第四节
我国食品安全风险评估之重新界定
一、我国食品安全风险评估之现有含义
（一）我国对风险评估的界定
根据国家质检总局的规定，食品安全是指在特定产品的食品链中系统地预防、控制和防范所有涉及食品安全的特定危害。而一般意义上的风险评估是指，根据科学对特定危险产生的可能性、后果及不确定性进行评价的过程。通俗来讲，就是依据一定的标准评价和估测食品的好坏和优劣，食品安全与否。可见，风险的评估是对食品链每一环节和阶段进行评估，即对食品的全面评估。
《食品安全法》首次将食品安全风险评估纳入国家法制化轨道，并在第二章中作了详细规定。即“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”[1]。该制度的确立意味着我国食品安全风险规制的重点将由外在表面现象为主，深入到食品的内在安全因素，由过去被动、事后处理的旧思路转变为主动、预防为主的新思路。这样的规定是前所未有的，表明建立食品安全风险评估制度已经上升为国家需要。但是该法并没有对何为风险评估给出明确定义，我国2009年7月20日施行的《食品安全法实施条例》则对“食品安全风险评估”概念作出规定，即指对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等。
（二）食品安全风险评估与相关概念区别
《食品安全法》中不仅出现了“风险评估”概念，同时还规定了“安全性评估”这一概念。该法第4条、第13条规定对食品、食品添加剂进行风险评估；第13条提出对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等进行安全性评估；第44条提出对新的食品原料、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种予以安全性评估；第63条提出对进口尚无食品安全国家标准的食品、首次进口食品添加剂新品种、首次进口食品相关产品新品种予以安全性评估。[2]简言之，风险评估是针对某类食品或食品添加剂中的各种危害对人体健康可能造成的不良影响进行剂量—反应关系的分析评判，目标是危害。例如，2010 年底媒体报道“大米镉事件”后，食品安全风险评估专家委员会将收集到大米、蔬菜、肉类和饮用水中镉的数据针对镉开展风险评估，最终制订大米镉、蔬菜镉、肉类镉和饮用水镉的标准来实现保护消费者健康。而安全性评估实际则是针对具体产品的安全性（主要是毒理学）进行评价，目标是产品。例如，每种农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂、新的食品原料、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种、进口尚无食品安全国家标准的食品、首次进口食品添加剂新品种、首次进口食品相关产品新品种。上述每一个具体产品需经国务院农业行政部门或国务院卫生行政部门审核具体产品的安全性并予以许可后才可生产销售。
（三）我国食品安全风险评估的步骤事项
风险评估是对科学信息及其不确定信息进行组织和系统研究的一种方法，用以回答有关危害健康因素的危险性的具体问题。它要求对相关资料作出评价，并选择适当的模型对资料作出判断；同时要明确认定其中的不确定性，并在某些具体情况下利用现有资料推导出科学、合理的结论。根据《食品安全法》《食品安全法实施条例》以及《食品安全风险评估管理规定（试行）》的分析，可以看出我国采纳了国际通行的风险评估概念，将风险评估划分为危害识别、危害特征描述、暴露评估与风险特征描述四个步骤。这可概括为三个问题：存在什么问题（危害的识别和确定）；问题出现的可能性（危害描述和暴露评估）；以及问题的严重性（风险描述）。风险评估基于可靠的科学数据和模型作出食品相关风险程度的逻辑推理，鉴定人体因暴露于环境有害物质而引起的对健康不利的影响，得出对环境、人类健康可能造成的危害以及危害程度的结论。
1．危害识别
所谓危害是指食品中或食品本身对健康有不良作用的生物性、化学性或物理性因素。[3]《食品安全风险评估管理规定（试行）》将危害定义为食品中所含有的对健康有潜在不良影响的生物、化学、物理因素或食品存在状况。而危害识别则是根据流行病学研究、动物试验、体外试验、“结构—反应关系”等科学数据确定人体在暴露于某种危害后是否会对健康发生不良作用，并判定某种因素与一定的健康效应（如致癌、中毒等）是否存在因果联系。危害识别不是对暴露人群的危险性进行定量的外推，而是对暴露人群发生不良作用的可能性进行定性评价。由于流行病学的数据往往难以获得，因此，动物试验的数据成为危害识别的主要依据。而体外试验的结果则可以作为作用机制的补充资料，但不能作为预测对人体危险性的唯一信息来源。“结构—反应关系”在对二恶英等化学物进行评价时具有相当的价值。[4]确定危害有两种方法：一是确定暴露于某种物质下是否具有产生不良健康效应的潜在危险；二是调查一种不良的健康后果是否由某种物质所引起。危害识别是根据流行病学研究、动物试验、体外试验、结构反应关系等科学数据查清暴露于某种危害后对暴露群组的不良健康效应方式和程序之间的关系。
2．危害特征描述
危害特征描述是对与危害相关的不良健康作用进行定性或定量描述。科学家可以利用动物试验、临床研究以及流行病学研究确定危害与各种不良健康作用之间的剂量—反应关系、作用机制等。如果可能，对于毒性作用有阈值的危害应建立人体安全摄入量水平。危害特征描述是定量风险评估的开始，其核心是“剂量—反应关系”的评估。一般是用高剂量所观察到的动物不良反应来预测人体低剂量暴露的危害，这对最终评价产生许多不确定性。对于大多数化学物而言，在“剂量—反应关系”的研究中都可获得一个阈值（NOAEL），除以一个适当的安全系数（100倍），即为安全水平，或称为每日允许摄入量（以下简称ADI），以每日每公斤体重摄入的毫克数表示。但这一方法并不适用于遗传毒性致癌物。因为此类化学物没有阈值，不存在一个没有致癌危险性的低摄入量。目前通常的做法是应用一些数学模型来估计致癌物的作用强度（potency），以每单位（lg、ng）摄入量引起的癌症病例数表示。一般认为在每百万人口中增加一个癌症病例是可接受的危险性。在致病微生物的危险性评价（MRA）中，近年来也开展了剂量—反应关系研究，即找出预计能引起50％消费者发生食源性疾病的致病微生物的摄入量。[5]
3．暴露评估
暴露评估是描述危害进入人体的途径，估算不同人群摄入危害的水平。根据危害在膳食中的水平和人群膳食消费量，初步估算危害的膳食总摄入量，同时考虑其他非膳食进入人体的途径，估算人体总摄入量并与安全摄入量进行比较。暴露评估是对人体接触化学物进行定性和定量评估，确定某一化学物进入机体的途径、范围和速率，用以估计人群对环境暴露化学物的浓度和剂量。如果没有摄入量数据，那么所制定出来的ADI都没有意义。由于摄入量因文化、经济、生活习惯等因素而不同，由此，任何一个国家或地区都需要进行摄入量评估。无论是制定国家食品标准，或是参予制定国际食品标准，乃至解决国际食品贸易争端，都必须有本国的摄入量数据。摄入量评估所需的基本数据为食品中化学物或微生物的含量及食品消费量，具体方法有总膳食（total diet study）法和双份饭（duplicate plate）法等。卫生部已经开展了多次总膳食研究。[6]总膳食研究将某一国家或地区的食品进行聚类，按当地菜谱进行烹调成为能够直接入口的样品，通过化学分析获得整个人群的膳食摄入量。双份饭研究则对个别污染物摄入量的变异研究更加有效，如北京人膳食中丙烯酰胺暴露量的研究。[7]
4．风险特征描述
危险性评估是一个系统的、循序的科学过程，核心步骤是风险特征描述。[8]该步骤是危害识别、危害特征描述和摄入量评估的综合结果，即风险特征描述意味着在危害识别、危害特征描述和暴露评估的基础上，综合分析危害对人群健康产生不良作用的风险及其程度，同时应当描述和解释风险评估过程中的不确定性。如果是有阈值的化学物，则人群危险性可以摄入量与ADI、PTWI或其他值进行比较。如果摄入量低于ADI，则对人体健康产生不良作用的可能性可忽视不计。反之则必须降低摄入量。如果是没有阈值的化学物，则需要计算人群危险性，即评价根据摄入量估计出所增加的癌症病例数是否是可以接受的（不构成危险）或不可接受的（构成危险）。[9]
二、我国食品安全风险评估的特点及面临之挑战
（一）食品安全法律规范所规定的风险评估模式的主要特点
从以上对我国食品安全风险评估含义的简要论述中不难发现，现行的食品安全风险评估主要是从专家角度界定的，如果从模式[10]角度来考察，属于专家理性模式。[11]如果从要素的角度来分析，可以发现这种专家理性模式具有以下特征。
（1）从风险评估依据角度而言，这一模式以专家关于食品安全风险的知识作为评估的排他性依据。如果从知识类型上来分析现行食品安全风险评估的依据，那么专家关于食品安全风险的知识就是对食品安全风险进行评估的科学依据。虽然《食品安全法》没有直接规定食品安全的专家风险知识的类型、特点或实质等内容，但却从四个方面规定了专家知识在风险评估中的排他性角色。
一是从组织形式角度规定了专家知识的垄断地位。这从《食品安全法》第13条第2款和第3款之规定就可以发现。这一规定，其实从组织形式角度排除了其他知识进入食品安全风险评估过程的可能性。因为所谓的食品安全风险评估专家委员会是由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成，并没有吸纳公众代表或社会团体代表。进一步而言，与风险评估专家委员会中的专家相比，卫生行政部门的工作人员也是专家，就知识这一角度而言，这两类组织中的专家知识在食品安全风险评估的专业性方面差异其实不大。[12]
二是从对象角度规定了适合于专家知识发挥作用的范围。《食品安全法》第13条第1款规定，国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。这一规定表明，食品安全风险评估的对象是食品和食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害，对于其他形式的危害，比如，对公众的心理影响，对具有象征意义的价值的影响等，则不在评估的范围之内。显然，对于食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等，通常需要运用专家知识来进行，一般而言，普通公民基于自己的经历或经验而形成的关于食品安全风险的知识是无法胜任这项工作的。
三是从方法角度规定了通常需要运用专家知识才能进行科学评估的前提条件。《食品安全法》第13条规定，食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。这一规定表明，对食品安全风险进行评估应当使用科学方法，而所谓的科学方法，则主要是流行病学调查——它目的是在一种已经暴露的食品安全危险源与一个被定义的人群的负面影响之间建立统计上的有意义的联系；试验性的类推法——通过观察动物接触某种食品安全危险因素所获得的数据来与人体相对比；以及基于数学模型的“剂量——反应”曲线等。这些科学方法的理论基础是药理学和毒理学。它们往往基于大量的数据和数学上的模型与假设，通过概率来计算食品安全风险损害。一个常用的公式是：风险（R）=损害的程度（H）×发生的可能性（P）。该公式的特点是使用定量的技术，以一种总体性的度量来判断风险，比如，在既定时间内，某一食品安全事件将会造成的受伤或死亡人数，并以一个统一的单位来衡量损害的大小，比如，金钱数额或死亡与受伤人数。因此，如果某一食品安全危险事件发生的可能性越高，发生之后能够用金钱或死亡与受伤人数衡量的损失越大，那么它的风险就越高；反之，则越低。显然，这些方法是依据客观上可以测量的损害来评价食品安全风险的大小。因而，它们是以结果为导向的，是一种线性的思维方式，主要优点是具有可证实性和可操作性。[13]毋庸讳言，这些方法是专家的专利。
四是从食品安全风险议题形成的角度，规定了主要由专家知识来决定是否启动食品安全风险评估。所谓食品安全风险议题，就是指什么问题构成食品安全风险，因而需要启动风险评估程序。食品安全风险议题的形成包括了对与食品安全风险相关的现象的解释和选择，因而是一个充满价值冲突的过程，因为食品的生产者、普通的消费者、食品安全风险规制机关的官员及其聘请的专家以及其他对食品安全风险感兴趣的主体，对于什么问题构成食品安全风险往往会持有不同的观点。比如，对于所有的人造食物添加剂，消费者会认为构成风险，因而要求风险规制机关进行评估，而生产企业则通常认为人造食物添加剂是无害的，相反，它们还会认为由于消费者缺乏对食品储藏和保管的知识，从而让病菌侵入到食品中。对于这样一个充满价值争议的问题，《食品安全法》第14条规定，国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。这一规定，虽然从表面而言公众可以通过举报的方式来参与风险议题的形成，但事实上，公众的举报对于风险议题之形成的作用不大。因为对于公众的举报是否被接受，是由卫生部门的专家来决定的。况且，公众能否对专家的决定提出异议，《食品安全法》也没有规定。因而，对于何时需要启动食品安全风险评估，是由专家知识来决定的。
（2）从理论预设角度而言，专家理性模式以食品安全风险作为一种客观的物质性存在作为前提假设。如果从较为根本或抽象的层面而言，那么专家理性模式是将食品安全风险作为一种客观存在作为其基本的理论前提。该模式对食品安全风险的理解指向客观的物理性世界，主张食品安全风险及其表现形式是真实的、可观察到的事件。这可以视为客观意义上的食品安全风险观。这种食品安全风险观主张，食品安全风险不以人的主观意志为转移，是可以预测的，在可观察的食品安全风险与作为现实的食品安全风险之间存在着一种镜像关系，食品安全风险的危害原因和后果的大小不是通过社会经验和不同主体之间的互动来调节的，而是通过科学的方法来计算。从本质上讲，物质性是其本质属性，因而以单一的物质维度来判断食品安全风险的否定性后果，并经常以累计死亡人数来判断其危害后果，即计算某一特别食品安全事件可能导致的总的死亡人数，随后与这种事件发生的可能性相乘。[14]对于其他的因素，比如，食品安全风险的分布是否平等、食品安全风险是否是人们自愿遭受等，则被排除在专家理性模式理论的预设之外。[15]
事实上，将食品安全风险视为是一种客观存在，因而运用专家理性知识能够发现、预测和测量，是以更为抽象的风险的现实主义或实证主义概念模式为依据的。[16]摩根（Morgan）是现实主义风险理论的代表人物。他认为，对风险的认识，除了物质性因素之外，虽然还包括其他因素，比如，是否具有可逆性，但其他因素都是附属或偶然因素，物质性才是本质属性，其他因素都是附属的。[17]而风险的技术分析理论则是实证主义风险概念模式的典型版本。[18]由于专家理性模式将食品安全风险视为是一种客观事件，因而就自然主张风险评估是一个运用定量的技术分析方法发现客观的食品安全风险的危害性以及发生概率的过程，即将食品安全风险评估主要视为，运用技术方法调查和发现客观的食品安全风险的危害后果发生概率的程序。这一过程是价值中立的，对于判断危害后果与原因之间的因果关系，则是建立在可以证实的统计数据基础之上的。对于食品安全风险评估中所涉及的价值判断，比如，某一食品安全风险的发生是否是某人故意行为的后果等因素，都是外在于风险评估的问题。[19]
以上分析表明，《食品安全法》从组织形式、评估对象、议题的形成及评估方法等方面规定了专家知识的独断地位，而这种专家知识的排他性地位的确立是以客观意义上的食品安全风险观为理论前提的。这恰如中国工程院院士、第一届国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石先生所断言的，“我国食品安全风险评估是一个纯粹的专家行为”[20]。
（二）食品安全风险评估专家模式所面临的挑战
当《食品安全法》所规定的专家理性模式以食品安全风险的物质属性作为理论预设，并以专家知识作为风险评估的排他性依据时，其实是以一种科学的名义，预先封杀了食品安全风险评估中的价值问题，将专家之外的其他不同主体的偏好都排除在风险评估程序之外。在当代中国社会对食品安全风险的价值判断呈现多元化的背景下，这一模式将会面临来自以下两方面的主要挑战。
（1）从理论预设角度而言，食品安全风险不仅仅是一种客观的物理性存在，也是一种社会的、心理的和文化的建构。纵观最近几年我国发生的食品安全事件，既有真正的食品安全事件，如“福寿螺”事件、“三聚氰胺”事件，又有诸如“陈化粮”“巨能钙使用双氧水”“雀巢奶粉碘超标”，这样一些并不会导致人体健康问题的食品安全事件。如果用专家理性模式所假设的食品安全风险属于一种客观实在来解释这些食品安全事件，则难以自圆其说。而2008年奶粉行业中的“三聚氰胺”事件，所引发的连锁反应则较为典型地体现了食品安全风险的心理和社会属性。根据上海市食品协会的一份调查，仅上海市而言，“三聚氰胺”事件对上海整个食品行业的影响都很大，包括甜食、休闲食品行业等都受到了不小的冲击，很多以奶粉作为原料的甜食、休闲食品品牌深受其害，最严重的就是消费者开始对乳业行业不信任，已经产生了恐慌情绪，一时间闻“奶”色变。一些与该事件虽然无甚关系，但选用了奶制品作为原料的涉奶食品企业的生产、销售都出现同比三成以上的暴跌。[21]
这些事件表明，食品安全风险不仅仅是一种物质性的存在，它也会被公众或社会所建构，从而产生社会放大效应，这就是建构意义上的食品安全风险。从理论上而言，作为建构意义上的食品安全风险不是从食品安全风险现象本身，而是从食品安全风险感知者的角度，作为认知食品安全风险的逻辑起点。从本质而言，食品安全风险及其表现形式是由社会团体、组织和个人所编造的社会人工制品。与专家理性模式所隐含的以单一的物质性维度作为判断食品安全风险的否定性后果不同，建构意义上的食品安全风险观则认为，道德的维度、政治的维度以及心理的维度，对于评价食品安全风险的否定性后果同样重要。[22]此外，与专家理性模式所强度的以科学方法来评估食品安全风险的危险性不同，建构意义上的食品安全风险观没有提供一种通行的方法。常见的方法是可得性启发——即最容易被人们所想起的食品安全事件通常被认为这个事件经常会发生[23]，以及价值的定性分析方法——根据对食品安全风险的态度、理解、感受等主观性标准来判断食品安全风险的否定性后果。[24]
同样，将食品安全风险视为一种社会建构的人工制品的观点，是以更为基础的风险的相对主义或背景主义概念模式为依据的。相对主义的风险概念认为，从本质上讲，现代社会所面临的风险并不是客观实在，在相当程度上，风险是由社会定义和建构的。以玛丽·道格拉斯（M．Douglas）和维尔达沃斯基（A．Wildavsky）为代表的人类学者所主张的风险文化理论就认为，风险是一种社会建构，并且这种社会建构是由社会中的结构性力量所决定。健康、不平等、不公平等问题不是由科学分析来决定的，而仅仅是社会的各种行为者的各种观念和理性的重新建构形式。这些建构的面料和纹理，既体现了各种不同风险领域中的每一个团体或制度的利益与价值，也反映了团体之内共享的术语的意义，以及文化的加工品和自然的现象。[25]德国社会学家卢曼（N.Luhmann）等人提出的风险系统理论，也认为风险是一种认知或理解的形式。[26]他们认为，虽然一方面任何事情本身都不是风险，世界上也本无风险，但在另一方面，任何事情都能成为风险，这有赖于人们如何分析危险，考虑事件。因此，风险的重要性不在于风险本身，而在于风险的附着对象。[27]
以上分析表明，如果仅仅将食品安全风险视为一种客观实在，显然没有完全反映其属性的另一面——即社会建构性，因而是片面的。进一步而言，以这种片面的食品安全风险观作为现行法律所规定的风险评估模式的理论前提，其科学性也让人怀疑。
（2）从评估依据角度而言，专家知识自身不仅充满着模糊性，而且也将面对公众知识的竞争。既然《食品安全法》将食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据，那么这就要求风险评估结果具有确定性。进一步而言，作为风险评估结果的专家知识也应当具有确定性。然而，理论与经验都表明，食品安全风险评估的专家知识充满着不完整性、模糊性和选择性，因而，不得不依赖于不确定的假设来进行判断和预测。[28]造成这种模糊性的原因是多方面的。比如，食品安全风险本身就具有复杂性，即对食品安全风险的因果联系——特殊的可观察的后果与大量的潜在的致病原之间——的量化和识别的困难性。这种困难的实质可以追溯到致病原之间的相互作用效果（增效作用和对抗作用），原因与后果之间的迟延期限，个体之间的变化，干扰性变量等。这种复杂性给食品安全风险评估专家的判断带来了一定的不确定性。这种不确定性称为认知的不确定性。通过改善现有的食品安全风险评估专家的知识结构并提高预测的模型工具虽然能够减少这种不确定性，但在时间和资源约束条件下，认知不确定性必然会存在。又如，专家所使用的分析方法也会充满不确定性。以流行病学调查为例，这一方法不仅涉及需要大量的被调查样本——因而以对小样本调查所获得的结论类推到其他人群中就存在不确定性，而且被调查样本之间也存在许多差异，例如，某些被调查样本是过敏体质，对一些食品会产生过敏反应——因而，以这些过敏体质中所获得的数据就很难适用于那些没有过敏的人身上。不仅如此，这一方法还依赖于被调查者的配合，需要被调查者较为充分的公开自己的病情隐私。通常，这一点难以做到，因而，调查者所获得原始信息或资料是不全面的。种种因素结合在一起，使得专家依据流行病学调查所得出的结论不可避免地具有不确定性。再如，专家对新出现的食品安全风险，比如，转基因食品安全风险，存在知识上的无知状态。为改变这种无知状态，需要大量的试验和调查，以及相关学科理论基础的发展，而这是一个漫长的过程。往往需要等到特定的食品安全事件多次发生之后，因而已经造成损失的情况下，才能总结出相应的预防措施或经验。而在这期间，专家所进行的风险评估只能是模糊的，甚至是凭直觉进行的，与普通人的评估效果无异。
食品安全风险专家知识不仅具有模糊性，而且也面临着公众关于食品安全风险知识的竞争，其合法性也受到挑战。一方面，与专家运用“理性”的知识来评估食品安全风险相比，普通公众往往基于经验和直觉[29]来进行。他们通过相似的经历、联想、图像、情感等对食品安全风险进行认知，在很多情况下是自动发生的并且是快速的，从而将环境中的不确定性和威胁性的食品安全因素转变为情感性的反应，比如恐慌、害怕和焦急。对于公众的食品安全风险知识，应当辩证的对待。对于一些食品安全事件的风险，比如，我国奶粉行业的危机事件，公众已经习惯于以一种可得性启发[30]的方式来评估其风险，结果是不适当地扩大此类食品危机事件发生的概率。我国奶粉产业的重大损失与这种可得性启发的评估方法有一定联系。调查显示，2008年三鹿问题奶粉事件之后，国有品牌奶粉市场占有率不断下降，2011年进口奶粉市场占有率将超过50％，2010年我国亏损的乳制品企业有181个，亏损面达21-9％。[31]但另一方面，公众对食品安全风险的评价显然不依赖认知错误，而是依据自己所特有的价值体系，但这种价值体系与专家的价值体系之间存在显著差别。比如，调查人员发现，公众之所以强烈反对转基因食品安全，主要原因有：他们对这类食品感到陌生、对其危害性难以认识、危害的实际发生与致害的转基因食品之间存在时滞性、对传统的食物的代替等。[32]显然，公众所考虑的这些背景性因素是无法或难以用金钱来加以具体化的，但对于评估或判断特定食品安全风险的严重程度却具有相当说服力。此时，如果简单地否定公众的评价方法及依据该方法所得出的结果则是不可取的，特别是在一个利益和价值多元的社会背景下。颇有影响的美国心理学家保罗·斯洛威克也持这种观点，他认为在评估风险时，专家倾向于注意数字——遭受危险影响的整个生命或寿命的年限数字。但公众更为敏锐，他们关注一些更定性的变量。据此，公众关于风险的基本概念比专家的要丰富得多，并反映了常常会被专家评估风险时所忽略的合理考虑。[33]洛温斯顿（Loewenstein G．F.）等学者则从一个更为本源的层面指出，基于经验或直觉的风险知识让人类在漫长的进化过程中存活下来，其基本功能是作为一个早期的预警系统来防范风险成为现实。即使在现代社会，它也是人们认知危机最自然和普遍的方式。[34]由于食品是人类生存的基本依赖，因此，公众对食品安全风险加以评估的知识对于其生存和繁衍具有重要意义，这就进一步表明公众关于食品安全风险知识的重要功能。[35]
以上分析表明，如果无视或排斥公众的食品安全风险评估知识，仅仅以专家的风险知识作为食品安全风险评估依据，那么，据此所得出风险评估的结论，并以这种结论作为食品安全风险规制政策的依据，其合法性[36]也面临着质疑。事实上，实践已经证明，现行的专家理性食品安全风险评估模式并不能带来具有相应合法性的结果。比如，在2010年12月关于“面粉增白剂”安全性的风险评估事件中，不仅相关专家之间对“面粉增白剂”的安全性存在严重分歧[37]，而且卫生部并没有采纳食品安全风险评估专家委员会的结论，反而发布《关于拟撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙的相关情况》，将已经经过食品安全风险评估专家委员会评估之后的决定公开征求公众意见。[38]这无疑是对现行食品安全风险评估模式之莫大讽刺。[39]
（三）重构食品安全风险评估模式之基本原则
既然《食品安全法》所规定的食品安全风险评估模式在理论预设及评估依据等方面都面临着挑战，相应的，依据该模式所得出的评估结论及依据该评估结论所制定的规制措施和标准的合法性也就面临着困境，那么如何对之加以改革或完善。我们认为，在探讨我国新的食品安全风险评估模式的框架之前，需要从理论上阐述改革所需要遵循的基本原则。正如我们从一个较为基础的层面——即食品安全风险具有双重属性——来反思现行食品安全风险评估模式一样，我们认为，包括基本原则的设计在内在新的食品安全风险评估模式的重建都应当以综合食品安全风险的双重属性所具有之优势作为逻辑起点，以此为基础，我们提出分析性、协商性和整合性三大原则。
（1）食品安全风险的双重属性之比较优势。由于专家理性模式所预设的客观意义上的食品安全风险观，将食品安全风险视为一种物质存在，通过定量的、实证的技术分析方法来确定其危害后果所发生的概率，并用客观的科学知识直接对食品安全风险进行评估，因而，它能够从自身的逻辑假设中较为确定地识别并量化原因与可观察到的危害后果之间的关系，降低了食品安全风险问题的复杂性和不确定性；由于它将食品安全风险的有害后果限于物质性损害，而物质性损害可能是（几乎）所有社会团体和文化一致认为是有害的后果，这就为社会各类主体解释或判断食品安全风险的危害性提供了一种可以确定的、能够达到共识的标准——尽管是狭窄的标准，有效地降低了食品安全风险问题的模糊性，也为平等地分配食品安全风险提供了基础，从而促使行政机关以一种科学的、理性的方式来制定食品安全风险规制措施或标准。[40]
客观意义上的食品安全风险观以科学和理性的优势著称，然而，这一优势也是其劣势所在。它所面临的质疑或批评主要是[41]：为人们所认知的关于食品安全风险不受欢迎或否定性的后果的东西取决于人们的价值和偏好[42]；与运用技术性方法分析所能够获得的关于食品安全风险的后果相比，食品安全风险与人们的相互影响所产生的后果更加复杂、精致和特别；食品安全风险评估不能被视为是一种价值无涉的活动。在食品安全风险被描述、测量及解释过程中，专家的价值偏好就被反映出来；在何种程度上，某种食品或食品成分构成风险取决于不同感受者的生活方式及其关于该食品或食品成分的片断性知识，对于这些知识，在大多数情况下，食品安全风险评估专家是不知道的。[43]
建构意义上的食品安全风险观则扩大了食品安全风险的有害后果的范围，从社会建构的角度来认知食品安全风险的本质，突出了食品安全风险背景的重要性。它的优势是：能够识别和解释与食品安全风险来源相关的公众关注问题；解释食品安全风险承担状况发生的背景；识别与特殊的食品安全风险相关的文化意义和联系；有助于丰富食品安全风险规制的目标，比如，增加食品安全风险分担的公平性，考虑食品安全风险的长远影响；以食品安全风险评估专家的技术性分析评估方法所不大可能做到的方式反映个人价值偏好；等等。显然，建构意义的食品安全风险观所具有的民主和公平的优势弥补了客观意义上的食品安全风险观的缺陷，为食品安全风险评估结论的合法性提供了认识论视角。然而，它存在两大弱点：一是它所提供的建议或方法，体现了不同主体的价值偏好和世界观，而这些价值偏好和世界观很容易发生变化；二是这一风险观没有为测量食品安全风险的社会可接受性提供一个共同的标准。由于这两大弱点，使得食品安全风险问题变得更加复杂、不确定性或模糊性，也使食品安全风险评估结论存在不确定性。而这些问题，正是客观意义上的食品安全风险观所力图克服的。
以上分析表明，如果能够综合这两类食品安全风险观的优势——在理性/科学与民主/公平之间获得恰当的平衡，那么依据这种综合后的食品安全风险观所设计的基本原则既能够回应现行《食品安全法》所规定的风险评估模式所面临的困境，也为有效开启新的食品安全风评估模式提供指导意义。
（2）新食品安全风险评估模式的基本原则。第一，分析性原则。分析性原则，是指系统地运用已经在专家（包括自然科学、社会科学、工程学、决策科学、逻辑、数学和法律）共同体中发展出来的特殊的理论和方法来识别食品安全风险的危害性、描述其危害特征、评估其暴露状态以及评价其危害后果等。“分析”性原则，用以解决食品安全风险评估过程中的知识缺乏问题——对所有复杂的食品安全风险的评估都要求输入关于事件、技术和人类活动的潜在影响的最为正确和最值得信赖知识。通过“分析”能够获得系统的和科学的洞见，特别是关于食品安全风险发生原因及其可能产生的后果之间的关系[44]，从而简化食品安全风险的复杂性，增强风险评估结论的确定性和可靠性。第二，协商性原则。协商性原则，就是食品安全风险评估专家、政府官员、与食品安全风险有利害关系人、对食品安全风险感兴趣的人，通过协谈、深思、交换意见和证据，对相互关心的食品安全风险议题进行反省和交流，并试图相互说服对方的沟通过程。该原则隐含着食品安全风险评估中的参与各方的意向性、目的及对行为结果的一种有意识的仔细思考，因而具有反复性的特点，会考虑食品安全风险问题的每一个方面。如果有新的知识或发现，就会重新思考先前所得出的结论，从而加深参与者对细节的理解。“协商”性原则，主要用以解决食品安全风险评估过程中价值冲突问题。它能够揭示包括专家在内的各类参与者的价值偏爱，增强食品安全风险评估中各类角色之间的理解，减少或缓解参与者之间的敌意和极端的态度，产生新的观点或思路，发现新的风险问题，有助于建立共识和妥协以及获得相对公平和优化的风险评估结论等。[45]第三，整合性原则。所谓整合性原则，就是通过特定的方法，将食品安全风险评估中的分析性原则和协商性原则所体现的内容加以综合，使其体现在一个连续和统一的程序过程之中。如前所述，分析性原则主要解决食品安全风险评估中的知识问题，它体现了理性或科学的要求。而协商性原则主要解决食品安全风险评估中的价值冲突问题，它体现了民主或公平的要求。而整合性原则的主要目的则是将理性/科学与民主/公平等价值目标在食品安全风险评估过程中有机地加以平衡。为实现整合性原则，可以采用“三步骤”的方法。[46]
首先，由食品安全风险评估机关召集专家代表或对食品安全风险感兴趣人的代表以及食品安全风险利害关系人的代表。这些不同参与主体将会提供关于某一食品安全风险的危险后果的各种观点或偏好。食品安全风险规制机关会将所有这些观点或偏好列举出来，从而尽可能体现民主的价值。
其次，由食品风险评估专家对所列举的每一项偏好或观点进行分析，特别是对利害关系人所识别的潜在的食品安全风险的危险的不利后果及不确定性进行评估。这些专家通过面对面的分析和协商——学理上称为团体德尔斐（Delphi）[47]方法，对不同的偏好或观点加以分析和讨论，最终形成两方面成果：以书面报告的形式陈述专家对食品安全风险与不确定性的定量评估；以录像证词的形式记录专家的不同观点，以表明专家对各类偏好或信息是如何解释和判断的。
最后，将录像证词和直接的书面证词提供给由对食品安全风险感兴趣人的代表或利害关系人的代表随机组成的讨论小组。这些讨论小组将参加一系列工作会议来了解专家的观点。公众讨论小组也可以要求专家提供更多的分析或者亲自实施调查。在考虑了食品安全风险的可能的后果及专家的观点之后，他们可以进行协商并对最后的评估结论提供建议。这种建议将提供给食品安全风险评估机构。从理想状态而言，食品安全风险评估机构事先已经作出了承诺，会认真考虑讨论小组所提出的建议。
这一方法在某种程度上解释了如何将分析与协商整合进某一食品安全风险程序的过程。团体德尔斐方法其实是专家之间进行协商的方法。录像证词和书面证词则允许公众讨论小组对专家的观点进行协商，并了解各位专家的观点及争议所在。这些讨论小组积极地和努力地与专家进行沟通并要求专家作更多的分析，从而使协商更加明智。最终的食品安全风险评估结论的得出，并不是通过专家的定量的分析方法所获得的，而是通过结合专家之间分析与协商（第二个步骤）以及公众讨论小组的协商（第三个步骤）而获得。
（四）新食品安全风险评估模式的基本制度框架
那么综合了食品安全风险的双重属性之比较优势，并以分析性、协商性和整合原则为原则的新的食品安全评估模式具有什么特点？与《食品安全法》所规定的专家理性模式相匹配，从要素角度而言，新的食品安全风险评估模式的理论预设，既是作为一种物质现象，也是作为一种社会建构的食品安全风险。它的评估依据是综合了食品安全风险的专家知识和食品安全风险的利害关系主体及对食品安全风险感兴趣的主体的知识。如果从与《食品安全法》所规定的风险评估模式的制度框架相比较的角度，来分析新的食品安全风险评估模式的制度框架，那么它呈现出以下四个方面的特征。
（1）从组织形式而言，实现了从专家委员会到多元主体组成的评估协调委员会之转变。从组织形式而言，新的食品安全风险评估模式将打破由清一色专家组成的食品安全风险评估专家委员会的组织形式，取而代之的将是由多元主体组成的食品安全风险评估协调委员会。该协调委员会的成员组成至少包括五个方面：一是由卫生部门聘请的医学、农业、食品、营养等方面的专家；二是对食品安全风险感兴趣的人士代表（包括媒体界人士代表、观察员代表等）；三是普通消费者代表（既可以是个体的消费者，也可以是一些消费者组织的代表）；四是食品生产企业界代表（既包括直接与某食品安全风险相关的企业代表，也包括与该食品安全风险没有直接利害关系，但属于该行业的企业代表）；五是卫生行政部门及其他行政部门的工作人员。
由这五种类型的成员组成的食品安全风险评估协调委员，会将为关于食品安全风险的多种价值和知识进行相互交流与沟通提供一个平台。该风险评估协调委员会的总规模并不是一成不变的。它将依据特定的食品安全风险特点，作相应的调整或变动。比如，对于那些具有科学上的不确定性、社会和政治上模糊性的食品安全风险，典型的如转基因食品风险、辐照食品的风险，则需要更多的专家代表和更多的普通消费者代表。此时，协调委员会的人数将会增加。根据成员的类型不同，该协调委员会可以成立四个小组：专家小组、由消费者代表和感兴趣的人士代表组成的公众小组、企业界代表小组以及食品安全风险规制机关成员组成的进行组织、领导、协调和监督小组。从法律上讲，食品安全风险评估的不同阶段，除风险规制机关成员组成的小组以外的其他三个小组的权利和义务既存在一致性，也具有一定差别。在对食品安全风险议题的形成上，这三个小组都有平等的陈述权、提供证据的权利和质证的权利，都承担说明理由的义务；在选择适当的方法对既定的风险进行评估上，专家小组享有决定权，其他两个小组则享有知情权，并享有要求专家小组作出解释和说明的权利；在风险评估结论的形成上，专家小组享有决定权，但承担举证和说明理由的义务，其他两个小组则享有评议权、建议权并要求专家小组说理的权利。而由食品安全风险规制机关成员组成的小组主要行使组织、监督、协调和领导等职权或职责。正是通过这一系列权利与义务的配置，在整个食品安全风险评估中，不同小组才能恰当地发挥各自的角色。新食品安全风险评估模式所体现的分析性原则、协商性原则和整合性原则才能有效实现。
（2）从结构方面而言，实现了从四个结构到六个结构之转变。即除了现行法律所规定的四个组成部分外，还将增加两个组成部分：一是将预评估作为第一阶段；二是将评估参与作为贯穿于五个阶段的共同结构。
所谓预评估就是指，风险评估协调委员会运用一定的标准和程序对食品安全风险的特征、类型等加以审查，确定风险议题和评估方法与手段等过程。之所以将预评估而不是将危害识别作为食品安全风险评估的第一阶段，其理由包括两个方面：一是解决在何种条件下启动食品安全风险评估议题。如前所述，食品安全风险评估议题的形成是一个充满价值争议的问题，消费者认为某种食品成分具有风险，但生产者则会认为该种食品成分不具有风险。如何就某一食品安全风险评估议题达成一致意见，既取决于不同主体的价值判断，即某一食品的风险是否值得评估，通过评估是否能够达到既定目标，也依赖于不同主体从现有的关于该风险的知识状态所能够获得的证据。不同主体的价值目标和所持有的证据都可能存在冲突。因而，如果不经过预评估阶段，从而解决某一食品安全风险议题问题，而直接由专家决定进入危害识别阶段或者由专家代替公众决定风险议题，在正当性或科学性上都会受到质疑。二是为其他四个阶段的评估奠定基础。《食品安全法实施条例》所规定的四阶段评估，主要是某一食品安全风险对人体健康的不良影响的评估，而对于某一食品安全风险本身是否需要在事先给予评估，则没有规定。我们认为，对某一食品安全风险的特征事先进行分类和评估是之后的四阶段评估的重要前提。如果某一食品安全风险具有社会上的和政治上的模糊性的特征，比如，在普通消费者层面存在着假想性损害，规制机构之间或不同国家之间存在着不同意见，所出现的风险极有可能出现某种程度的社会放大化效应等，此时，运用专家所掌握的定量分析方法来评估其消极后果并得出评估结论，则很难让公众接受。同样，如果将对这种类型的风险的评估范围限于其物理性、化学性或生物性等物质维度的危害，同样会受到公众的质疑。因此，依据一定的审查标准，通过预评估来给不同类型的食品安全风险归类，对于其他阶段的评估是至关重要的。从欧盟食品安全风险评估的实践来看，预评估阶段的审查标准主要是严重性标准、科学上不确定标准和社会的与政治上的模糊性标准。[48]
为实现上述两个主要功能，预评估阶段有这样一些步骤组成：议程的形成——不同的观点如何将食品安全风险问题概念化、早期预警——系统地检测各类食品安全风险、审查——依据一定标准，审查风险并决定评估的途径、科学方法的选择——决定用以评估风险的科学模型和评估方法的假设和参数。
所谓评估参与，是指风险评估协调委员会中的专家小组、公众小组和企业界代表小组运用自身的知识，参与到风险评估整个过程中的程序。之所以将评估参与作为一个新的结构贯穿于其他五个阶段之中，一个主要理由是整合食品安全风险评估中的专家知识和公众知识，以增加评估结论的正当性和科学性。同时，这也是食品安全风险具有社会建构性的逻辑要求。事实上，在食品安全风险的双重属性中，专家的风险知识主要对应于食品安全风险的客观属性，而公众的知识则对应于食品安全风险的社会属性。此外，前述所确立的基本原则，特别是协商性和整合性原则也要求将评估参与作为一种新的结构纳入新的食品安全风险评估模式框架之中。
需要指出的是，在风险评估的这五个阶段的参与中，风险评估协调委员会中的不同小组的角色存在差别。对于那些需要更多的专家知识处理的阶段，比如，在通过定量分析危害的量效反应关系或危害作用机理的危害描述阶段，公众小组或企业界代表小组的参与功能会降低，他们主要是理解专家的方法和理由，要求专家作出解释和说明，而专家小组的功能会增强。而在危害识别阶段，公众小组和企业界代表小组能够发挥重要的作用，其能够指出某一食品安全风险的非物质性消极后果，而专家小组的功能主要识别食品安全风险的物质性消极后果。但不论如何，评估参与一直将贯穿于整个食品安全风险评估过程，并且评估参与既包括公众小组和企业界代表小组的参与，也包括专家小组的参与。就参与评估的方法而言，公众小组和企业界代表小组可以采用多种方式，比如，公开的听证、焦点调查和讨论等。专家小组可以采用方法有听证、调查和咨询等。而风险规制机关成员组成的小组则可以综合运用一些方法来推进评估参与。前文所述的“三步骤方法”就是一个很好的例子。
为使评估参与有效地实现，则需要满足一定的条件：评估中的各类角色需要平等地、全面地、负责任地交换意见和观点；在既定的时间内，大多数参与者都认为食品安全风险评估结论是可以接受的，对于不同的意见，将来可以继续思考；与所评估的食品安全风险相联系的视角、观点、学科背景等具有多元性；在评估过程中，不同主体的利益或观点都得到充分的代表并且参与者有平等的机会来进行发言；参与者对食品安全风险都有所了解；整个参与过程是透明的和公开的等。[49]
（3）从评估范围而言，实现了从物质性维度到多元维度之转变。如前所述，《食品安全法》将食品安全风险的评估范围限于食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害。显然，生物性、化学性和物理性危害主要是一种物质性维度的危害，通常用死亡率（受伤率）或金钱数额能够直接地衡量。由于《食品安全法》的评估模式是建立在客观意义上的食品安全风险观，并以专家知识作为评估依据基础之上，因此，它将评估范围限于物质性维度，本无可厚非。然而，新食品安全风险评估模式已经突破了客观意义上的食品安全风险观，并将公众知识纳入进来，由此，对食品安全风险的评估范围也应当扩大到政治的、道德的、文化的和心理的等维度。通过扩大评估范围，使得最终的评估结论更能够反映普通公众的价值偏好，这无疑能够增强食品安全风险规制机关所制定的规制标准和措施的正当性。如果用学理上的术语来表述这种多元维度的评估就是“关注度评估”[50]。但需要指出的是，并不是每一种食品安全风险都需要进行“关注度评估”。一般而言，对于那些在社会的或政治的层面存在不同解释或理解的食品安全风险，就要进行“关注度评估”。某一食品安全风险在政治上或社会上是否具有模糊性，就需要由风险评估协调委员会在预评估阶段解决。风险评估协调委员会可以采用的方法有：将焦点集中于适当的代表、重要的相关团体之上的较大规模的定量调查；实施定性的社会科学上的方法，比如，调查一些特殊敏感的或被接触的团体或个人的观点；举行由相关的利益团体代表或公众代表组成的听证会；设计由跨学科的大量的专家组成的协商程序等。[51]通过这样一些方法，不同主体的关注、观点和偏好等都能够揭示出来。如果已经判断某一食品安全风险需要进行“关注度评估”，那么就要确定“关注度评估”的因素。这些因素包括：食品安全风险是否具有灾难性；是否具有可控性；是否涉及无法弥补或长期损失；损害是否平等地分布；是否集中到那些可以识别的、无辜的或在传统上就属于弱势者的身上，比如，儿童；是否会涉及下一代；为公众所熟悉的程度；能够导致的恐慌程度；损害后果是否具有不可逆转性；风险一旦成为现实之后，与实际的危害发生之间是否具有间隔性等。
（4）从评估方法而言，实现了从定量方法到定量方法与定性方法相结合之转变。现行《食品安全法》所规定的评估方法主要是由专家使用的科学方法，这种方法基于对食品安全风险的客观性的假设，因而主要限于定量的方法，包括收集和评估可以观察到的或者医学档案记载的关于食品安全事件的数据、对动物或自愿者试验的研究，流行病调查、毒理学分析、剂量——反应曲线等。在新的食品安全风险评估模式框架下，除了定量分析方法之外，也将有机地结合定性的方法的运用。这些定性的方法包括从食品安全事件的历史和比较研究中进行逻辑推断，从法律先例中进行推断，从对受众的访谈中进行总结、运用道德原则进行分析等。需要指出的是，虽然食品安全风险分析中主要使用定量方法，但对于一些新颖的食品安全风险，运用定性分析则特别重要。然而，不论是何种类型的分析方法，如果它们要有效发挥作用，则需要满足一些条件[52]：它们与现有食品安全技术发展水平相一致；所使用的任何假设都是清楚的，一致的并得到合理的论证，在最后的食品安全分析结论被报告之前，不必要的假设被排除；用于评估的模型都是经过良好定义的，经得起试验结果的数据的检验；数据来源是可靠的；不确定性被明示，包括数据、模型、参数及计算等。
[1] 《食品安全法》第13条。
[2] 参见《食品安全法》第4、13、44、63条。
[3] 参见阚学贵：《食品卫生监督》，法律出版社2007年版，第92—98页。
[4] 参见卜元卿、骆永明、滕应等：《环境中二恶英类化合物的生态和健康风险评估研究进展》，载《土壤》2007年第2期。
[5] 参见贲智强：《食品安全风险评估的方法与应用》，载《中国农村卫生事业管理》2010年第2期。
[6] 参见李筱薇、高俊全、陈君石：《总膳食研究：一种食品安全的方法》，载《中国食品卫生杂志》2006年第3期。
[7] 参见金庆中、赵立文、徐筠等：《应用24h膳食回顾询问法估计北京地区居民丙烯酰胺膳食摄入量的研究》，载《第四届北京生命科学领域联合年会》2006年第3期。
[8] 参见陈君石：《危险性评估与食品安全》，载《中国食品卫生杂志》2003年第1期。
[9] 参见贲智强：《食品安全风险评估的方法与应用》，载《中国农村卫生事业管理》2010年第2期。
[10] 对于“模式”这一方法的详细论述，参见〔德〕马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，韩水法、莫茜等译，中央编译出版社2002年版，第19页。
[11] 根据国外学者的考证，由掌握相应科学知识的专家来对食品安全风险进行评估属于传统的食品安全风险评估模式。从19世纪晚期，政府开始管理食品安全风险时，这一模式就逐渐形成和发展起来了。政府通过建立相关的实验室，并聘请化学、物理和生物方面的分析专家，来评估微生物和化学类型的食品安全风险的发生概率，比如，沙门氏菌、李斯特菌和重金属等。随着时代的发展，各类新型病菌、病毒也在不断出现，专家理性模式所运用的方法与技术也在不断更新。See Rod MacRae and James Alden，A Review of Canadian Food Safety Policy and its Effectiveness in Addressing Health risks for Canadiands，Pollution Probe Press，2002，p.29.运用专家理性的食品安全风险评估模式的典型国家是美国。1983年美国国家科学院发布了联邦政府评估风险的“红皮书”，较为全面阐述了专家理性模式的特点、功能和不足等问题。See National Research Council，Risk Assessment in the Federal Government：Managing the Process，WashingtonDC：National Academy Press，1983，pp.9—17.虽然从美国早期的经验来看，专家理性的风险评估模式主要是为了解决风险管理中的科学性问题，但这一结论并不是绝对的。一方面，即使是1983年的“红皮书”中也认为风险评估不仅仅是科学性问题，也涉及政策选择问题；另一方面，1994年美国国家科学院又发布了风险评估“蓝皮书”，明确提出风险评估中的科学性和民主性问题是不能分开的，风险评估涉及价值选择。这就为公众参与食品安全风险评估过程提供了理论基础。See National Research Council，Science and Judgment in Risk，WashingtonDC：National Academy Press，1994，pp.25—29.更为重要的是，进入新世纪以来，以欧盟为代表的食品安全风险评估制度已经突破并发展了传统食品安全风险评估制度。欧盟以食品危害属性的不同类型为制度设计之逻辑起点，将食品安全风险评估制度分为概率评估、关注度评估和预防性评估三种。其中，概率评估主要解决食品安全风险评估中的科学性问题。关注度评估主要解决食品安全风险评估中的民主性问题。预防性评估同时解决科学性与民主性两方面问题。See Martion Dreyer and Ortwin Renn Editors，Food Safety Governance：Integrating Science，Precaution and Public Involvement，Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press，2009，pp.62—69.本研究以食品安全风险双重属性作为对我国现行食品安全风险评估模式之反思前提以及新的食品安全风险评估模式设计之逻辑起点，则从另一个角度证明了需要突破传统食品安全风险评估制度，与欧盟的经验在结论上存在相合之处。
[12] 参见王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。
[13] See Ortwin Renn，Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World，London：Streling，VA Press，2008，pp.14—15.
[14] See Richard H．Pildes ＆ Cass R．Sunstein，Reinventing the Regulatory State，U．CHI．L．Rev．Vol.62，1995，pp.1—49.
[15] See Clayton P．Gillette ＆ James E．Krier，Risk，Courts，and Agencies，U．PA．L．Rev．Vol.138，1990，pp.1027—1072.
[16] See Otway H.J.and K.Thomas，Reflections on risk perception and policy，Risk Analysis，Vol.2，1982，pp.69—82.
[17] See M.Granger Morgan，Probing the Question of Technology-Induced Risk，IEEE Spectrump，Vol.18，IEEE Spectrum，1981，pp.58—64.
[18] See Martion Dreyer and Ortwin Renn Editors，Food Safety Governance：Integrating Science，Precaution and Public Involvement，Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press，2009，p.14.
[19] See Apostolakis G.E.and Pickett S.E.，Deliberation：Integrating Analytical Results into Environmental Decisions Involvingmultiple Stakeholders，Vol.18，Risk Analysis，No.5，1998，pp.621—634.
[20] 参见陈君石：《风险评估在食品安全监管中的作用》，载《农业质量标准》2009年第3期。
[21] 参见叶松：《三聚氰胺事件拖累涉奶食品行业》，载http：//finance.aweb.com.cn/2008/12/25/22520081225074813310.html，2014年5月20日访问。
[22] See Stephen Breyer，Breaking the Vicious Circle：Toward Effective Risk Regulation，Harvard：Harvard Press，1993，pp.23—28.
[23] See Paul Slovic，The Perception of Risk，Cromwell Press，Trowbridge，UK.，2007，pp.106—107.
[24] See Wildavsky A．and Dake K.，Theories of Risk Perception：Who Gears What and Why？Daedalus，No.4.，Vol.119，1990，pp.41—60.
[25] See Douglas M．and Wildavsky A.，Grid-group Theory and Political Orientations：Effects of Cultural Biases in Norway in the 1990s，Scandinavian Political Studies，No.3，1991，pp.217—244.
[26] See N.Luhmann，Risk：A Sociological Theory，Berlin：de Gruyter Press，1993，pp.62—65.
[27] See M.Douglas and A．Wildavsky，Risk and Culture，California：University of California Press，1982，p.5.
[28] 参见蒋士强、王静：《对食品安全风险评估和标准体系的反思》，载《食品安全导刊》2010年3月。
[29] See Epstein S.，Integration of the Cognitive and the Psychodynamic Unconscious，American Psychologist.No.8，Vol.49，1994，pp.709—724.
[30] 当公众经历了一次食品安全危机事件的打击之后，在不清楚下一次危机事件是否会发生时，通常会运用可得性启发来评价其发生的可能性，即最容易被公众所想起的事件通常被误以为这个事件经常会发生。类似的论述，参见〔美〕凯斯·R.孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第40—42页。
[31] 参见央视《新闻30分》：《调查显示：七成受访者不选择国产奶粉》，载http：//www.chinanews.com/life/2011/02-28/2871580.shtml，2014年2月20日访问。
[32] See Richard H．Pildes，The Unintended Cultural Consequences of Public Policy：A Comment on the Symposium，Mich．L．Rev.No-4，Vol.89，1991，pp.958—59.
[33] See Paul Slovic，The Perception of Risk，Cromwell Press，Trowbridge，UK，2007，p.238.
[34] See Loewenstein G．F.，Weber E．U.，Hsee C．K．and Welch E.，Risk as Feelings，Psychological Bulletin，Vol.127，2001，pp.267—286.
[35] 关于专家与公众的风险知识的差异及各自的优势的进一步阐述，参见戚建刚：《风险认识模式及其行政法制之意蕴》，载《法学研究》2009年第5期。
[36] 从行政法学理上讲，合法性有多种类型。从现行食品安全风险评估模式的功能而言，主要是通过专家知识来确保行政机关对于食品安全风险决策之科学性。关于合法性的更为丰富的研究，参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情景》，载《中国法学》2008年第5期。
[37] 比如，现任中国粮食行业协会小麦分会理事长、1986年时任原商业部粮油工业局局长的王瑞元，力主禁用面粉增白剂，认为其有害无益；而工程院院士陈君石明确表示：“没有任何证据证明它是有害于健康的。国际食品发展委员会的食品添加剂也是允许使用的，我国也是允许使用的。”参见毛立军：《面粉增白剂存废之争又掀波澜》，载《人民政协报》2010年9月20日，第B01版。
[38] 参见杨猛、李湘宁：《面粉增白剂争议》，载《财经》2011年第2期。
[39] 有学者将这一事件作为完善现行食品安全风险评估制度之契机。然而，由于所主张的制度完善之逻辑起点与本文不同（将食品安全风险评估作为一项科学事业），因而提出了与本文相当不同的方案。参见沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》，载《浙江学刊》2011年第3期。
[40] See Merkhofer M.W.，Comparative Analysis of Formal Decision-making Approaches，in V.T.Covello，J.Menkes and J.Mumpower（eds），Risk Evaluation and Management，Plenum，New York，1984，pp.183—220.
[41] See Hoos I.，Risk Assessment in Social Perspective，in Council on Radiation Protection and Maesurements（eds），Perceptions of Risk，NCRP，Washington，DC Press，1980，pp.57—85.
[42] See Douglas M.，Perceived Risk，Real Risk：Social Science and the Art of Probabilistic Risk Assessment，Science，No.8，Vol.242，1988，pp.44—49.
[43] See Fischhoff B.，Risk Perception and Communication Unplugged：Twenty Years of Process，Risk Analysis，No.2，Vol.15，1995，pp.137—145.
[44] See Jasanoff S.，Beyond Epistemology：Relativism and Engagement in the Politics of Science，Social Studies of Science，No.2，Vol.26，1996，pp.393—418.
[45] See Fiorino D.J.，Citizen Participation and Environmental Risk：A Survey of Institutional Mechanisms，Science，Technology，and Human Values，No.2，Vol.15，1990，pp.226—243.
[46] See Renn Q.，T．Webler，H．Rakel，P．Dienel and B．Johnson，Public Participation in Decision Making：A Three-step Procedure，Policy Sciences，No.3，Vol.26，1994，pp.189—214.
[47] 德尔斐原是古希腊的一处遗址，就是传说中神谕灵验并可预卜未来的阿波罗神殿所在地。后人借用以比喻高超的决策能力。20世纪50年代，美国兰德公司首次尝试使用这一方法时，以德尔斐命名。See Webler，T.D.Levine，H.Rakel and O.Renn，A Novel Approach to Reducing Uncertainty：the Group Delphi，Technological Forecasting and Social Change，No-3，Vol.39，1991，pp.253—263.
[48] See Martion Dreyer and Ortwin Renn Editors，Food Safety Governance：Integrating Science，Precaution and Public Involvement，Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press，2009，pp.59—62.
[49] See K.L.Blackstock，G.J．Kelly and B.L．Horsey，Developing and Applying a Framework to Evaluate Participatory Research for Sustainability，Ecological Economics，No.4，Vol.60，pp.726—742.
[50] See German Advisory Council on Global Change World in Transition：Strategies for Managing Global Environmental Risks，Annual Report，Springer Press，Heidelberg and New York，2001，p.195.
[51] See Martion Dreyer and Ortwin Renn Editors，Food Safety Governance：Integrating Science，Precaution and Public Involvement，Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press，2009，p.67.
[52] See Stern P.C.and Fineberg V，Understanding Risk：Informing Decisions in a Democratic Society，National Research Council，Committee on Risk Characterization，National Academy Press，Washington，DC，1996，pp.100—103.