第二节
我国食品安全风险评估基本原则实施之现状分析
目前，我国对食品安全风险评估制度有所规定的法律规范主要包括：《食品安全法》《食品安全法实施条例》以及《食品安全风险评估管理规定（试行）》。以下将梳理并分析现行法律规范对食品安全风险评估基本原则及其配套保障制度的有关规定。
《食品安全法》是我国食品安全风险监管领域的基本法，其在第2章用7个法律条文规定了食品安全风险监测和评估的内容，其中，第13条规定了建立食品安全风险评估制度、食品安全风险评估的组织机构、执行机构、评估方法和评估信息等内容；第14条规定了启动食品安全风险评估的主要情形；第15条规定了其他食品安全风险监管部门提出食品安全风险评估建议的要求。纵观整部《食品安全法》，它并没有直接系统地规定我国食品安全风险评估工作应该遵循怎样的基本原则。
虽然《食品安全法实施条例》也设专章共10条规定了食品安全风险监测和评估制度，但仅仅在第12条、第13条和第14条这3条中规定了食品安全风险评估的内容。其中，第12条规定了国务院卫生行政部门应当组织食品安全风险评估工作的法定情形，第13条规定了国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估建议时应当提供的信息和资料以及县级以上地方农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等有关部门协助收集风险评估信息的义务，第14条规定了国务院卫生行政部门与农业行政部门对食品安全风险评估结果和食用农产品质量安全风险评估结果的相互通报义务。这些规定亦未直接涉及食品安全风险评估的基本原则。
直到2010年，根据《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的规定，卫生部会同工业和信息化部、农业部、商务部、工商总局、质检总局和国家食品药品监管局制定了《食品安全风险评估管理规定（试行）》。该规定适用于国务院卫生行政部门依照《食品安全法》有关规定组织的食品安全风险评估工作。它是专门针对食品安全风险评估的部门规章。其中，第5条直接规定了食品安全风险评估的基本原则：“食品安全风险评估以食品安全风险监测和监督管理信息、科学数据以及其他有关信息为基础，遵循科学、透明和个案处理的原则进行。”第6条则间接规定了食品安全风险评估的另一基本原则：“国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正。任何部门不得干预国家食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估技术机构承担的风险评估相关工作。”依此，从现有涉及食品安全风险评估的有关法律规范的分析中可以将我国现行的食品安全风险评估基本原则及相关配套制度归纳为以下几个方面。
一、科学性原则
所谓食品安全风险评估的科学性原则，意指食品安全风险评估主体在进行食品安全的风险识别、特征描述、暴露评估和风险特征描述等过程中都应该坚持以科学地可验证性的实验、试验结论以及其他科学方法和科学信息为依据。食品安全风险评估主体在向食品安全风险管理主体提供食品安全风险评估建议时应当具有高质量的科学性。食品安全风险评估制度的构建和具体措施的出台，都应该坚持科学性的引导，都应该切实保障食品安全风险评估的客观科学。这种科学不仅体现为一次或者一段时期内风险评估数据的精准和风险评估方法的科学。这种科学性更应该是一种与时俱进的、动态的食品安全风险评估过程。即被该评估所引用的数据和信息一定要随着科学技术的发展而不断更新，而食品安全风险评估的结论也要随着其工作的进展而适时地予以变更。[1]
之所以将科学性作为食品安全风险评估制度的首要基本原则，主要是出于三个方面的原因。
一是消除近年来各种食品安全危机事件所造成的公众对我国食品与食品安全监管制度所带来的不信任。进入21世纪以来，食品安全问题重大事件层出不穷，如2001 年金华“毒瓜子”“毒狗肉”；2002 年金华假白糖、长春假鸭血；2003 年 1 月烟台发现“染色五香花生米”，12月广东海鲜加工厂使用双氧水加工鱼翅，12 月的“工业橙”事件及“毒海带”事件；2004 年沈阳查处的化学物质残留超标蔬菜、劣质奶粉问题；2005 年的“苏丹红”事件；2006 年的“人造蜂蜜”事件，南京的“口水油”事件；2008年“日本毒饺子”事件；2009年震惊全国的三聚氰胺毒奶粉事件；等等。以上一连串的食品安全问题让人触目惊心。[2]我国消费者对包括食品安全风险评估在内的食品安全监管法律制度已经失去了信心。“三聚氰胺毒奶粉”事件后，国人纷纷奔赴香港甚至国外购买奶粉。恢复公众对我国食品安全监管体系的信任的最有效方法是提高包括食品安全风险评估制度在内的整个食品安全监管体系的绩效，而确保食品安全风险评估制度在科学上的卓越性，则是增强其绩效的根本途径。[3]
二是为有效实现食品安全风险评估的任务。我国《食品安全法》第16条规定，“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据”。也就是说，在食品安全风险评估问题上，食品安全风险评估专家委员会所提供的科学建议将作为食品安全监管的基准。所以，食品安全风险评估所采用的方法必须科学、得出的结论必须精准。
三是与国际食品安全风险评估制度接轨。在全球化日益深入发展的今天，中国与世界其他各国的关系越来越密切，食品安全领域也不例外。国际食品法典委员会曾指出，风险评估是一个以科学为依据的过程。《SPS协议》也将可获得的科学证据和方法列举在风险评估应考虑的因素之列。所以，为了与国际接轨，减少不必要的食品贸易摩擦，保障我国食品进出口的正常秩序，需要对食品安全风险评估提出科学性的高要求。
基本原则的实现必须获得具体制度和机制的配套支持，否则，基本原则将停留在纸面上，因此，为确保食品安全风险评估制度的科学性得以实现，《食品安全法》《食品安全法实施条例》《食品安全风险评估管理规定（试行）》以及与其他政策规范主要规定了以下几种制度和机制。
一是建立以食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估中心为主体的科学评估机构，专门从事食品安全风险评估工作。《食品安全法》第13条明确规定：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”2011年4月12日，国家食品安全风险评估专家委员会第一次全体会议审议通过了《国家食品安全风险评估专家委员会章程》，该章程应我国风险评估工作的需要而出台，对风险评估专家委员会这一机构进行工作的各个方面予以规制。为了保障食品安全风险评估专家委员会科学有效地开展评估工作，还专门成立了国家食品安全风险评估中心。由它作为食品安全风险评估技术机构，负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务，对此，《食品安全风险评估管理规定（试行）》第4条第2款已经有所规定。对于专家委员会的委员标准，《食品安全法》《食品安全法实施条例》《食品安全风险评估管理规定（试行）》均未作出明确规定，但《国家食品安全风险评估专家委员会章程》在第13条规定了专家委员会委员应具备的条件。
二是建立了食品安全风险评估信息和数据的收集和通报制度。为了增强食品安全风险评估的科学性，必须提高风险评估所依赖数据和信息的科学性，为此，我国法律规范规定建立服务于食品安全风险评估的信息和数据收集和通报制度。如建立科学的食品安全风险监测制度。《食品安全法》第13条规定：“食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”可见，食品安全风险监测信息是食品安全风险评估的依据，科学的监测信息是食品安全风险评估客观、科学的重要保障之一。为此，《食品安全法》《食品安全法实施条例》都规定了食品安全风险监测制度，我国还专门颁布了《食品安全风险监测管理规定（试行）》。又如，我国建立其他有关部门与卫生行政部门就食品安全风险评估信息的通报共享机制。《食品安全法实施条例》第2条规定，县级以上地方人民政府应当履行食品安全法规定的职责……建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。《食品安全法》和《食品安全法实施条例》均规定其他有关部门应向卫生行政部门提供评估建议并提供有关信息和资料[4]，而且还规定农业行政部门与卫生行政部门间的信息通报。[5]针对进出口的食品，《食品安全法实施条例》还规定，行政机关可以收集行业协会、消费者反映的进口食品安全信息，国际组织、境外政府机构发布的食品安全信息、风险预警信息，以及境外行业协会等组织、消费者反映的食品安全信息，但明确规定只针对进口食品或境外组织和个人反映的信息。
通过以上分析可以发现，我国食品安全风险监管主体已经注意到食品安全风险评估制度科学性的重大意义，将科学性作为食品安全风险评估第一项也是最重要的基本原则，并构建了确保科学性原则得以实现的具体制度体系。但是，不得不承认，从现有的法律规范来看，科学性原则及其保障机制仍存在严重不足，具体表现为：
（1）缺乏选择高水准科学专家组成食品安全风险评估科学顾问的程序机制。对于专家成员的标准和选择程序，《食品安全法》《食品安全法实施条例》等法律规范均未作出规定。《食品安全风险评估管理规定（试行）》第4条第1款规定“国家食品安全风险评估专家委员会依据国家食品安全风险评估专家委员会章程组建”。于是，在《食品安全法》和《食品安全法实施条例》施行2年后，我国颁行了《国家食品安全风险评估专家委员会章程》。它在第13条规定了专家委员会成员的条件标准，其中仅有三项涉及了科学上的要求。尽管如此，但对于这些专家的遴选程序却只字未提，依然缺乏法律规范的依据。
（2）缺乏完整而有效的食品安全风险评估信息和数据的交换网络机制。食品安全风险评估需要大量精确和专业的科学信息和数据，然而，对于这些信息和数据的收集、交换体系，现行法律规范并没有作出较为科学地规定。比如，我国食品安全风险评估信息的法定来源渠道比较单一，强调食品安全风险监测制度的信息来源，但对其他信息来源渠道规定的并不具体，如何保障这些信息来源渠道的畅通和效率亦无明确规定，还缺乏与科学的第三方的合作；现有法律规范也只是强调要建立信息网络和加强信息的科学管理和信息队伍建设，对所需资金的来源、管理、运用，设备和技术支撑的开发和维护，人员构成和培养以及如何构建该项制度并没有详细规定；缺乏对食品安全风险评估信息和数据的科学性的评价、考核、纠错机制。
（3）没有严格的程序性规定来确保风险评估结论的科学性和可靠性。基于食品安全风险本身的复杂性以及科学顾问专家知识的局限性，为确保科学顾问所作出的评估结论经得起同行专家和社会公众的诘难和质疑，就需要一整套严格的质量保障程序来确保科学顾问的评估结论是权威和可靠的。对于这样一种质量保障程序，现行法律规范却处于空白状态。《食品安全风险评估管理规定（试行）》第13条虽然规定了食品安全风险评估的通行步骤，《国家食品安全风险评估专家委员会章程》也规定了专家委员会的工作程序，但这对于保障食品安全风险评估的科学性并无直接作用。正是由于科学性原则的诸多缺陷，致使在实践中食品安全风险评估结论的科学性才会屡屡受到公众的诘难，评估结论的科学权威性大打折扣。例如，2010年5月14日国家食品安全风险评估委员会发表《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》的报告遭到不少同行专家和社会公众的强烈质疑与反对，有学者甚至认为该风险评估报告是“一场魔术”，而卫生部以及食品安全风险评估科学顾问是“魔术师”。[6]2012年2月爆发了苏泊尔锰超标事件，国家食品安全风险评估中心于2月24日发布了初步评估结果：经过极端试验证明，不锈钢炊具的平均锰析出量不会对人体造成伤害。这个出自于国家权威部门的结论似乎可以让苏泊尔锰超标事件就此尘埃落定，但更多关于苏泊尔不锈钢质量和不锈钢市场混乱现状的声音依然此起彼伏，社会公众依旧对苏泊尔品牌乃至整个不锈钢锅具的市场产生了忧虑。[7]在2012年爆发的白酒塑化剂事件中，包括同行专家在内的社会公众对国家质检总局、卫生部和国家食品安全风险评估中心有关负责同志发表的意见均表示出极度的不信任，在新浪网的一份题为《白酒塑化剂事件是否对你有影响？》的调查中，有近3万人参与，其中半数以上人表示“担心影响健康，将逐渐戒酒并劝告身边亲友”，持“相信权威部门，每天饮用白酒不超过1斤就没问题”观点的群众所占比例最少，只有不到6％。[8]也就是说，参与调查的社会公众极为不信任国家食品安全风险评估中心发布的评估意见。
二、透明性原则
阳光是最好的防腐剂，透明性原则本来就是法治社会的第一要义。美国人曾经这样评论行政法上的透明和公开制度：“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度的参与国家事务只是一句空话。”[9]对此，我国食品安全风险评估的相关法律规范也对该原则予以了确认。笔者认为食品安全风险评估的透明性原则的含义应指，食品安全风险评估主体实施食品安全风险评估的整个过程和结果都应透明，过程的公开和结果的公开不可偏废。透明性原则应像脉络一样，贯穿于食品安全风险评估的各个环节和层面，使食品安全风险评估行为不再是“黑盒子式”的活动。
之所以将透明性原则作为我国食品安全风险评估的第二项原则，主要是基于三个原因：
一是吸取一系列食品安全事件的教训。食品安全事件在我国不断爆发之后，不少人开始思考食品安全事故屡禁不止的原因，学者们从不同角度对此予以了探讨。其中，包括食品安全风险评估制度在内的整个食品安全风险监管体系的不透明和不公开性是很重要的一个原因。不透明性或不全面的公开性严重侵害了公众的知情权，使公众无法监督食品安全风险评估机构和食品生产经营者的行为，食品安全事故变得日益猖獗。在国外，由于食品安全风险评估信息有较为发达的信息公开法律制度的保障，由此，食品安全风险评估的透明性程度较高。而在我国，虽然《政府信息公开条例》已经颁布施行多年，但实践中仍然存在诸多困难，对食品安全风险评估信息的公开和透明的指导作用并不明显。食品安全风险评估结果事关食品安全问题，事关人民的生命健康，应该予以公开，接受社会公众和相关技术机构的监督。因此，有必要在食品安全风险评估领域特别强调公开、透明的重要性，真正保障公众获得食品安全信息的权利。
二是增强我国食品安全风险评估制度在内的整个食品安全风险监管体系的民主性。如果食品安全风险评估机构的权力活动是不为人所知的或者在很大程度上不为公众所知，那么就很难让这些权力机构的行为对公众负责，公众也难以监督它们的行为。所以，透明性对于恢复并增强消费者、其他利害关系人和贸易对象对整体食品安全制度的信心也十分关键。[10]
三是提高公众对食品安全风险评估的可接受性，消弭专家和公众的风险知识和价值之间的冲突。专家和公众的食品安全风险知识以及他们对食品安全风险评估的认知是存在区别的。评估主体与普通公众对食品安全风险的认识和理解要透过各种文化、社会和政治过程来认可，并会随着各自所处的社会位置和所处的社会背景有所差异。因此，无论是公众的食品安全风险知识，还是专家的食品安全风险知识，两者都是由其各自的潜在的文化、社会过程和背景所建构的，食品安全风险评估中的价值选择会牵涉到公众对食品安全风险的容忍度，在面对风险和处理风险时专家理性和公众理性之间存在着一定的差距和妥协。而消除这种怀疑、差距和冲突的有效方式便是遵循透明的宗旨，公开食品安全风险评估主体的评估过程。我国食品安全风险评估的结论常受到民众质疑，这与食品安全风险评估信息的不公开或者只公布结论便强力要求公众接受的原因密切相关。食品安全其实是一个主观安全大于客观安全的问题，信息不对称和不透明使公众对食品安全风险评估的结论产生隔膜和抵触。因此，在食品安全风险评估问题上，透明性和公开性是减少食品安全风险评估遭受社会公众质疑和不解的减压器和安全阀。
为确保透明性原则得以真正实现，依《食品安全法》《食品安全法实施条例》《食品安全风险评估管理规定（实行）》等法律规范的规定，我国建立了食品安全风险评估的公布制度。《食品安全风险评估管理规定（试行）》第18条规定，“卫生部应当依法向社会公布食品安全风险评估结果。风险评估结果由国家食品安全风险评估专家委员会负责解释。”《食品安全法》第82条对卫生行政管理部门公布食品安全风险评估信息的要求作出了规定，即准确、及时、客观。
通过对现有法律规范的分析可以发现，我国食品安全风险评估制度的设计者已经意识到了风险评估透明性的重要意义，对透明性和公开性也进行了规定，但遗憾的是并未构建出内容完整有效的制度体系来确保透明性原则的真正实现。这主要表现为以下几方面：（1）对透明性原则的内涵规定的不明确、不完整，导致透明性原则只关注于食品安全风险评估结论和建议的发布，而不注重建立针对评估过程的透明公开制度。（2）对透明和公开的范围、程度、方式并无相关法律规范的规定。纵观《食品安全法》《食品安全法实施条例》及《食品安全风险评估管理规定（试行）》，所有法律规范均未规定食品安全风险评估信息的发布平台、形式、程度、语言要求等要素，导致信息发布方式的杂乱和不规范，公开的评估信息缺乏可理解性和可交流性。《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》长达54页，《食品中丙烯酰胺的危险性评估》《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》和《苏丹红危险性评估报告》中大量充斥着化学式、专业名字以及缺乏详细阐释的不确定性情况等晦涩难懂的内容，这些都让公众理解起来比较吃力，甚至看完之后出现要么无所适从要么对食品安全风险的不确定性极度恐慌的状况。（3）对透明性原则与保密性之间的关系没有作出指引性规定。包括食品安全风险评估机构在内的食品安全风险监管机构往往以保密为借口不公开食品安全风险评估的相关信息，侵害了消费者的合法权益，或者对那些应该予以保密的事项和信息不加区分一概予以公布，侵害了食品生产经营者的合法利益。
三、个案化原则
个案化原则是我国目前食品安全风险评估制度的第三项基本原则，也是颇具特色的一项原则性规定，对于该原则，现行法律法规或其他规范性文件并未对其作出详细解释。而根据美国学者的观点，美国环境保护署对个案式政策的基本概念的解释是：“以科学为由使环境保护署可以声称其能够基于个案情况作出特别的政策判断，而无须提供一套具有一致性的原则以指导其NAAQS[11]的制定。在制定臭氧和颗粒物规则时，环境保护署公然断言，其可以依靠科学信息而并不需要提供一套具有一致性的政策原则来解释其决定。”[12]根据“个案化”的词典释义（个案是指“个别的、特殊的案件或事例”[13]）以及我国现有的法律规范的内容，再依据美国环境保护署的实践，笔者认为，此处的“个案化”意指，食品安全风险评估是以解决某个具体的食品安全问题为目标的活动，是个别的、非常规的，无需依据一套具有一致性的原则或规则。
之所以将个案化作为食品安全风险评估的基本原则，笔者认为主要是基于两方面的原因，一是与我国当时食品安全事故频发的特点和食品安全风险评估能力的现实状况密切相关的。食品安全风险评估涉及食物链的各个环节中的各种危害因素，对于任何一种危害物的评估都要涉及危害物的确定，危害物的定性和定量分析、危害物的毒理学、生物学评估及风险的定性和定量估计等技术环节。这些技术环节包括了生物学、农学、毒理学、统计学、检测技术等众多学科，因此，风险评估是一个系统工程，需要复杂的技术体系进行支持。[14]由于我国的食品安全风险评估研究与应用尚处于起步阶段，发展较晚，与发达国家相比，在风险评估技术和评估人才方面还有很大差距，由此，食品安全风险评估主体对食品安全风险评估的认识不够深入，对食品安全风险评估活动缺乏持续性、系统性、全面性的控制能力，而且当前的技术设备和人力资源不足以对所有食物链上的各个环节中的各种危害因素进行广撒网、地毯式的全方位评估。再加上我国食品安全事故的出现一度是个别领域的、突发的、局部的，对广泛引起关注的食品安全问题开展重点性的风险评估成为食品安全风险评估的常态。因此，将个案化确定为我国食品安全风险评估的基本原则是基于对评估资源的考量。二是强调食品安全风险评估机构依据上级指令单项目的、个案化地进行风险评估有利于增强食品安全风险评估的针对性、执行力和评估速度。
在个案化原则的指引下，我国形成了单一性的、自上而下的、指令化的食品安全风险评估流程。食品安全风险评估机构要进行风险评估必须有相关机构的建议或者要求并经卫生行政部门确定下达任务后才能进行，食品安全风险评估机构无权主动、自发地开展食品安全风险评估活动。依据《食品安全法》第14条、《食品安全法实施条例》第12条和《食品安全风险评估管理规定（试行）》第7条的规定，只有有关部门按照《食品安全法实施条例》第12条要求提出食品安全风险评估的建议，并按规定提出《风险评估项目建议书》以及卫生行政部门根据法律法规的规定认为需要进行风险评估时，经卫生行政部门审核同意后由其向食品安全风险评估专家委员会下达食品安全风险评估任务。依据《食品安全风险评估管理规定（试行）》第11条、第12条和《国家食品安全风险评估委员会章程》第19条、第20条、第25条的规定可以发现，我国食品安全风险评估的过程为卫生部审核确定评估计划和有限评估项目后，以《风险评估任务书》的方式向食品安全风险评估机构下达具体的食品安全风险评估指令，再由专家委员会各专门工作组根据指令个案化的、单项目的一个个地起草风险评估实施方案和评估报告草案，提交秘书处审议并进行具体的风险评估工作。
食品安全风险评估个案化原则在资源有限、经验尚浅的背景下对我国食品安全风险评估的发展起到了很大的作用，然而，随着公众对食品安全要求的日益提高以及食品安全风险评估制度的深入发展，个案化原则正面临着挑战。它在一定程度上造成了食品安全风险评估的被动性、滞后性和突发性。食品安全风险评估主体往往是在食品安全事件发生并愈演愈烈后才介入进行风险评估，严重影响了食品安全风险评估主体的独立性和积极性，使食品安全风险评估缺乏主动性、连续性和常态性，食品安全风险评估制度也因此弊端而被公众诘难。
四、独立性原则
独立性原则是我国食品安全风险评估的第四项基本原则，对于独立性原则的基本含义，《食品安全风险评估管理规定（试行）》第6条作出了明文规定。该条从正面和反面两个层面对该原则做了全面的诠释。首先，它从正面肯定国家食品安全风险评估专家委员会享有依据《食品安全风险评估管理规定（试行）》及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立承担并实施食品安全风险评估的权利；其次，它从反面排除了其他任何部门对国家食品安全风险评估专家委员会开展食品安全风险评估相关工作的干预。
之所以将独立性原则作为食品安全风险评估的一项法定原则主要是基于两方面的原因。一是吸取以2008年爆发的“三鹿毒奶粉事件”为代表的食品安全危机事件的教训。2008年9月11日曝光的“三鹿毒奶粉事件”表明，我国行政机关及其聘请的专家存在不及时评估风险的现象。在三鹿问题奶粉全面披露之前的3个月，在国家质检总局食品生产监督司网站上，就有消费者投诉婴儿食用三鹿奶粉后患肾结石的情况。2008年6月16日，甘肃一家地方医院向甘肃省卫生部门报告婴儿肾衰竭的案例。然而，国家质检总局和卫生部门并没有启动对三鹿问题奶粉的风险评估。到了8月3日，虽然三鹿集团公司向河北省石家庄市政府报告了问题奶粉的情况，但河北省石家庄市政府也没组织专家进行风险评估。等到卫生部组织调查组对三鹿集团奶粉进行深入调查时，已经是在9月中旬了，错过了治理三鹿奶粉危机事件的关键三个月。[15]对于食品安全风险评估主体为何不及时对三鹿奶粉中的三聚氰胺开展风险评估的原因，大家众说纷纭，但是我们不禁会联想到三鹿奶粉的生产商——三鹿集团与行政机关密不可分的利益纠葛。当时国家质检总局、卫生部，特别是河北省石家庄市政府正是基于“三鹿奶粉集团”是中国食品工业百强以及河北省纳税大户等因素的考虑，没有及时采取包括实施风险评估在内的其他食品安全监管措施。[16]为了重塑公众对我国食品安全和食品安全风险评估制度的信心，《食品安全风险评估管理规定（试行）》将独立性作为食品安全风险评估的一项法定原则。
二是保障食品安全风险评估结论科学性得以实行。独立性对于确保食品安全风险评估结论的科学性和食品安全风险评估机构的声誉是至关重要的。如果食品安全风险评估机构不能独立于食品安全风险决策机构或者食品生产经营者，那么它所作出的食品安全风险评估建议必定是不公正的、不科学的。建立独立性原则的这一初衷已在《食品安全风险评估管理规定（试行）》第6条中指明，即“国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正”。
为了保证独立性原则的实现，我国法律规范确定了利益回避机制和责任追究机制。《国家食品安全风险评估专家委员会章程》从食品安全风险评估专家委员会成员个体的独立性入手，规定专家委员会委员应当主动回避可能与自身利益相关的风险评估工作（第15条）。此外，在法律责任的有关规定中指出“不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的”行为应追究责任（《食品安全法》第95条，《食品安全法实施条例》第61条）。《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第17条规定：“专家委员会委员存在以下情形之一的，经专家委员会报请卫生部批准，按照有关程序终止其委员资格：……（4）以专家委员会委员名义从事相关商业活动或在公共场合发表有悖于专家委员会决议的言论的。”一定程度上的责任追究机制对避免评估中个人受到利益左右而失去独立性的行为有威慑作用，然而，这仅仅是事后的、间接的。
虽然独立性原则已经受到我国食品安全风险评估制度设计者的重视，但仅凭《食品安全风险评估管理规定（试行）》第6条的规定根本无法在法律制度层面上为食品安全风险评估工作的独立开展提供坚实的依据。一方面，食品安全风险评估机构严重依附于行政机关，“不得干涉”的规定在很大程度上仅仅是一种虚置的摆设。依据《食品安全法》第14条、《食品安全法实施条例》第12条、《食品安全风险评估管理规定（试行）》第7条以及《国家食品安全风险评估委员会章程》第19条的规定，就国家食品安全风险评估专家委员会开展食品安全风险评估任务的来源而言，由卫生部下达，如《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》便是由卫生部食品安全综合协调与卫生监督局致函国家食品安全风险评估专家委员会，要求结合我国沿海地区居民碘营养状况调查及膳食碘摄入量调查，系统评估膳食中碘对健康的影响及我国不同地区居民碘营养状况的潜在风险；依据《食品安全法》第15条、《食品安全法实施条例》第13条《食品安全风险评估管理规定（试行）》第8条、第12条第2款的规定，国家食品安全风险评估专家委员会开展食品安全风险评估所需要的信息和资料，由卫生部负责收集，其他有关部门协助卫生部收集，需要进一步补充信息和数据的，应向卫生部提出数据和信息采集方案的建议，实践中如国家食品安全风险评估委员会在做食盐加碘风险评估报告时用到的所有数据，1995—2009年全国碘缺乏病监测或碘缺乏高危地区监测、2002年中国居民营养与健康状况调查、2007年全国12省总膳食研究碘摄入量调查和2009年沿海地区居民碘营养状况和膳食摄入量调查等数据，全部来自委托方。[17]这些专家无权也无法独立采集和分析相关数据，这使评估报告的依据的独立性受到质疑。[18]依据《食品安全风险评估管理规定（试行）》第10条的规定，国家食品安全风险评估计划和优先评估项目的确定，由卫生部决定；《食品安全风险评估管理规定（试行）》第12条第1款的规定，国家食品安全风险评估专家委员会提出风险评估实施方案，需要报卫生部备案；依据《食品安全风险评估管理规定（试行）》第15条、《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第25条的规定，国家食品安全风险评估专家委员会应当及时向卫生部报告风险评估的结果和报告；依据《食品安全风险评估管理规定（试行）》第18条规定，食品安全风险评估结果的公布，则由卫生部依法向社会公布。可见，国家食品安全风险评估专家委员会在实施风险评估时在诸多方面受制于卫生部的领导，而依《食品安全风险评估管理规定（试行）》第4条的规定：“……食品安全风险评估技术机构开展与风险评估相关工作接受国家食品安全风险评估专家委员会的委托和指导。”那么食品安全风险评估技术机构开展与风险评估相关工作也等同的受制于卫生行政部门。另一方面，虽然《国家食品安全风险评估专家委员会章程》在第15条和第17条第4项有所规定，但是这些规定极为原则，缺乏可操作性，比如，如何认定“可能与自身利益相关的风险评估工作”中的“利益”，由谁来认定，以及通过何种程序认定等，都没有规定。这样很难确保评估机构能排除自利取向的干扰从而作出忠实于公共利益的科学评估。由此可见，我国并未构建系统有效的独立性原则的保障制度和机制。
通过对现行有关涉及食品安全风险评估法律规范的分析，可以发现，一方面，我国的食品安全风险评估基本原则的法律化和具体化存在重大的缺憾。食品安全风险评估制度基本原则只有获得法律支持并且具体化，才能得以实现。同时，我国食品安全风险评估基本原则的内容由部门规章《食品安全风险评估管理规定（试行）》的法律效力层级较低。另一方面，我国法律规范对保障基本原则得以有效实现的制度和机制并未作出科学的安排，使得风险评估基本原则停留在文本字面上，也使食品安全风险评估制度的构建缺乏基本原则的有效指导，甚至出现食品安全风险评估制度偏离基本原则的初衷或与基本原则相矛盾的问题，最终导致我国安全风险评估的实践不断遭遇困境。
[1] 参见汪江连、彭飞荣编著：《食品安全法教程》，厦门大学出版社2011年版，第126—128页。
[2] 参见周巍：《从食品安全问题看 2009 年我国〈食品安全法〉实施》，载《法制与社会》2011年第2期（下）。
[3] 参见杨小敏、戚建刚：《欧盟食品安全风险评估制度的基本原则之评析》，载《北京行政学院学报》2012年第3期。
[4] 《食品安全法》第15条，《食品安全法实施条例》第13条，《食品安全风险评估管理规定（实行）》第3条、第8条。
[5] 《食品安全法实施条例》第14条。
[6] 参见慕盛学：《〈中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估〉里的10个魔术》，载http：//forum.book.sina.com.cn/thread-3922548-1-1.html，2014年1月19日访问。
[7] 参见孔瑶瑶：《苏泊尔又陷质疑：不锈钢锅标识几乎无一合格》，载http：//www.foodqs.cn/news/zlaq01/2012229162932604.htm，2014年2月28日访问。
[8] 参见新浪调查：《白酒塑化剂事件是否对你有影响？》，载http：//survey.news.sina.com.cn/result/74373.html？f=1，2014年7月24日访问。
[9] 王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第959页。
[10] 参见杨小敏、戚建刚：《欧盟食品安全风险评估制度的基本原则之评析》，载《北京行政学院学报》2012年第3期。
[11] National Ambient Air Quality Standards for Ozone，62 Fed.Reg.38，856（July 18，1997）.
[12] 金自宁编译：《风险规制与行政法》，法律出版社2012年版，第148页。
[13] 参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典（第5版）》，商务印书馆2005年版，第462页。
[14] 参见余健：《〈食品安全法〉对我国食品安全风险评估技术发展的推动作用》，载《质量安全》2010年8月。
[15] 参见戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，载《法学研究》2011年第1期。
[16] 参见杨小敏：《中国与欧盟食品安全风险评估独立性原则之比较》，载《行政法学研究》2012年第6期。
[17] 这一点可以从《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》报告中《资料提供单位或个人》这一项来考究。
[18] 参见慕盛学：《〈中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估〉里的10个魔术》，载http：//forum.book.sina.com.cn/thread-3922548-1-1.html，2014年1月19日访问。