阻力，实现新老制度平稳衔接。职业年金由单位和个人共同缴费，可以根据人们不同的需求及缴费能力设置不同的缴费档次。同时，国家应为职业年金的建立和发展提供良好的制度环境、政策优惠和财力支持，切实做好对职业年金的监管工作。

（四）明确政府在改革中的责任

机关事业单位养老保险制度改革涉及很大一部分人的利益，政府在制度设计和实施、相关配套设施建设以及由此带来的转制成本等方面负有关键责任，尤其是转制成本的偿付。由于存在福利刚性，养老保险改革后的待遇水平只能提高不能降低，否则会导致社会不安定。在职工和单位缴费比例确定的情况下，提高待遇水平需要加大政府的财政投入力度。此外，配套设施建设等需要投入人力、物力、财力，这部分投入也需要政府承担。为防止出现政府间相互推诿现象，应明确各级政府的责任，加强政策执行力。

（五）做好与改革相关的配套工作

机关事业单位养老保险制度改革关系重大，问题复杂，相关配套工作不可忽视：一是对事业单位进行分类，明确不同类别的事业单位在改革中应尽的义务和责任；二是推进工资制度改革，对机关事业单位人员缴费工资进行规范。机关事业单位人员工资由基本工资和各种补贴、津贴等组成，而其缴费工资明显低于实际工资，低缴费工资不仅带来较低的养老收入，而且会影响养老保险基金收支平衡；三是加强机关事业单位养老保险社会化管理，提高管理和服务水平；四是完善经办管理服务体制和与城乡居民社会养老保险制度的衔接机制。

1.3.3 整合城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度

一、整合城乡居民基本养老保险制度

2009年9月国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），新农保制度开始试点推广；2011年6月国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号），决定从2011年7月1日启动城镇居民社会养老保险试点，试点推进速度同新农保保持一致。2012年7月1日，新农保和城镇居民养老保险在全国全面推开，实现了制度全覆盖。截至2013年末，城乡居民社会养老保险参保人数达到49750万人[6]。

从国发〔2009〕32号文件和国发〔2011〕18号文件来看，新农保与城镇居民社会养老保险无论从制度模式、筹资模式、待遇计发办法、待遇领取条件、待遇调整办法，还是从基金管理、基金监督、经办管理服务、与相关制度的衔接等方面来看，二者都基本相同；二者略有不同的地方在于，新农保的缴费标准国家设了5档（每年100元—500元），而城镇居民社会养老保险国家设了10档（每年100元—1000元）。为此，国发〔2011〕18号文件提出，“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施”。

新农保和城镇居民社会养老保险的合并实施，可以节约经办资源、实现规模效应、避免养老保险制度的“碎片化”和城镇化进程中“农转非”后的制度衔接问题，因此，将新农保制度和城镇居民社会养老保险制度合并实施，统一为城乡居民社会养老保险制度，是必然选择。目前，全国已有北京、天津、重庆、浙江、江苏、广东、山东、福建、湖北、河南、河北、安徽、内蒙古、甘肃、宁夏等15个省份出台了“城乡居民社会养老保险”相关政策文件，将新农保制度和城镇居民社会养老保险制度进行了整合和合并实施。未来应加快制度整合的步伐，争取在2014年在全国范围内全面实现新农保和城镇居民社会养老保险两项制度的合并实施[7]。

二、整合城乡居民基本医疗保险制度

（一）整合城乡居民基本医疗保险制度的内涵

所谓“整合”，就是将两个同类的事项（制度）整饬合并，融为一个事项（制度），这在数学上称为合并同类项。“整合”并非两个制度“量”的叠加，而是在融合中实现“质”的提升，产生“1+1＞2”的效应。[8]

所谓“整合城乡居民基本医疗保险制度”，不是将城乡两项基本医疗保险制度简单地叠加，也不是行政强行撮合，而是将分散的城镇居民基本医疗保险（简称城镇居民医保）与新型农村合作医疗（简称新农合）两项制度整饬融合、并轨成为统一的城乡居民基本医疗保险制度。通过在一个框架内建立缴费与待遇相对应的运行机制（一制一档或一制多档），使城乡居民享有相同的医疗保障待遇和医疗服务质量，同时整合政府管理职能和经办资源，真正实现基本医疗保险制度的城乡公平（仇雨临，2013）[9]。

（二）整合城乡居民基本医疗保险制度的优势

首先，整合城乡居民基本医疗保险制度，充分体现了制度建设的系统性、整体性和协同性原则，为最终建立城乡一体化的社会医疗保险制度奠定了基础。

其次，整合城乡居民基本医疗保险制度，可以消除分散的管理体制、资源浪费和效率低下的经办制度的弊端，使制度更加完整和高效。目前，新农合由卫生和计划生育部门管理，城镇居民医保由人力资源和社会保障部门管理，不仅在政策层面增加了协调成本，而且造成重复建设和社会资源浪费。新农合和城镇医保的经办机构各自建立自己的服务队伍、服务系统和服务标准，医疗服务机构也要分别建立一套结算制度、技术标准和网络服务系统与之匹配；如果这两套系统能合起来，则将大大降低制度运行的成本[10]。

再次，整合城乡居民基本医疗保险制度，有利于实现城乡公平。城镇居民医保与新农合在筹资方面存在着政策公平、实际不公平的现象：一方面，城镇居民医保与新农合的筹资标准相差不大，但最高支付限额——6倍的农民人均纯收入与6倍的城镇居民人均可支配收入却相差巨大；另一方面，由于农村缺乏优质医疗资源，农民进城看病的费用负担要比城镇居民重得多。通过制度整合，实行“一制多档”（一个制度，多个缴费档次，对应着多个不同的医疗待遇）的方式，破解筹资难题，可实现筹资水平、医保待遇水平、医疗资源和医疗服务的城乡公平。

（三）整合城乡居民基本医疗保险制度的基本路径

第一步，实现管理部门和经办服务的统一。鉴于新农合是一项社会保障制度，以及人力资源和社会保障部门在城镇职工医保和城镇居民医保管理中的丰富经验，建议由人力资源和社会保障部门来统一主管城乡居民基本医疗保险业务，原新农合业务由卫生和计划生育部门移交给人力资源和社会保障部门管理。在管理部门统一后，城乡居民基本医疗保险的具体经办管理服务业务，由人力资源和社会保障部门下设的社会保险事业管理局或医疗保险事业管理局统一负责。

第二步，实现制度的统一。在管理和经办服务统一的基础上，可以进行制度的统一。当然，需要注意的是，城乡居民基本医疗保险制度的设计应具有一定的弹性，没有必要采用均一化的筹资标准和待遇标准，在基本医疗得到公平的基本保障的前提下，允许筹资水平与待遇标准适当挂钩[11]，不同的缴费标准对应着不同的报销比例和最高支付限额（即“一制多档”的政策），使参保者根据自己的实际情况自主选择缴费档次和待遇水平。

1.3.4 推进城乡最低生活保障制度统筹发展

最低生活保障（简称“低保”）制度是李克强总理提出的“兜底线”中的最后一条防线，是社会平稳运行的“安全网”。中国贫困问题的解决，有赖于低保制度的进一步调整和完善。目前，中国城乡低保制度二元格局明显，农村低保在法律制度建设、保障标准及给付水平、资金投入及筹资方式、管理体制等方面远远滞后于城市低保，这使得低保制度的公平性大打折扣，不利于和谐社会的构建和中国梦的实现。目前，亟须推进城乡低保制度的统筹发展，以弥合城乡低保制度间存在的差异，为城乡贫困居民提供更加安全的生活保障，保证城乡居民平等享受国家低保。

一、城乡最低生活保障制度统筹发展的内涵

“城乡最低生活保障制度统筹发展”是一个过程，而非一种静止状态，它不是指一开始就统一城乡最低生活保障标准，不是规定城市和农村之间、农村内部、城市内部实行统一的最低生活保障线，而是要摒弃“城乡分治”的二元结构政策的思想和做法，注意制度的衔接与协调，努力实现最低生活保障制度的享受条件、待遇标准、管理水平等在城乡之间、地区之间的公平分配，这种公平性是一种在现实条件基础上有差别的公平，此种选择可看作是短期内无法实现城乡最低生活保障标准统一下的次优选择，随着城镇化的加快以及农村经济等方面的发展，在实现上述次优选择的基础上，进一步整合完善城乡低保制度，提高统筹水平，向城乡一体化的最低生活保障制度迈进[12]。城乡低保制度统筹发展的实质是要彻底打破城乡低保制度的二元结构，给城乡居民以平等的社会救助权利[13]。

二、城乡最低生活保障制度统筹发展的基本路径

城乡低保制度的统筹发展可以分为“城乡融合”与“城乡一体化”两个阶段：

第一阶段——城乡融合阶段。鉴于中国城乡低保制度的发展水平差异较大，该阶段应以城乡低保制度间的融合为目标，不断提高农村低保制度的保障水平，完善制度框架，缩小与城市低保的制度差距。根据中国东、中、西部地区经济发展水平的差异，城乡低保在不同地区发展程度不一，因此，在融合阶段不同地区应采取不同的融合对策。在东部发达地区，经济实力较强，政府财政较宽裕，低保制度也相对较健全，因此，可以依靠地方财政试点城乡一体化的低保制度。在中西部经济落后地区，应着重完善城乡低保制度，做好“应保尽保”工作，并与医疗救助、教育救助、住房救助等其他相关制度相衔接，建立综合性的救助体系，切实保障贫困对象的基本生活[14]。

第二阶段——城乡一体化阶段。在完成第一阶段城乡低保制度融合的基础上，低保制度在全国范围内发展已较为完善。这第二阶段，应推进低保制度的城乡一体化建设。在这一阶段，应建立起城乡及地区基本统一的最低生活保障制度资金供给机制和工作机制，在城乡和地区间实行统一的低保标准确定机制和调整机制，统一的低保对象申请、审批及动态管理机制，但城乡低保的保障标准则可以根据城乡和地区间生活成本的差异有所差别。

三、城乡最低生活保障制度统筹发展的具体措施

（一）优化调整城乡低保资金的责任分担、筹集和保障机制

资金是低保制度顺利运行最核心的问题，中国要建立合理的低保资金责任分担机制，改变目前中国低保资金主要由基层政府承担的现状。中央财政对各地低保制度的支持力度要根据各地财政收入水平不同而有所差别。在经济发达地区，低保资金可完全由省、县级财政负担的，由地方自己负责，中央只给予适当补助；在中等经济发展水平地区，中央财政、省级财政、县级财政可以参照5:3:2的比例负担低保资金；在经济欠发达地区，中央财政应承担低保主要责任，省级财政补充，县级则负责低保的具体实施工作。

优化低保资金筹集机制。改变低保资金完全由财政负担的现状，动员社会力量，探索多元化的筹资渠道。充分发挥非政府组织在低保工作中的作用，建立透明、规范的慈善捐赠平台，鼓励社会捐助。考虑开征社会保障税，扩大福利彩票的发行，将所得资金作为低保的补充资金。

建立低保资金的保障机制。将低保资金纳入社会救助专项支出，在县乡一级基层财政开设低保资金的专项账户，专人管理，专款专用，省一级财政加强监督和检查，防止低保金被挪用、贪污、克扣、拖欠等现象发生，确保低保金能按时足额发放到位。

（二）统一城乡低保标准确定和调整机制

落实《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》（民发〔2011〕80号），采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法来确定城乡低保标准。同时，建立健全一套科学合理的低保标准动态调整机制，随着社会经济发展和物价上涨情况定期、适度调整低保标准，在调整时间和调整幅度上要做到城乡同步，并且在制度设计时，要充分考虑如何逐步缩小城乡低保标准差距，实现城乡低保制度公平。

（三）统一城乡低保制度的管理体制

建立一套统一的城乡低保管理体制和一个统一的低保管理机构是实现城乡低保统筹发展的基本保证。第一，目前中国急需从高校招募一批专业的社会工作者从事低保工作，以提升整个低保工作队伍的专业素养和办事效率。第二，应统一城乡低保工作程序，确保低保评审工作程序化、公示公平透明化、低保金发放社会化、监督多元化。第三，应加快全国低保信息管理系统建设步伐，早日实现中国低保信息网络化、管理信息化。第四，加强城乡低保的管理工作，应坚持应保尽保、分类施保的原则，对低保对象实行分类扶助。

（四）统一城乡低保制度的法律法规

目前中国对城乡低保制度的立法支持程度不统一，针对城镇低保，政府于1999年颁布了《城镇居民最低生活保障条例》，对城镇低保制度的保障原则及对象、资金来源及管理、低保金的发放及监督、低保工作中违法行为的处罚等做了明确的规定。农村低保制度方面，政府于2007年下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，该通知只对农村低保工作做了些方向性和原则性的指导，并没有相关法律法规的约束，这导致农村低保制度的运行不够规范。为促进城乡低保制度的规范化运行，政府应尽快出台如《城乡居民最低生活保障条例》《城乡居民最低生活保障条例实施细则》《城乡低保一体化实施方案》等统筹城乡低保制度的政策法规，使城乡低保统筹发展工作的开展有法可依、有章可循。

1.3.5 建立健全社会保障待遇正常调整机制

一、尽快建立基本养老保险待遇正常调整机制

（一）建立企业职工基本养老保险待遇正常调整机制

2002—2013年中国企业退休人员月平均养老金水平及增长幅度如图1-1和图1-2所示。可以看到，自2005年开始，国家连续9年以10%左右的幅度提高企业退休人员基本养老金。2013年企业退休人员月平均基本养老金达到1893元，与2004年调整前月人均647元的水平相比，9年间月人均养老金增加了近2倍，年均增长12.7%，大大高于同期的通货膨胀率（城镇居民消费价格指数增幅），与城镇单位就业人员平均工资增长幅度基本保持同步，个别年份企业退休人员月平均基本养老金的增幅超过了城镇单位就业人员平均工资增幅[15]。

城镇企业退休人员基本养老金水平“九连调”带来了一系列的问题，如出现了缴费年限长、缴费水平高、退休较晚的参保人，其退休后的养老金水平反而低于缴费年限短、缴费水平低、但退休早的参保人的现象（我们称之为“养老金待遇调整悖论”）；又如养老金待遇的连年调整导致部分地区养老保险基金收不抵支，财政补贴的负担沉重，给制度的可持续性带来挑战；再如，待遇的连年调整具有一定的随意性，给人带来“心里不踏实”的感觉。因此，从长远来看，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇正常调整机制是必然选择。

对于建立企业职工基本养老保险待遇正常调整机制，我们提出以下政策建议：

（1）待遇调整机制应遵循的原则

对于企业职工基本养老保险来说，其待遇调整机制要遵循三个原则：第一，为了保证退休人员基本生活相对水平不降低，要考虑物价上涨因素；第二，为了能使退休人员和在职人员在一定程度上共享到经济发展成果，待遇调整要考虑到经济增长因素，并且养老金待遇的调整不能给经济发展带来负担；第三，要进行科学的、正常的调整，而不是人为的、主观的、行政命令式的调整。基本养老保险不是社会福利，其待遇调整要考虑到缴费贡献，避免“养老金待遇调整悖论”现象的出现。

（2）建立待遇正常调整机制的思路

建立企业职工基本养老保险待遇正常调整机制的总体思路是建立起科学的指标体系和合理的启动机制。首先是科学的指标体系。目前，世界上各国养老金调整采用的指标主要有三种：一是物价指数，主要是消费价格指数；二是工资增长率；三是综合物价指数和实际工资增长率两个指标。第三种方式既保证养老金免受通货膨胀的侵蚀，又使退休人员适当分享经济发展成果，因此比较适合中国。其次，合理的启动机制。即某个指标达到一定的临界条件时，自行启动养老金调整机制，如果没有达到临界条件，则不需要调整。比如，当工资增长率达到4%或物价上涨率达到3%的时候，养老待遇就应该自动调整；如果没有达到一定的标准，几年都不应调整。即养老金调整的时间和频率不应该固定，要改变当前调整时间和频率上的非制度性，以及在调整政策上的随意性和不稳定性。[16]

（3）关于特殊人群养老金调整的问题

在养老金调整过程中，有一些特殊的调整政策，如国家针对具有高级职称的企业退休科技人员等部分特殊人群加发养老金。这种倾斜引起了其他群体的不满。笔者认为，这种做法是错误的。因为这些企业退休科技人员的贡献，在职时已经以工资、住房以及其他福利分配的形式得到了极大地体现，退休后不再作贡献了，就应该视为普通公民养老，“不劳不得”符合人类社会的公平原则；退一步说，如果说当初具有高级职称的企业退休科技人员在职时的工资偏低，要给予他们补偿的话，那也是应该由政府财政设立专项资金予以资助，而不应该从公众的社会养老保险基金中出资，毕竟基本养老保险是社会保险，不是社会福利。

（二）建立城乡居民社会养老保险基础养老金正常调整机制

城乡居民社会养老保险自试点以来已经有4年有余，但国家一直没有调整基础养老金的最低标准，仍然实行初期的55元/人·月，这与企业退休人员养老金“九连调”形成鲜明对比，建立城乡居民社会养老保险基础养老金正常调整机制已刻不容缓。

1. 基础养老金调整的时机与幅度。

国发〔2009〕32号、〔2011〕18号文件提出，国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国城乡居民社会养老保险基础养老金的最低标准。这两个文件蕴含了两层含义：一是基础养老金的调整依据——“经济发展和物价变动等情况”；二是基础养老金的调整时机——“适时”。笔者认为，国家依据物价变动来调整基础养老金，是为了保证城乡老年居民的基本生活水平不因物价上涨而下降；国家依据经济发展来调整基础养老金，是为了使城乡老年居民分享到经济发展的成果。衡量经济发展的指标，可以选取经济增长率；衡量物价变动的指标，可以选取物价变动率。

关于基础养老金调整的时机，笔者认为只有当物价变动率和经济增长率均大于0，或者物价变动率小于等于0、经济增长率大于0且经济增长率大于物价变动率的绝对值时，才开始启动基础养老金的待遇调整机制，具体见表1-9。由于中国通货紧缩的情形比较少，因此可以暂不考虑物价变动率≤0的情形，仅考虑物价上涨（物价变动率＞0）的情形，此时物价变动率和经济增长率均大于0。

关于基础养老金的调整幅度，笔者认为，城乡居民社会养老保险基础养老金的调整应坚持适度原则，调整幅度过低无法保证城乡老年居民的基本生活，调整幅度过高又会给财政带来压力，影响制度的可持续性，因此基础养老金调整的难点在于如何在保障水平和财政支付能力之间寻求平衡。进一步，笔者认为，城乡居民社会养老保险基础养老金的调整应坚持以下原则：（1）基础养老金调整系数不应低于物价上涨率；（2）在物价上涨率小于经济增长率时，基础养老金调整系数应为物价上涨率加经济增长率的一定比例，且基础养老金调整系数不应高于经济增长率。

2. 基础养老金调整模型设计。

下面仅针对物价变动率和经济增长率均大于0的情形，设计基础养老金调整方案。设城乡居民社会养老保险基础养老金调整系数为y，物价上涨率为f（f＞0），经济增长率为g（g＞0），城乡老年居民分享经济发展成果的比例为x（0≤x＜100%），根据以上基础养老金调整的基本原则，可以设计出城乡居民社会养老保险基础养老金调整模型，具体如下：

二、完善其他社会保障待遇正常调整机制

逐步提高基本医疗保险最高支付限额，不断提高基本医疗保险的报销比例，“十二五”期间实现城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右；逐步提高财政对城镇居民基本医疗保险和新农合的补助标准；扩大国家医保药品目录；推进城镇居民基本医疗保险、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。健全失业保险金正常调整机制，随着城镇居民最低生活标准和最低工资标准的提高及时动态调整失业金发放标准；完善失业保险动态物价补贴制度。建立健全职业康复标准、劳动能力鉴定标准和伤残辅助器具配置标准。目前，《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》（民发〔2011〕80号）已经给出了“城乡低保标准制定和调整的方法”，包括基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法等，未来应进一步完善城乡低保标准动态调整机制，逐步提高城乡最低生活保障水平，保证在“十二五”期间城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上。

1.3.6 扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率

一、扩大参保缴费覆盖面，尽快实现社会保险全覆盖

无论从制度还是从人群上来看，目前中国社会保险制度离党的十八大所提出的“全覆盖”目标还有一段差距。

从制度来看，目前中国基本养老保险、基本医疗保险基本上实现了制度上的全覆盖；而失业保险主要是针对企事业单位及其职工，国家公务员、农民工、个体工商户、灵活就业人员等尚未被纳入失业保险体系中来；生育保险主要是针对企业职工，大部分机关、事业单位职工尚未纳入生育保险社会统筹。

从覆盖人群来看，截至2012年末，中国基本养老保险（包含城镇职工基本养老保险、城乡居民养老保险）参保人数为78797万人，参保率为84.1%（分母为15—59岁的劳动年龄人口）；基本医疗保险（包含城镇基本医疗保险、新农合）参保人数为134141万人，参保率为99.1%[17]（分母为年末总人口数）；失业保险参保人数15225万人，参保率为41.0%（分母为城镇就业人口）；工伤保险参保人数19010万人，参保率为51.2%（分母为城镇就业人口）；生育保险参保人数为15429万人，参保率为41.6%（分母为城镇就业人口）。可见，除基本医疗保险已经基本实现人群全覆盖外，其他社会保险项目距离全覆盖还有很大的差距。[18]

为此，笔者建议进一步扩大社会保险的覆盖面，尽快实现社会保险全覆盖。重点做好农村居民、城镇未就业人员、农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作；完善和落实被征地农民的社会保险政策，实现先保后征。制定激励政策，引导和鼓励各类人员及早参保、长期参保和连续参保；积极推进城乡残疾人和各类困难群体参加社会保险。

二、适时适当降低社会保险费率

目前，社会保险的综合缴费率达到40%（养老保险：企业20%，个人8%；医疗保险：企业6%，个人2%；失业保险：企业2%，个人1%；工伤保险：企业0.5%—2%，个人不缴费；生育保险：企业0.6%—0.8%，个人不缴费），其中企业缴费率已经接近本单位职工工资总额的30%，个人承担的费率占本人工资的11%。许多企业尤其是中小微企业反映单位缴纳的社会保险费率总体负担过重，企业难以承受。社会保险费率偏高，导致企业人工成本上升，加重企业负担，影响企业的市场竞争力和生存能力，造成企业利润减少，同时加剧虚报缴费基数、瞒报缴费人数等逃费现象，造成恶性循环。因此，应当在适当时机适度降低企业的社会保险费率，以减轻企业的人工成本负担，促进就业。具体来说：

（1）应当适时降低养老保险的缴费率。目前“实现基础养老金全国统筹”已经纳入国家“十二五”规划纲要，这为适度降低企业养老保险缴费率提供了有利条件，因为基础养老金实现全国统筹以后，基本养老保险基金调剂范围增大、支付能力增强，此时适度降低企业缴费率，并不会导致企业退休人员养老金待遇的降低。

（2）应当适时降低失业保险的缴费率。《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2012年末失业保险基金收入1139亿元，支出451亿元，失业保险基金累计结存2929亿元，失业保险基金累计结存额是当年支出额的6.5倍，这意味着即使不再征收失业保险费，当前的结余也够发放6年的失业保险金。这只是一个全国的平均数，另据中央财经大学褚福灵教授的研究，全国失业保险结余系数最高的省份青海省，已征收的失业保险基金甚至可以够用30年[19]。失业保险是一项现收现付制的制度，基金结余只够半年或一年支付就够了，当前的结余量过大，亟须通过降低缴费率来减少失业保险的结存。由于失业保险目前实行的是地（市）级统筹，缴费率降低多少，需要统筹地区测算后自行确定。如北京市已经将失业保险费率下调为企业1%、个人0.2%；2013年广州市将失业保险费率下调为企业1.5%、个人0.5%。

（3）应当适时降低生育保险的缴费率。生育保险基金同样面临着基金结余过多的情况，根据《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据，2012年末生育保险基金累计结存428亿元，生育保险基金累计结存额是当年支出额（出219亿元）的1.95倍，也就是说，即使不再征收生育保险费，当前的结余也够发放2年的生育保险金。生育保险同样是现收现付的制度，为了减少生育保险基金的结存，可以采取降低缴费率和提高生育保险待遇两种途径。笔者建议在不降低职工生育保险待遇的前提下，适当降低生育保险的缴费率，以降低企业的缴费负担。

（4）个人社会保险缴费率暂不降低。目前，社会保险个人总体缴费率为11%，总体来看，个人的缴费负担并不重，因此，在降低社会保险费率方面，对个人缴费率的调整没有企业那么迫切，笔者的建议是个人的社会保险缴费率暂不降低。

1.3.7 研究制定渐进式延迟退休年龄政策

一、从长远来看延迟退休年龄是必然趋势

第一，随着中国人口预期寿命的延长，需要逐步延迟退休年龄。中国现行退休年龄政策是20世纪50年代根据当时的人口年龄结构来确定的，即男职工退休年龄是60周岁，女职工和女干部分别是50、55周岁。根据第六次全国人口普查详细汇总资料计算，2010年中国人口平均预期寿命达74.83岁，其中男性为72.38岁，女性为77.37岁[20]，已远远高于20世纪50年代的50多岁。随着人口预期寿命的不断提高，未来亟须通过延迟退休年龄来适应这种变化。

第二，为了应对未来的人口老龄化、实现养老保险基金的收支平衡，需要逐步延迟退休年龄。目前中国已经进入人口老龄化快速发展期，国家统计局2014年1月20日发布的数据显示，2013年末，中国60岁及以上老年人口约2.02亿人，占总人口的比重达到14.9%[21]。预计未来老年人将以年均800万以上规模激增，2020年达到2.55亿，2033年突破4亿，2050年为4.83亿，到时候中国社会总抚养比将大大提升，即现在是2个多年轻人养1个老人，将来也许会变成1个年轻人养1个老人[22]。随着人口老龄化的加剧、老年人口抚养比的提升，将会增加未来养老保险基金收不抵支的可能性。延迟退休年龄恰恰可以增收减支，有利于缓解基金缺口和减轻财政兜底的压力。

第三，延迟退休年龄是开发人力资源特别是老年人力资源的需要。2012年中国劳动力资源总量首次出现了绝对下降的情况，比2011年劳动力的供给减少了345万，预示着中国的“人口红利”将要结束[23]，中共十八届三中全会中启动的“单独二胎”政策和中国沿海地区的“用工荒”现象也部分说明了这一点。另外，目前中国的劳动条件较之改革开放前已有较大改善，平均劳动强度也大大降低，同时平均受教育年限和进入劳动力市场的平均年龄也逐年上升，特别是受过高等教育的专业技术人员，教育年限延长，就业年龄晚，50岁、60岁人员正处在经验丰富、技艺纯熟的阶段，如果这部分人过早退休，是对人才资源的巨大浪费。因此，延迟退休年龄，对低龄老年人的人力资本开发，以及实现其个人效用的最大化具有重要的作用。

二、当前中国尚不具备延迟退休年龄的条件

首先，当前国内就业形势严峻，延迟退休年龄会对劳动力市场产生冲击，增加青年就业的压力。目前，城镇职工每年达到退休年龄退出工作岗位的人员在600万—700万之间，若延迟退休年龄1年，则意味着当年会减少600万—700万个就业职位。近几年虽然每年城镇新增就业岗位1200万个左右，但这1200万中包含了城镇退休人员腾出的工作岗位，这对青年就业或者新成长劳动力就业会产生一定的挤出效应。有学者提出，延迟退休年龄不会挤占青年就业岗位，还有学者提出延迟退休年龄还可以促进青年就业。对此，笔者持不同态度，延迟退休肯定会对青年就业产生一定的挤出效应。以大学生就业为例，2013年全国普通高校毕业生规模达到699万人，是新中国成立以来大学毕业生最多的一年，其追逐的就业岗位主要是国企、公务员、事业单位等体面的工作，若延迟退休年龄，其势必会减少就业岗位。当然，延迟退休与青年就业二者之间也不是完全的简单的加减关系，不是说只有退一个人，才可以补一个人。另外，目前沿海经济发达地区企业招不到人，实际上并非是缺乏劳动力，而是严重的结构性就业矛盾及收入偏低而生活成本偏高的问题，很多岗位没有人愿意干。

其次，延迟退休年龄会损害部分劳动者尤其是下岗失业人员、重体力劳动者的利益。如下岗失业人员，他们在国企改革的时候就买断了工龄，做出了巨大的牺牲，如今收入不稳定、生活困难，靠打零工和东拼西凑才把职工基本养老保险费交上，亟须等着退休来获得一份稳定的养老金收入，若延迟退休年龄，会加重他们的生活负担。再如重体力劳动者，他们年轻的时候天天被老板逼着加班，已经透支了自己的身体，临近退休时一身的病，亟须退休来调养身体，若延迟退休年龄，对他们也是一种折磨。

三、对渐进式延迟退休年龄的具体建议

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这意味着国家要“研究”“制定”并适时“出台”渐进式延迟退休年龄政策。根据对十八届三中全会精神的学习和理解，笔者对“渐进式延迟退休年龄”提出以下政策建议：

（一）延迟退休年龄政策从出台到实施要有一个预告、宣传的过渡期

即要提前若干年出台延迟退休年龄政策，然后宣传、公布政策，给公众尤其是利益相关群体预留一个必要的准备期后，再实施。比如2016年出台政策，从2020年开始付诸实施，到2050年前后达到预期目标。

（二）延迟退休年龄政策要具有一定的差别性，不能搞“一刀切”

即要分步走，比如先从退休年龄最低的群体（女性工人）开始，从人力资源替代弹性系数低的群体（专业技术人才）开始，逐步扩展到各类群体。目前，女干部55岁退休，女职工50岁退休，女性延迟退休的空间要大于男性，因此，可以率先从女性尤其是女职工开始延退，以保障性别之间工作权和福利权的平等；另外，目前中国的技师、高级技师、高级工程师、具有高级职称的教师和医生等专业技术人才缺口正在不断增加，人力资源替代弹性系数低，也可以率先开始延退。

（三）延迟退休年龄政策要“小步渐进”，具有一定的过程性

在全国上下一起建设和谐社会的背景下，稳定显得尤为重要。延迟退休年龄只能是每年延迟几个月，经过十年二十年甚至是更长时间来完成平滑过渡。“小步渐进”的方式，对未来几十年后退休的人来说，是延迟几年退休，但对临近退休的人来说，实际影响并不大；并且这种“小步渐进”式的延退方案，对整个国家的就业形势来说，影响也非常小。

（四）延迟退休年龄政策要统筹兼顾，允许有一定的弹性

尽管从公平出发必须确立基准退休年龄，但考虑到不同类别、不同性别以及身体状况不同的劳动者的实际情况，应当设立相应的弹性空间，供劳动者选择。同时，还应当兼顾工作年限的长短，照顾工龄长的劳动者，如工龄达到30年以上者应当区别对待，允许其在一定的年龄段内自主选择退休。兼顾特殊的弹性退休年龄政策，会确保这一公共政策更容易被接受。

（五）强化“长缴多得”的激励机制，让职工自愿延迟退休

目前，城镇企业职工基本养老保险制度的缴费激励性不足，在企业退休人员基本养老金“九连调”的背景下，出现了缴费年限长、缴费水平高、退休较晚的职工，其退休后领取的养老金水平反而低于缴费年限短、缴费水平低、但退休早的职工的现象。未来应完善基本养老保险制度，强化“长缴多得”的激励机制，如采取职工每延迟退休1年，其养老金替代率提高1—2个百分点的做法，让劳动者自愿选择多工作一段时间。

（六）延迟退休年龄政策在实施时需要相关政策进行配套

任何政策的实施都应该是多措并举，在延迟退休年龄的同时，首先要严格控制提前退休；其次，要调整产业结构，开发出更多适合中老年人又不与青年人争夺工作机会的岗位，同时加强中老年人技能培训，并研究支持中老年人就业的扶持政策，最大限度降低对相关群体的不利影响。

1.3.8 健全社会保障管理体制和经办服务体系

一、健全社会保障管理体制

社会保障管理体制是社会保障制度运行的基础。完善社会保障体系，必须首先深化社会保障管理体制改革。社会保障管理体制是一个十分宏大的体系，从架构构成上来讲一般可以分为法律法规、行政主管和业务经办等三个层次。

（一）当前社会保障管理体制存在的问题

自中国社会保障诞生以来，社会保障管理体制得到不断发展，社会保障管理体制改革取得了很大进展，但目前仍然存在着一些问题。

一是社会保障职能分散。现在，社会保障管理职能仍然分散在人力资源和社会保障部、卫生和计划生育委员会、民政部、财政部等多个部门，政出多头。如社会医疗保险中的新农合归卫生和计划生育委员会管理，城镇职工医保和城镇居民医保归人力资源和社会保障部门管理。政策之间的不协调导致政策冲突的存在，且各司其职容易导致资源浪费，有限资源难以得到有效整合。不仅如此，部门之间政策和利益难以协调，资金问题和其他社会保障问题不断涌现，效率有待提高。

二是内部监管难以奏效。由于中国社会保障起步较晚，且最先由政府部门牵头，导致政府干预效果大于市场配置效果。伴随着社会保障规模的不断扩大，集社会保障政策制定、执行、社会保障资金投资运营、监管等于一身的做法问题越来越多，甚至引发了社会保障基金被挪用滥用等一些突出矛盾。即便是部分地区和部分职能也加入了第三部门组织的力量，但是这些力量十分弱小，甚至是有名无实。

三是标准不统一。由于城乡之间存在着巨大差距，中国社会保障制度的实施在城镇和农村存在着不同的政策和标准。不仅存在着城乡之间标准不统一，不同群体之间的社会保障标准也不统一。此外，社会保险费的征缴主体不统一，社会保险经办机构名目繁多，五大险种由多个部门分头管理，城镇、农村养老保险机构分设的现象都有存在。如此一来，社会保险运行成本必然增大，重复投资也在所难免。

四是中央与地方的社会保障责任划分没有理顺，造成部分地区地方财政压力较大。目前，中国社会保障管理职责由中央和地方政府共同承担，由于中国地域差异较大，各地地方财政实力差距较大，许多中西部地方财政压力较大，社会保障制度的健康运行难以得到保证。

（二）健全社会保障管理体制的建议

第一，整合现有社会保障行政管理资源，社会保障体制改革需要按照“大部门”体制设计，对全国城乡社会保障进行统一管理，提高行政管理效率。建议将新农合的管理职能，由卫生和计划生育委员会移交人力资源和社会保障部。

第二，设立相对独立的社会保障经办机构。从结构上说，经办机构是社会保障体系的最基层，其改革效果最直接，政策本身和民众的联系也最紧密，整合精简现有各类社会保险经办机构十分必要。建议建立全国社会保险事业管理总局，各级经办机构实行垂直领导体制，将社保经办系统定性为“特殊类公益事业单位”[24]。

第三，设立各级社会保障监督管理委员会，将监管权从运行体系中分离出来。社会保障监督管理委员会属于正部级的事业单位，受国务院的直接领导，其主要职能是监督社会保障制度运行的各个环节。

第四，必须尽快理顺中央与地方的社会保障责任划分，在分税制基础上，根据事权与财力相统一的原则确定各级政府在社会保障中应该承担的职责。

二、健全社会保障经办服务体系

当前，中国社会保险经办服务体系主要存在以下问题：第一，人手紧张，社会保险经办机构人均负荷比高。随着服务对象的扩大，经办人员人手紧张的问题较突出。截至2012年年底，工作人员负荷比为1:9000—1:10000人次，广州、深圳、武汉等部分中心城市经办人员负荷比约为1:20000—1:30000人次，服务水平难以保障[25]；第二，经费保障不足，基础设施不够健全；第三，社保经办机构名称不统一，机构待整合；第四，社会保障信息化建设滞后，没有建立起全国统一的、联网的社会保障管理信息系统；第五，农村的社会保障服务能力尤为不足。在事业单位事务办理下沉、财权上收的原则下，新农保的服务半径大，主要业务办理集中在县、乡、村，其中全国20%的县没有农保经办机构，30%的乡镇没有工作平台，绝大多数的乡镇（村）没有搭建信息网络，2000多个乡镇没有银行网点，新农保的基金收支仍主要依靠手工，且人员不够稳定，这直接影响了政策的落实和管理服务质量的提升[26]。

为健全社会保障经办服务体系，提高社会保障服务质量，我们提出以下政策建议：

第一，社会保险经办人员编制实行动态配比机制，工作人员数量与参保人次挂钩，防止出现“小马拉大车”的情况。

第二，加强经办服务平台建设，尤其要加强基层服务平台建设，使经办管理服务向乡镇、社区、农村等基层延伸，提供方便快捷的服务，使城乡居民做到参保登记、参保缴费、权益查询、待遇领取四个不出村（社区）。

第三，加强社会保障经办管理服务规范化、标准化建设。统一经办机构名称、标识，整合经办机构，实行“五险合一、一票征缴”，优化经办服务流程，提高经办服务效率。

第四，加强社会保障经办管理服务的信息化建设。建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，逐步建立覆盖全民的社会保险登记制度，实现精确管理和便捷服务。同时要加大社会保障卡发行力度，全面推行社会保障“一卡通”，努力实现为参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。

1.3.9 健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度

一、健全社会保障财政投入制度

（一）中国社会保障财政投入现状及问题

目前世界各国通常采用社会保障支出占财政支出的比重来衡量各国财政对社会保障的投入水平以及国家承担社会保障制度责任的多少。从表1-10可以看到，1995年以前，中国财政支出中用于社会保障的份额一直处于较低水平。从1996年开始，中国加大了对社会保障的财政投入力度，社会保障支出占财政支出的比重快速增长。2000年财政社会保障支出占比为9.55%，此后，财政对社会保障的投入比例呈上升趋势，最高时为2002年的11.95%，2003年后持平稳趋势，在10%—11%之间，2012年社会保障支出占财政支出的比重为9.99%。

从社会保障的具体项目来看，以企业职工基本养老保险为例，为了做实个人账户、偿还养老金隐性债务、弥补当期基金收支缺口和调整养老金待遇，近年来各级财政加大了对企业职工基本养老保险的补贴力度，图1-3显示，2003—2012年各级财政对企业职工基本养老保险的补贴数额呈直线上升趋势，2003年财政补贴仅为530亿元（占社会保障支出的19.96%），2012年达到2648亿元（占社会保障支出的21.04%），年均增长率为19.6%。

尽管中国的财政社会保障支出逐年增加，但从国际来看，中国用于社会保障方面的财政投入既低于发达国家，也低于个别发展中国家（见表1-11）。另外，从投入结果来看，中国财政支出以城镇社会保障投入为主，农村投入力度相对较弱；以社会保障补助为主，特别是对养老保障方面的投入。

（二）健全社会保障财政投入制度的政策建议

（1）调整财政支出结构，加大社会保障投入力度。

鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。在现代公共财政体制下，社会保障和福利支出一般应占到财政支出的1/3以上，但是中国财政对社会保障事业的投入力度显然不够（仅为10%—11%）。因此，未来政府应调整财政支出结构，加大社会保障投入力度。具体来说：第一，中央“八项原则”“六项禁令”的实行有效地节省了“三公支出”，建议将节省的“三公支出”用于民生，投入到社会保障中去；第二，做好财政预算，随着经济发展逐年提高社会保障支出在财政支出中的比例；第三，明确各级财政之间的责任，实现财权与事权相对应。

（2）财政投入向重点项目、重点地区与重点人群倾斜。

通过调整财政投入的结构和方向，明确财政投入的重点项目、重点地区与重点人群，来实现调节收入分配的功能。具体来说：第一，财政投入应该向城乡中低收入群体倾斜，满足中低收入群体的社会保障需求，提高中低收入群体的收入水平；第二，财政投入应该向农村倾斜，大力发展农村社会保障事业，将发展农村社会保障与新农村建设相结合，提高农村居民的收入水平；第三，财政投入应该向中西部地区倾斜，中央财政应该通过转移支付渠道支持中西部地区的社会保障事业发展，提高中西部地区城乡居民的收入水平；[27]第四，财政投入还应该向部分养老金缺口较大省份倾斜。

二、完善社会保障预算制度

（一）社会保障预算制度现状

中国的社会保障预算早在20世纪90年代初就已提出，但直到2010年才在全国范围内试编城镇职工五项社会保险基金预算。2010年1月，国务院发布了《关于试行社会保险基金预算的意见》（国发〔2010〕2号），对社会保险基金预算的指导思想和基本原则、编制范围、编制方法、编审程序、组织实施等内容作了原则性规定。于是，自2010年起国家开始编制社会保险基金预算，预算编制范围包含了企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金5个险种；2013年社会保险基金预算又扩大到包含新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗在内的9个险种，部分地区还将机关事业单位养老保险也纳入社会保险基金预算。至此，各级财政、人力资源社会保障部门和卫生计生部门相继开始编制社会保险基金收支预算，社会保险基金收支正式纳入政府预算体系。2013年，社会保险基金预算首次列入预算报告，提交全国人民代表大会讨论，接受中国最高权力机关监督，意味着中国全口径预算框架进一步完善。

目前中国社会保障预算制度存在的主要问题是，仅仅建立了社会保险基金预算，社会救助基金、社会福利基金、住房公积金等尚未纳入社会保障基金预算的范围。

（二）完善社会保障预算制度的政策建议

（1）适时扩大基金预算的编制范围，建立完整的社会保障预算。

各国社会保障制度在政策取向、方案设计、待遇标准和实施细则等方面，都存在着很大差别。因而，各国社会保障预算模式也不尽相同，主要分为三种类型：一是专项基金预算；二是政府公共预算，即社会保障收支同其他政府收支混在一起；三是“一揽子”社会保障预算，即将一般性税收收入安排的社会保障性支出和各项社会保障基金收支作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的社会保障预算[28]。目前，中国建立的社会保险基金预算，“单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接”，“社会保险基金专款专用”，“不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金”[29]。由于公共财政预算中用于社会保障的一般性的经常支出与社会保险基金预算二者相互独立，降低了运行效率。笔者认为，经过一段时间的试行之后，应将公共财政预算中用于社会保障的一般性的经常支出与社会保险基金预算合并建立完整的社会保障预算。另外，目前仅建立了社会保险基金预算，未来应将社会救助基金、社会福利基金、住房公积金等纳入社会保障预算的编制范围，形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、住房公积金等主要项目的完善的社会保障基金预算体系。

（2）合理划分中央和地方政府在社会保障基金方面的财政责任。

理清中央和地方政府在社会保障基金方面的财政责任，特别是养老保险制度的财政责任，根据各地具体情况，建立中央、省、市、县财政支出责任体系，对统筹层次、财政分担比例、缴费模式和补贴方案进行详细具体规划，并以法律法规的形式加以确定、完善、监督。

（3）在社会保障预算中加入适当的绩效预算内容。

为了体现预算的受托责任及公众利益导向，应该在预算中加入适当的绩效预算内容。在能够体现绩效内容预算项目上，比如社会保障基金的收支平衡上、保值增值上、社会福利的使用上、反福利欺诈及福利陷阱规避上，可以通过技术考评及基层治理，提高资金的使用效率，从而更全面地反映社会保障预算的有效性[30]。

（4）定期向公众公告基金收支预算与决算情况，并接受国家相关机构的年度审查和日常监督。

1.3.10 推进社会保险基金市场化、多元化投资运营

社会保险基金的投资运营是社会保障制度顺利实施的关键和核心环节，随着人口老龄化的加剧、社会保险支出规模的日益膨胀以及由此导致的资金缺口问题，社会保险基金急需寻找一条市场化、多元化的投资运营道路。

一、社会保险基金投资运营的动因

（一）社会保险基金累计结存逐年增加，保值增值压力巨大

近年来，随着中国社会保险制度改革的深入以及社会统筹与个人账户相结合的制度模式的实行，社会保险覆盖人数呈逐年增加趋势，同时各类社会保险基金的年收支规模与滚存结余也在迅速增长（见图1-4）。《中国统计年鉴2013》的数据显示，1995年中国社会保险基金累计结存只有516.8亿元，以后逐年增加，2012年达到了35804.4亿元，17年间增长了68倍，年均增长28.3%；在社会保险基金累计结余中，城镇职工基本养老保险基金是主体部分，2012年城镇职工基本养老保险基金累计结余23941.3亿元，占社会保险基金累计结余的66.9%。另外，随着城乡居民社会养老保险的试点和推广，其基金积累数额不断增多，截至2012年年底，城乡居民社会养老保险基金累计结存2302亿元。社会保险基金累积规模的不断扩大对社会保险基金的投资运营提出了更高的要求，社会保险基金保值增值任务日益突出。

将社会保险基金进行专业化市场运作以实现资本增值，是国际上大部分国家的通行做法。以养老保险基金为例，大部分国家通常将其投资于股票市场、债券市场、期货市场、基础设施建设、房地产等。目前，中国基本养老保险基金不允许进入资本市场投资[31]，只能以国债和银行协议存款的形式持有；经笔者测算发现，2003—2012年间一年期银行存款利率平均值为2.47%[32]，同期年均通货膨胀率为2.97%，银行存款的实际收益率为负数，也就是说基本养老保险基金投资于银行存款必定处于贬值状态。随着养老保险覆盖面的不断扩大，个人账户基金积累数额不断增加，若不改变其投资限制，养老保险基金的损失将会越来越多。因此，急需探索安全高效的基金保值增值渠道。

（二）资本市场不断完善，并积累了丰富的可资借鉴的经验[33]

第一，中国资本市场不断发展和完善，为社会保险基金进入资本市场提供了良好的外部条件。目前，中国资本市场的规模不断壮大，市场结构和产品结构也越来越合理。截至2012年年底，中国境内上市公司数（A、B股）2494家，股票总市值达到230358亿元；证券投资基金数1173只，证券投资基金规模达到31708亿元；2012年全年中国国债发行额达到16154亿元，企业债发行额达到37366亿元，债券成交额达到403427亿元；期货总成交量145053万手，期货总成交额达到1711269亿元[34]。

第二，中国社会保险基金进入资本市场有丰富的经验可资借鉴。中国全国社会保障基金和企业年金基金已经分别于2001年和2006年进入资本市场，运行效果良好。其中，全国社会保障基金自进入资本市场以来，年均收益率（2001—2012年）达到了7.01%[35]；企业年金基金自2006年实行市场化管理运营至2009年6月底，年均收益率达到10.5%[36]。全国社会保障基金和企业年金基金投资运营经验可以为社会保险基金进入资本市场提供借鉴。

二、社会保险基金投资运营的建议

（一）统一由全国社保基金理事会受托管理或专门建立公司性质的国家法人机构作为投资管理主体

社会保险基金尤其是基本养老保险基金的投资管理一直是社会保障行政部门关注的重点，但由于立场和利益的不同，多年来，养老保险基金的投资管理体制始终没有确定下来，其犹豫的焦点集中于省级政府投资管理还是中央政府投资管理的选择上。具体来说，有四种投资方式可供选择：一是由省级社会保险经办机构作为基金投资管理的主体；二是建立省级法人机构，例如可成立省级社会保障基金理事会，作为本省社会保险基金投资管理主体；三是统一由全国社保基金理事会受托管理；四是专门建立公司性质的国家法人机构作为基金投资管理主体，这个公司由国务院直接领导，接受国务院授权部门的监督，负责养老基金的投资管理和运营。总体来看，基本养老保险基金的全国统筹和全国统一管理是未来养老保险制度改革的必然趋势，将养老基金交各省级机构来管理，过于分散，增加了基金的不安全性（被挤占、挪用的风险），另外，也给全国社会保障基金理事会树立了30多个竞争对手，可能造成基金投资中的恶性竞争，因此，我们认为第三种和第四种方案是可行的方案。[37]

（二）建立严格的资格准入机制和监管机制

首先，由国家相关部门制定投资机构资格标准和认定办法，社会保险基金管理机构通过规范的考核办法从中选出资产质量和管理人员素质高、经营业绩好的机构进行投资管理，符合条件的机构才有资格进行基金投资管理。其次，设立独立的社会保障监督管理委员会，该委员会直接受国务院领导，独立于财政部、人力资源和社会保障部、银监会、证监会、保监会之外，具体负责社会保障基金的监管事宜。

（三）设定最低收益率担保机制

为了实现参保人的利益目标，社会保险基金的投资运营应当设定最低投资收益率，该标准的设定应合理，不宜过高，也不宜过低。目前国际上主要参照以下两种标准：一是以工资增长率或通货膨胀率为基准；二是以市场平均收益率或银行存款利率为基准。第二种标准在一定程度上能够反映市场的变化和基金的收益水平，因此，该标准较为适用。当基金管理公司不能保证最低收益率时，必须由公司的投资储备金来补充，如果投资储备金动用后仍达不到投资收益率的最低规定值时，应清算基金管理公司并由国家来弥补差额损失，同时将其管理的基金转至其他基金投资管理机构。

（四）建立多元化投资组合机制

从基金投资组合策略来看，应降低或减少短期银行存款的投资份额，增加长期资产的投资份额，如具有较高收益的长期债券（国债或企业债券等）。在股市还不太成熟的前提下，可选取具有良好业绩的基金或信托股份作为股权投资对象。此外，还可以探索由政府主导的长期指数化专项国债和政府国债投资项目等。在大类资产比例基本确定的基础上，根据市场趋势走向及不同资产的收益变化，对资产投资组合应适时调整并评估投资业绩。此外，社会保险基金的投资对象不仅仅是资本市场，还可以投资于垄断性经营行业和经济效益明显的国有大中型基础设施、国有大中型骨干企业的股权投资、部分不动产的投资等。

1.3.11 构建多层次社会保障体系

一、加快发展企业年金、职业年金、商业养老保险，构建多层次养老保障体系

1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出“逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》指出：“国家在建立基本养老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，构建保障方式多层次的养老保险体系。”2004年《企业年金试行办法》、2011年《事业单位职业年金试行办法》等法规的颁布，标志着多层次养老保障体系在中国初步确立，其中，第一支柱为基本养老保险；第二支柱为企业年金或职业年金；第三支柱为个人储蓄性养老保险。[38]

目前，在中国多层次的养老保障体系中，第二支柱即企业年金或职业年金发展缓慢。由于事业单位养老保险尚处于试点阶段，机关养老保险尚未改革，这里暂不探讨职业年金，看一下发展了近20年的企业年金的情况。截至2012年年末，全国有5.47万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1847万人，企业年金基金累计结存4821亿元，其中，企业年金参保人数仅为当年城镇职工基本养老保险参保人数（30427万人）的6.07%[39]。企业年金发展缓慢的原因有很多，如基本养老保险费率过高，企业负担沉重；税收优惠政策不足，企业和个人参加企业年金的积极性不足等。此外，由于很多企业经济不景气，无力参加企业年金，而有能力建立企业年金的大都是经济效益好的企业（如垄断行业的企业），使企业年金直接变成了“富人俱乐部”。

针对养老保障体系发展的现状，笔者提出以下政策建议：

（一）实施税收优惠政策，大力发展企业年金、职业年金和商业养老保险

关于第二支柱的税收优惠政策问题，财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号）对个人参加企业年金、职业年金的税收优惠政策做出了规定：缴费阶段，个人缴费部分在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除；投资运营阶段，年金基金投资运营收益，个人暂不缴纳个人所得税；领取年金阶段，计征个人所得税。也就是说，对个人而言，企业年金、职业年金实行的是EET（E表示免税，T表示征税）模式的税收优惠政策，只不过税收优惠比例仅为4%。

另外，2009年财政部、国家税务总局《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税[2009]27号）提出，“本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除”。可见，对于企业而言，企业所得税税收优惠比例为5%，其税收优惠模式采用的是前端优惠的EET模式，即缴费阶段企业年金企业缴费部分免税（5%以内），投资阶段企业缴费部分免税，发放阶段企业缴费部分征收个人所得税。

为了鼓励企业积极建立企业年金，笔者建议落实好延期征税（EET模式）的税收优惠政策；同时建议提高针对企业和个人的税收优惠比例，分别提高至8.33%（1/12），即《企业年金试行办法》中规定的缴费比例[40]；对于商业养老保险，建议同样实行EET模式的税收优惠政策，即只针对本金延期征税，对投资收益免税，以促进其发展。

（二）配合机关事业单位养老保险改革，大力发展职业年金

当前机关事业单位养老金大大高于企业退休人员基本养老金，其重要原因在于，机关事业单位的养老金其实包含了基本养老金和职业年金两部分，未来在养老金制度并轨的过程中，机关事业单位养老金势必会降低，降至基本养老金的水平。因此，为了减少改革阻力，实现养老金制度的顺利并轨，必须大力发展职业年金，以补偿机关事业单位职工因改革所带来的损失。

（三）未来的改革方向是确立“四支柱”养老保障体系

当前，城镇职工基本养老保险社会统筹与个人账户混账管理，个人账户“空账运行”，为了彻底实现社会统筹与个人账户的分账管理，笔者建议改“统账结合”为“统账分离”，分离后养老保障体系变为四支柱，分别是：零支柱——国民年金，全部来自单位缴费形成的社会统筹基金；第一支柱——强制性个人年金，全部来自个人缴费形成的个人账户基金；第二支柱——自愿性的企业年金或职业年金；第三支柱——自愿性的个人年金（个人储蓄性养老保险）。“四支柱”养老保障体系可为未来城乡养老保障制度的一体化奠定基础。

二、加快发展补充医疗保险、商业医疗保险、医疗救助，构建多层次医疗保障体系

（一）中国多层次医疗保障体系发展情况

目前，中国多层次医疗保障体系包含了基本医疗保险（含城镇职工医保、城镇居民医保、新农合）、补充医疗保险（含企业补充医疗保险、职工大病医疗互助补充保险、城乡居民大病保险）、商业医疗保险和医疗救助。下面对补充医疗保险、商业医疗保险和医疗救助的发展情况略作介绍。

企业补充医疗保险。职工的健康与其个人以及企业都有着密切的关系，企业补充医疗保险制度能够保证职工的健康，激发职工工作的积极性，从而提高企业自身的经济效益，因此，在国家的大力号召与支持下，大部分具有良好经济效益的企业都建立了自身的企业补充医疗保险。目前，企业补充医疗保险的经办机构既有代表政府的社会保险机构，也有代表职工利益的工会组织，更有众多的商业性保险公司。企业补充医疗保险的实质是一种用人单位为本企业员工谋取基本医疗保险之外的医疗条件和待遇福利。[41]

职工大病医疗互助补充保险。为了解决企业参保职工在基本医疗保险统筹基金封顶线以上大额医疗费用的负担问题，各地普遍建立了职工大病医疗互助补充保险。该医疗保险主要由职工或单位缴费筹资，绝大多数地方由社会医疗保险机构负责管理，少数地方委托商业保险公司经办。从各地的做法看，该医疗保险的筹资标准多数在每人每年60元左右，资金有的是个人全额缴纳，有的是用人单位全额缴纳，有的是单位和个人分担。参保人员超过基本医疗保险社会统筹基金最高支付限额以上的医疗费用，由该医疗保险支付大部分费用，一般在85%左右。[42]

城乡居民大病保险。为了解决城镇居民医保和新农合保障水平较低的问题，国家发改委、卫生部等六部门联合下发了《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（发改社会[2012]2605号），决定建立城乡居民大病保险。城乡居民大病保险是在基本医疗保障的基础上，对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步保障的一项制度性安排，是对基本医疗保障的有益补充。城乡居民大病保险坚持政府主导、专业运作的原则，即由政府负责基本政策制定、组织协调、筹资管理、监管指导，采取向商业保险机构购买大病保险的方式，由商业保险机构具体承办大病保险；大病保险报销比例不低于50%。2013年10月，在人力资源和社会保障部第三季度新闻发布会上，新闻发言人尹成基介绍，人社部积极推进城乡居民大病保险试点，已有23个省份出台大病保险实施方案，确定了120个试点城市。

商业医疗保险。随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，人们对医疗保险的需求将呈现多元化的趋势，因而商业医疗保险的发展空间越来越大。商业医疗保险作为基本社会医疗保险的补充，对国家医疗保障制度的建设发挥着积极的作用。对已经参加基本社会医疗保险并对医疗保健有更高需求者，商业保险可以发挥更大的市场潜力，提供保障水平更高、保障项目更多的医疗保健服务。

医疗救助。2003年，民政部、卫生部和财政部联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》（民发[2003]158号），农村医疗救助制度正式建立。2005年民政部、卫生部、劳动保障部和财政部联合下发了《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》（国办发[2005]10号），确立了从2005年开始，用2年左右的时间进行试点，之后再用2—3年时间在全国建立起城市医疗救助制度。2009年民政部下发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发[2009]81号），进一步完善了医疗救助制度。经过多年的努力，中国医疗救助制度建设已经就医疗救助的对象范围、救助标准、救助内容、救助程序、经办管理和资金监督等方面形成了比较完善的制度体系。2012年，全年累计救助城市居民2077万人次，救助贫困农村居民5974.2万人次；全年各级财政共支出城市医疗救助资金70.9亿元，农村医疗救助资金132.9亿元[43]。

（二）构建多层次医疗保障体系的建议

第一，构建“五位一体”的医疗保障体系。未来中国多层次的医疗保障体系，应以全民医疗保障为基础、基本医疗保险制度为主体、补充医疗保险制度（企业补充医疗保险、职工大病医疗互助补充保险、城乡居民大病保险、互助医疗基金等）为延伸、商业医疗保险制度为提高、医疗救助制度为托底的“五位一体”的医疗保障体系。

第二，鼓励商业医疗保险的发展。国家要出台鼓励和引导商业医疗保险发展的政策，对参加商业保险的企业和经营医疗保险的公司给予税收优惠和政策性扶持，可借鉴美国“蓝盾”“蓝十字”等医疗保险组织的发展经验，建立一些非营利医疗保险组织。

第三，加快推进医疗保险运营管理的改革。改革现有的医疗保险经办机构负责的单一管理模式，将“公共服务合同外包理论”运用到医疗保险经办机构的管理中。中国医疗保险经办机构应发展为公私合作治理模式，将公共部门与私人部门的禀赋优势充分发挥出来，在公共服务领域引入市场机制，让私人部门参与管理，促使管理效率进一步提升。通过连接合作伙伴的方式进行公私合作的重点是要形成有效竞争，避免行政垄断，防止人员积极性不高或行政腐败等，在公平的基础上兼顾效率。[44]

1.3.12 健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系和残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度

一、健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系

（一）农村留守儿童、妇女、老年人的现状及问题

留守儿童、留守妇女和留守老年人是中国农村社会转型时期出现的特殊群体，随着中国社会经济发展和对劳动力需求的不断扩大，城镇化、现代化进程中的农村劳动力转移，造成了农村留守儿童、妇女和老年人的成倍增加。

农村留守儿童存在的问题，是一个普遍存在的社会问题。一是习惯令人担忧。由于缺乏家长的教育管理，多数农村留守儿童没有形成良好的生活习惯，隔代家长们只求孩子吃饱穿暖，对孩子的日常生活不太在意，部分农村留守儿童卫生意识差、自理能力差。二是学习令人担忧。由于家庭教育缺位、沟通交流的缺少和有效监护的缺乏，农村留守儿童呈现出学习行为习惯、学习成绩相对滞后的现状，农村留守学生缺乏学习的主动性、自觉性和积极性，迟到、早退、旷课的次数要多得多，甚至出现了比较严重的厌学情绪，甚至是辍学。三是性格品质令人担忧。留守儿童生理、心理还不成熟，人生观、价值观未形成体系，由于亲情的缺失，农村留守儿童容易出现内心封闭、情感冷漠、行为孤僻现象，行为上容易走极端。

留守妇女是农村经济发展的生力军，是家庭生活的顶梁柱，是文明乡风的塑造者。但是，由于种种因素的制约，留守妇女的生存状况堪忧，主要存在以下问题：一是劳动强度大，身体健康受损。由于劳动强度大，不少留守妇女患有不同程度的腰椎和关节疾病，长期的性压抑也使女性身体机能失调；二是精神负担重，安全感降低。由于丈夫常年外出，留守妇女普遍感到孤独、空虚、焦虑、压抑和无助，同时留守妇女还会担心丈夫在外感情出轨和自身健康问题等等；三是文化素质低，教育子女困难。留守妇女文化水平普遍偏低，对教育子女普遍感到力不从心。

留守老年人面临着这样或那样的问题。首先，留守老人的养老成问题。在经济供养方面，少部分留守老人仍然可以自己创造一部分收入，同时也有一部分留守老人获得社会救助，而大多数留守老人依靠子女赡养；在生活照料方面，留守老人生活自理能力减弱，对生活照料的需求加强，子女外出使留守老人的照料问题更为严重。其次，留守老人多数存在精神空虚问题。随着年龄的增高，留守老人的行动越来越不方便，他们与外界的接触也就相应地越来越少，而外出务工的子女相当一部分是年初而出年终而归，他们与留守老人一年相处的时间一般只有1个月左右，子女外出后导致老人孤独感倍增，心理需求及精神慰藉得不到满足。

解决好农村留守儿童、妇女和老人的问题，是中国新农村建设道路上的一大课题，是社会主义和谐新农村建设的必要保证，是发展全面社会保障制度的要求。我们必须加快建设健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。

（二）健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系的建议

第一，以村为单位，在村委会下设置留守服务中心。留守服务中心的硬件设施主要包括工作室与活动室、体育器材等；软件设施主要包括工作者、图书、电脑及互联网等。留守服务中心运作经费主要来源于公共财政拨款，留守家庭缴纳少量经管费作补充。社会工作者可以作为留守服务中心的指导者，同时调动各方可利用的资源和交际网络招集志愿者，并充分利用留守儿童、妇女、老年人内部的自助式资源。

第二，调动在校大学生资源，为农村留守服务中心提供志愿服务。这可以充分调动高校资源，召集在校大学生作为志愿者，在为农村留守服务中心提供志愿服务的同时，还提升大学生社会实践能力。高校作为中国顶尖教育资源的象征，可以起到良好的影响力和宣传效果。大学生作为中国尖端人才，首先可以向广大农村普及科学文化知识；其次，年轻人参与留守老人关爱行动，可以使其自身得到传统孝道的教育洗礼；同时大学生可以让留守儿童感受到榜样的作用，为留守儿童的学习打下良好的基础。

二、健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度

（一）健全残疾人权益保障制度

自有人类，就有残疾人。根据第二次全国残疾人抽样调查数据，2006年4月1日中国残疾人占全国总人口的比例为6.34%，全国各类残疾人的总数为8296万人[45]。与国际社会特别是发达国家相比较，中国的残疾标准较严格，残疾人比例也较低，目前国际社会公认的全球残疾人比例约为全球总人口的10%[46]。

要健全残疾人权益保障制度，首先要构建残疾人权益保障的法律体系。残疾人权益的实现需要建立健全权益保障的法律体系，使不同的法律规范组成内在统一有机联系的系统，形成互相联系和相互支持的有机整体。

其次，实现社会公平是保障残疾人权益的基础。一是要提供残疾人的公平权利。特别体现在参与中国政治生活方面，同时也要保障残疾人享受教育、就业、社会保障等方面的权利；二是机会均等。机会均等就是使整个社会体系能为一切人群共同享有，如文化环境、信息、住房、交通、社会服务、社会保健、教育机会、就业机会、体育运动、娱乐设施等。残疾人不应被排斥在社会体系之外，而应当和其他人一样享受社会物质文化生活。三是二次分配公平，政府在二次分配中，特别在社会保障体系的建立过程中，在社会救助的实施中，应该对残疾人采取专门社会保障制度，保障残疾人在实际社会中的公平。

（二）健全困境儿童分类保障制度

所谓困境儿童，包含孤儿、弃婴、事实无人抚养儿童、流浪儿童、残疾儿童、患重病或罕见病儿童等群体。对于困境儿童权益保障的一大原则就是分类型分标准原则。困境儿童分为不同的群体，在设计保障制度时不能一刀切，而是既要考虑共同的需求，也要考虑各自的特点。尽量针对每个类型的儿童，分别量身打造一款符合其特殊需求的政策。

首先，政府需要为困境儿童提供现金津贴，以保障其基本生活需求。目前，对于大多数困境儿童群体来讲，其共同的需求主要体现在其基本生活的保障上，政府需要针对困境儿童提供现金津贴，以满足其生有所养、病有所医的基本需求。同时在设计津贴项目时，特别是在确定资金额度时，还要根据儿童所处的环境的不同，在标准上有所差异，开出符合境况的“保单”。

其次，国家应设立专门的儿童工作机构，明确困境儿童救助保护的基本领域和主要工作内容。儿童保护的专项领域有很多，主要包括儿童福利保护（经济补助、照料服务、家教指导、监护责任履行监督、脱离家庭后救助、不良行为预防和干预）、教育保护、劳动保护（禁止使用童工、未成年工保护、青年就业辅导）、文化保护（媒体分级、娱乐场所管理）、少年司法（少年警察、少年法院、少年监禁场所）等，其核心内容在于福利保护。因此，在中国有必要自上而下设立一套完整的儿童福利及儿童救助保护工作机构，并配置相应的经费和人员。

最后，发动社会力量参与到困境儿童的救助工作中。目前中国已经存在众多非政府组织及民间组织参与此项工作中，为防止资源分配的不均匀，必须进行资源的整合及重置，以避免某些地区或儿童出现“多人管”或“无人管”的情况。

[1] 数据来源于《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

[2] 褚福灵：《关于基本养老保险全国统筹的思考》，《中国社会保障》2013年第6期。

[3] 叶璐、薛惠元：《企业职工基本养老保险待遇调整的公平性探讨》，《当代经济管理》2013年第5期。

[4] 目标替代率=某职工退休时领取的养老金/该职工退休前一年的工资。另外，59.5%的目标替代率，要求职工缴费年限为35年。

[5] 李唐宁：《养老金“并轨”方向明确“双轨制”属世界惯例》，经济参考网，http://jjckb.xinhuanet.com/2013-10/27/content_472918.htm

[6] 数据来源于《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

[7] 2014年2月21日，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），提出“十二五”末在全国基本实现新农保和城镇居民社会养老保险制度的合并实施。

[8] 王东进：《整合城乡居民医保刻不容缓》，《中国医疗保险》2013年第3期。

[9] 《十八届三中全会决定中的社会保障全解——专家学者眼中的社保改革蓝图》，《中国社会保障》2013年第12期。

[10] 何文炯、杨一心、刘晓婷：《整合城乡居民医保制度贵在顺势而为》，《中国社会保险》2009年第9期。

[11] 何文炯、杨一心、刘晓婷：《整合城乡居民医保制度贵在顺势而为》，《中国社会保险》2009年第9期。

[12] 王红兵：《中国城乡最低生活保障制度统筹发展研究》，华中科技大学2012年5月，博士毕业论文，第19页。

[13] 王磊：《城乡居民最低生活保障制度统筹的障碍与对策》，《社会科学辑刊》2010年第6期。

[14] 申海羡：《统筹城乡居民最低生活保障制度建设研究》，山东农业大学2007年6月，硕士学位论文，第43—44页。

[15] 薛惠元：《基本公共服务均等化视角下的城乡养老保险制度比较分析》，《农村金融研究》2013年第4期。

[16] 林晓洁：《社保待遇的调整要和缴费水平挂钩——访中山大学社会保障研究中心主任申曙光教授》，载《中国劳动保障报》2013年12月3日第003版。

[17] 当前中国医疗保险重复参保的情况较多，《2012年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》显示，新农合的实际参保率为98.3%。

[18] 邓大松、薛惠元：《社会保障如何补短板、兜底线》，《中国社会保障》2013年第10期。

[19] 郭晋晖：《中国失业保险金结余3000亿沉睡资金够用6年》，载《第一财经日报》2013年11月28日。

[20] 数据来源于《中国统计年鉴2012》。

[21] 《2013年国民经济发展稳中向好》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201401/t20140120_502082.html。

[22] 《人社部：延迟退休是必然选择有助于缓解抚养压力》，http://www.chinanews.com/gn/2014/01-24/5777260.shtml。

[23] 鲍丹：《延迟退休要分步走——访人力资源和社会保障部副部长胡晓义》，载《人民日报》2013年12月11日第002版。

[24] 郑秉文：《中国社保经办服务体系亟需深化改革》，载《上海证券报》2013年12月27日第A03版。

[25] 数据来源于《唐霁松在“中国社会保险经办服务体系改革与构建服务型政府”研讨会的讲话》。

[26] 同上。

[27] 常红：《社会保障绿皮书：完善社会保障财政投入机制》，载人民网，http://society.people.com.cn/n/2013/0225/c1008-20592333.html。

[28] 包丽萍：《我国社会保障预算的现实定位与未来选择》，《地方财政研究》2010年第12期。

[29] 参见《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发〔2010〕2号）。

[30] 谢和均、李珍：《社会保障预算总量演进治理：渐进主义与公共选择的视角》，载《现代管理科学》2013年第9期。

[31] 目前，允许在中国资本市场投资运营的社会保障基金有两类，分别是全国社会保障基金和企业年金基金。

[32] 根据中国人民银行网站公布的“金融机构人民币存款基准利率”测算得到，其中一年期银行存款利率在一年内发生多次调整的，根据实际天数进行了加权平均。

[33] 薛惠元：《新型农村社会养老保险风险管理研究》，北京：中国社会科学出版社2013年版，第174页。

[34] 数据来源：《中国统计年鉴2013》。

[35] 数据来源于全国社会保障基金理事会网站。

[36] 《企业年金逾2000亿元年收益率10.5%》，载新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-09/18/content_12075687.htm。

[37] 邓大松、薛惠元：《基本养老保险制度财务可持续性探讨》，载《社保财务理论与实践》2013年第3辑。

[38] 董克用、孙博：《从多层次到多支柱：养老保障体系改革再思考》，《公共管理学报》2011年第1期。

[39] 数据来源于《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

[40] 《企业年金试行办法》第八条规定：“企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的十二分之一。企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的六分之一。”

[41] 刘炜：《企业补充医疗保险市场化运行的嵌入性分析》，西北大学，2011年6月硕士学位论文，第6页。

[42] 汪泽英、何平等著：《建立覆盖城乡居民社会保障体系》，北京：中国劳动社会保障出版社2010年版。

[43] 数据来源于《2012年社会服务发展统计公报》。

[44] 邓大松、赵奕钧：《美国医疗保险模式对我国医疗保险制度的启示》，《上海经济》2013年第1期。

[45] 数据来源于《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报（第一号）》。

[46] 参见《关于第二次全国残疾人抽样调查主要数据的说明》，载中国政府网，http://www.gov.cn/ztzl/gacjrcontent_459224.htm。