国际贸易法
WTO安全例外条款面临的挑战与我国的对策
——以网络安全问题为主要背景
【内容摘要】 安全例外是GATT/WTO法律体系中一个十分重要而特殊的例外。为了在维护各国的基本安全利益与防止对安全例外的滥用之间达成平衡，WTO安全例外条款一方面赋予援引该例外的成员很大的自由裁量权，另一方面试图将援引限制在几种特定情形下。冷战结束以来，网络安全等非传统安全事项的日益突出，对WTO安全例外条款提出了新的挑战。应当采取“疏导”和“围堵”并用的策略，将非传统安全事项纳入该条款中“基本安全利益”的范围，同时为该条款确立若干底线，防止该条款被过度扩大解释和滥用。中国在处理网络安全审查制度等问题时，宜本着“恪守善意、适度突破”的原则来推动该条款的发展。
在以“例外的迷宫”而著称的关贸总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）法律体系中，每个法律文件均含有大量的例外条款，其数量和种类之多，是其他国际条约所罕有的。[2]这些例外条款的范围和性质各不相同，但它们有一个共同特点，就是允许成员在特定条件下对贸易自由化之外的某些社会价值和利益加以优先考虑。[3]
在GATT/WTO为数众多的例外条款中，安全例外（security exceptions）被各国援引的次数并不多，在理论上和实践中受到的重视相对有限，但其重要性不容忽视。事实上，围绕这一例外的范围和内容，无论是各国政府还是学界都长期存在种种争议。特别是随着非传统安全问题的兴起，现有的安全例外条款正在面临新的挑战，这一条款如何适应国际关系的发展，已经成为一个值得关注的问题。本文将重点结合近年来与网络安全问题相关的若干事例，对WTO安全例外条款面临的挑战和前景以及我国的应有对策加以探讨。
一、WTO安全例外条款的产生背景与主要内容
安全例外体现在WTO的多个协定中，特别是1994年《关贸总协定》（“GATT 1994”）第21条、《服务贸易总协定》（GATS）第14条之二以及《与贸易有关的知识产权协定》（《TRIPS协定》）第73条等几个被冠以“安全例外”标题的条款。[4]其中，由1947年《关贸总协定》第21条脱胎而来的GATT 1994第21条产生最早，堪称WTO安全例外条款的立法渊源。随着乌拉圭回合以后WTO的管辖范围从GATT时期的货物贸易领域延伸到服务贸易和与贸易有关的知识产权等领域，在相关协定中相应地出现了GATS第14条之二和《TRIPS协定》第73条等新的安全例外条款。由于上述几个条款立法目的和具体措辞基本相同，本文以GATT第21条为研究重点。
在国际关系中，国家安全历来被认为是一个比经济和贸易更需要优先考虑的问题。一个得到普遍接受的观念是：自由贸易和比较优势通常带来的好处（如更具效率的资源分配）应服从于各国维护主权与安全的需要。因此，如果一国的国防和安全依赖于造船、钢铁等行业，有关国家很可能在不顾成本或其他经济因素的情况下对这些行业加以保护。正是由于安全问题对主权国家的特殊重要性，长期以来，国家安全就是自由贸易政策和规则的一项经典例外。[5]
GATT/WTO的历史资料也表明，在战后多边贸易体制的有关谈判中，各方对于纳入安全例外条款本身并不存在异议，但对于如何规定这一重要例外十分谨慎。根据一位参与《哈瓦那宪章》最初谈判者的描述：“我们对国家安全例外进行了大量的思考，……我们承认规定一项过于宽泛的例外有着很大的危险性，不应简单地规定‘任何成员关于其安全利益采取的措施’，因为那将堂而皇之地允许采取任何措施。应当起草既充分考虑真正的安全利益又将该例外加以限制，防止在各种可能情况下为保护产业而采取的保护措施。……问题在于如何实现平衡：我们需要有一些例外。我们不应使之过于严格，因为我们不应禁止真正出于安全原因需要采取的措施。另一方面，我们不应使该例外过于宽泛，以至于各国可以在安全的伪装下采取为了商业目的的措施。”[6]
经过艰苦谈判达成的GATT第21条，其规定如下：
“本协定的任何规定不得解释为：
（1）要求任何缔约方提供其认为如披露则会违背其基本安全利益的任何信息；或
（2）阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本安全利益所必需的任何行动：
（ⅰ）与裂变和聚变物质或衍生这些物质的物质有关的行动；
（ⅱ）与武器、弹药和作战物资的贸易有关的行动，及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行动；
（ⅲ）在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动；或
（3）阻止任何缔约方为履行其在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动。”
上述三款中，第1、2款所针对的是一缔约方为维护其“基本安全利益”（essential security interests）而采取的行动，是真正的“国家安全”例外；第3款针对的则是为维护国际和平与安全而采取的行动，是一项“国际和平与安全”例外。其中，援引第1款的条件最为宽泛（援引国认为如披露某些信息将违背其基本安全利益），但反过来该款所允许采取的行为范围则最为狭窄（仅限于拒绝提供特定信息，而不包括对特定进口或出口的限制），在实践中的重要性和争议性都相对较小。第3款虽然授权缔约方采取包括进口或出口限制在内的“任何行动”，但根据《联合国宪章》的规定，各缔约方采取的行动应当以联合国安理会依据《宪章》第七章对威胁国际和平与安全的特定国家实施经济制裁为前提，而且该款也没有第1、2两款中都出现了的“其认为”（it deems）一语。在此情况下，围绕第3款的争议也不大。
相比之下，第2款不仅篇幅最长，而且结构也最为复杂。该款一方面较为宽泛地授权缔约方采取“其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动”，另一方面规定这些行动的采取应以存在“与裂变和聚变物质或衍生这些物质的物质有关”、“与武器、弹药和作战物资的贸易有关”和“战时或国际关系中的其他紧急情况”等三种情形为前提。GATT/WTO过去半个多世纪的实践表明，有关安全例外问题涉及最多、争议最大也最有可能被滥用的正是第21条第2款，特别是其中的第三种情形。归结起来，该款中的两大问题是：
第一，“其认为对保护其基本安全利益所必需的任何行动”应当如何解释？这里，不仅什么是一国的“基本安全利益”未得到任何界定，“其认为”的措辞更引发了援引该例外的行为是否具有“可裁判性”的争议，即这类行为是否可以通过GATT/WTO争端解决机制来加以审查。[7]例如，美国是援引安全例外条款最多的国家，在1985年美国与尼加拉瓜因美国总统里根下令中止两国间所有贸易而引发的贸易争端中，针对尼加拉瓜请求GATT理事会设立专家组来审查这一问题，美国对其一贯主张进行了如下表述：第21条的措辞明确无疑地“要求安全抗辩的合法性完全由采取这一行为的缔约方来判断”；“GATT理事会对任何一个缔约方作出的关于何种措施是保护其国家安全利益所必需的决定加以质疑、批准或不批准都没有任何依据”。[8]美国的立场也得到了澳大利亚、加拿大、欧共体等缔约方的支持，欧共体驻GATT大使曾表示：“我们不希望由理事会就此通过决议，解决国家安全领域争端不是GATT的作用。”[9]事实上，GATT在处理涉及第21条的问题时，也几乎完全尊重援引该例外的成员的判断。在上述美国与尼加拉瓜的贸易争端中，GATT理事会虽然应尼加拉瓜的请求设立了一个专家组，却又规定其职权范围不包括审查美国援引第21条例外的合法性，专家组最终不得不宣告：它“既不能认定美国遵守了根据GATT承担的义务，也不能认定美国违反了在GATT下的相关义务”[10]。正是由于GATT的主要缔约方坚持认为第21条赋予援引国对国家安全的决定权，这一条款从未在GATT/WTO争端解决实践中得到澄清。
第二，何种情势构成“战时或国际关系中的其他紧急情况”？如果说“战时”状态在国际法和国际关系中都有相对清晰的理解，“国际关系中的其他紧急状态”则是一个宽泛和模糊得多的表述。对于这一表述的解释，至少存在两个关键的问题：首先，这一表述是否也可以由援引该例外的国家自行加以判断？其次，这一表述是否具有某些可以加以客观界定的含义？[11]由于这两个问题都没有得到澄清，该例外在实践中极易被滥用。一个典型的例子是，1975年瑞典在全球范围内对特定进口的鞋类实施进口限制，理由是该国的安全政策要求在若干重要产业维持最低的国内生产能力，这种生产能力对于确保在战时或国际关系中的其他紧急情况下所需要的基本产品是必不可少的。[12]而且，如后文所述，如何解释“国际关系中的其他紧急情况”，还在很大程度上决定着国家安全例外涵盖范围的拓展性。
从GATT第21条的上述内容可以看到，GATT的起草者试图在承认各国的国家安全需要和试图控制被滥用的危险之间达成某种平衡。[13]为此，安全例外一方面将若干核心措辞的解释权赋予援引该例外的成员，另一方面对所指国家安全利益的范围进行了较为明确的限定，这在第21条第2款中表现得尤为明显。但是，这种平衡是极为脆弱的，以至于有学者认为：“从表面上看，第21条是对WTO成员所承担的一般性义务最强有力的例外。”[14]
当然，从GATT/WTO的实践来看，各国并没有通过频繁援引第21条例外，来损害GATT/WTO的自由化目标和义务。[15]从这个意义上说，的确应当庆幸第21条没有发展成为一条毁灭GATT的例外。[16]然而，不幸的是，由于种种原因，在GATT/WTO历次涉及安全例外条款的贸易争端中，该条款几乎没有得到任何澄清，从而加大了该条款潜在的破坏性。
二、非传统安全事项对WTO安全例外条款的挑战
就安全问题的范围而言，滥觞于第二次世界大战后的WTO安全例外条款，主要针对的是各方在这一时期最为关注的军事安全问题。但是，随着冷战的结束特别是进入21世纪以来，以军事安全为主要内涵的传统国家安全观念不断受到冲击，金融、生态环境、信息、资源、恐怖主义、武器扩散等非传统安全问题日益突出，并在国家和国际安全议程中占据着越来越重要的地位。例如，在近年来的美国《国家安全战略》报告中，网络安全、恐怖主义、核扩散等问题都被列为美国最重要的国家安全威胁之一。[17]其他很多国家也表现出类似态度。中国政府在2013年宣布成立中央国家安全委员会（国家主席习近平兼任该委员会主席），该委员会“既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”[18]。显然，在这一国家安全体系所涵盖的11个安全领域中，大多数都属于非传统安全。
而且，种种迹象表明，在非传统安全事项日趋重要的背景下，一些国家对于扩大WTO安全例外条款的适用范围表现出积极的态度。仅就网络安全而言，近年来不同国家已经有多起试图或可能援引WTO安全例外条款的事例。
事例一：越来越多国家已经或计划推出的网络安全审查制度。
为了维护本国网络安全，一些主要国家已经出台了网络安全审查制度。例如，2000年，美国率先在国家安全系统中对采购的产品进行安全审查，随后陆续针对联邦政府云计算服务、国防供应链等出台了安全审查政策，实现了对国家安全系统、国防系统、联邦政府系统的全面覆盖。审查对象不仅涉及产品和服务，还会针对产品和服务提供商。随后，美国等西方国家为保障国家安全、防范供应链安全风险，逐步建立了多种形式的网络安全审查制度，将全方位、综合性的供应链安全审查对策上升至国家战略高度。[19]
2014年5月22日，中国政府也宣布将推出网络安全审查制度，以维护国家网络安全、保障中国用户合法利益。该项制度规定：对进入我国市场的重要信息技术产品及其提供者进行网络安全审查，审查的重点在于该产品的安全性和可控性，旨在防止产品提供者利用提供产品的方便，非法控制、干扰、中断用户系统，非法收集、存储、处理和利用用户有关信息。对不符合安全要求的产品和服务，将不得在中国境内使用。[20]
无论对中国还是其他国家而言，网络安全审查制度主要针对的是进入本国市场的外国重要信息技术产品及其提供者，不论该制度如何设计，都可能存在着与WTO国民待遇原则和其他条款的冲突。尽管就笔者所见，迄今为止没有任何国家的网络安全审查措施被诉诸WTO争端解决机制，但这类争端一旦产生，被诉方很可能需要通过WTO的安全例外条款进行抗辩。
事例二：美国对中国政府所谓“网络经济间谍”问题的指控和考虑采取的反制措施。
近年来，美国政府和媒体持续对所谓中国政府和军队通过互联网窃取美国企业的知识产权和商业秘密进行大肆炒作。例如，美国国家安全局局长基斯·亚历山大在2012年的一次公开演讲中，将所谓中、俄等国通过互联网对美国从事的窃取产业信息和知识产权描述为“历史上最大的财富转移”，并援引一些智库的评估，宣称美国每年因此受到的经济损失高达2500亿美元。[21]在2013年的国情咨文演讲中，奥巴马总统也不点名地声称外国窃取知识产权和商业秘密的行为是“对美国的国家安全和美国经济真正的威胁”[22]。2013年2月，美国网络安全公司Mandiant发表一份报告，言之凿凿地声称中国人民解放军驻上海的61398部队长期对西方企业实施大规模网络间谍活动。[23]
尽管中国政府已经严正声明：“中国政府和军队及其相关人员从不从事或参与通过网络窃取商业秘密活动。美方对中方人员的指责纯属无中生有，别有用心。”[24]2014年5月19日，美国司法部仍然依据Mandiant公司上述报告提供的“证据”，宣布对5名中国军人进行起诉。[25]与此同时，美国政府和相关智库还千方百计从国际法上寻找“反制”中国的法律依据。他们提出的设想之一，就是以通过互联网从事的经济间谍活动危及美国的国家安全为由，直接援引WTO法上的安全例外条款对中国实施贸易制裁。[26]
事例三：中美有关互联网审查措施的纷争与WTO安全例外条款的援引问题。
近年来，美国政府一直以限制互联网言论自由和违反WTO规则、影响外国企业和产品的市场准入为由，对中国政府实施的一些互联网审查措施进行批评。2010年“谷歌退出中国事件”前后，要求将中国互联网监管政策诉诸WTO争端解决机制，这一直是美国国内一股强烈的声音。[27]2011年10月17日，美国贸易谈判代表柯克致信中国常驻WTO代表易小准大使，根据GATS第3.4条相关规定，要求中国就其互联网监管政策的相关问题提供详细信息。[28]柯克声称：“在互联网上发布信息并使之在中国能被看到，已成为服务提供商向中国消费者和企业提供服务越来越重要的一个因素。由于其网站受到中国国家防火墙的屏蔽，一些中国之外的公司在向中国消费者提供服务时面临着挑战。这一状况，给那些试图以跨境方式提供服务的公司特别是中小企业带来了障碍。”[29]提出这一“问题清单”，是美国政府直接依据WTO规则（GATS）采取的一项措施，为诉诸WTO争端解决机制“投石问路”的意味颇为浓厚。尽管由于种种政治和法律因素，美国政府迄今没有正式向WTO投诉中国政府所采取的互联网审查措施，但有关措施一旦被诉诸WTO争端解决机制，中国政府也很可能需要以WTO安全例外条款作为抗辩依据之一，主张这些互联网审查措施是维护中国网络安全所需要的措施。
上述有关网络安全领域的事例，提出的一个共同问题是：WTO安全例外条款究竟能否用于抗辩一国为维护网络安全（或其他非传统安全）而采取的违反WTO义务的行为？特别是，一国维护网络安全的需要是否符合该条第2款有关“战时或国际关系中的其他紧急情况”的规定？如上所述，由于WTO安全例外有关措辞的模糊性和WTO相关判例的缺乏，对这一问题的回答还有着较大的不确定性。不过，笔者认为，如果从WTO安全例外条款的起草背景和WTO争端解决实践中所推崇的“文本解释方法”来看，除了类似2007年4月爱沙尼亚在全国范围内受到的大规模网络攻击和2010年伊朗核设施受到的“震网”病毒攻击等极少数事例外[30]，一国基于维护网络安全（或其他非传统安全）理由所采取的措施（包括上文提及的有关事例）都难以构成“战时或国际关系中的其他紧急情况”，从而无法根据第21条第2款采取“其认为对保护其基本安全利益所必需的任何行动”。
上述讨论，揭示了WTO安全例外条款的一个困境：在第二次世界大战后基于以军事安全为中心的传统安全观而起草的这一条款，正面临着如何适应冷战结束后非传统安全事项兴起带来的挑战。大多数新型的非传统安全事项具有爆发方式复杂、影响范围广泛、治理难度增大等特点：其威胁作用既是一个渐进的过程，也有一个“爆发临界点”，在没有到达这个临界点时常为人们所忽视，而一旦爆发又可能会向传统安全转化，造成难以弥补的损失。[31]就网络安全而言，互联网最初源于军事攻防的需要，后逐渐进入非军事领域，网络安全威胁现已成为直接挑战军事、政治与社会安全的综合性威胁。[32]2013年“斯诺登事件”暴露了信息化时代国家网络安全的脆弱性，无论是军事背景下的“网络战”还是各种非军事的黑客网络攻击和网络恐怖主义都受到各国的高度关注。但尽管如此，在达到其“爆发临界点”之前，这类非传统安全事项通常仍很难达到WTO安全例外的适用门槛。
而且，由于WTO安全例外条款鲜有机会通过国家实践和争端解决判例得到澄清与发展，这进一步加剧了该条款对现实需要的不适应性。与此形成鲜明对比的，是WTO一般例外条款（主要体现在GATT 1994第20条、GATS第14条中）在GATT/WTO争端解决实践中得到的发展。以GATT第20条中的“可用竭自然资源”的含义为例，第20条的起草历史表明，“可用竭自然资源”与非生物资源有关，因此海龟等生物资源不受其保护。然而，在1996年“海龟—海虾案”中，上诉机构认为第20条中“自然资源”这个一般术语在内容和范围上并非静止的，而是演变（evolutionary）的；根据国际社会关于保护环境这一共同关切以及《WTO协定》序言中明确承认“可持续发展”等依据，上诉机构裁定“可用竭自然资源”这一术语不能仅限于非生物资源，而应被解释为包括海龟在内的生物资源。[33]这种“与时俱进”的解释，可以在新的时代背景下赋予有关条文新的生命力。而这一点，恰恰是WTO安全例外条款所缺乏的。
三、WTO安全例外条款的前景及我国的应有态度
（一）WTO安全例外条款何去何从
冷战后，国家间爆发战争或大规模军事冲突的可能性明显降低。在国家安全关注事项已经发生深刻变化的背景下，如果WTO安全例外条款继续拘泥于以军事安全为中心的传统安全观，该条款有可能由于与国家的现实需要脱节而逐渐失去生命力；但另一方面，国家安全向非传统安全的拓展，也有可能成为一些国家滥用该例外并使之走向失控的诱因。也就是说，国家安全范围的扩大，使WTO安全例外条款面临着一种两难处境，并使该条款在维护国家基本安全利益与限制对安全例外的滥用之间原本已经十分脆弱的平衡更加难以维持。
笔者认为，在此情况下，WTO及其成员需要运用政治智慧和法律技巧，采取“疏导”和“围堵”并用的策略对该例外加以发展。所谓“疏导”，就是应当认识到：尽管从立法本意和文本解释的角度来说，WTO安全例外条款主要限于对军事安全为中心的传统安全的保护，但在新的国际形势下，应当考虑将非传统安全事项纳入WTO安全例外条款中“基本安全利益”的范围，适度容许（或者至少默认）WTO成员利用该条款在非传统安全领域采取必要措施。所谓“围堵”，则是应当对WTO安全例外条款确立若干底线，防止该条款被滥用的潜在风险。具体而言，这些底线至少包括：
第一，在承认WTO安全例外条款赋予援引该例外的成员较大自由裁量权的同时，不应如一些国家所主张的那样，将安全抗辩的合法性完全交由采取这一行为的成员来判断。WTO安全例外是一项具有高度政治性的例外，不可避免地有着比其他WTO规则更大的“灰色区域”。该例外中“其认为必需”等措辞，也表明了援引该例外的成员应享有的自由裁量权。但如果安全抗辩的合法性完全由援引安全例外的成员来判断，该例外将在不受制约的情况下被滥用，其他成员的合法利益则得不到任何保障。因此，更为合理的主张是：对该例外一定程度的“司法审查”是必不可少的——至少专家组和上诉机构应审查成员的相关解释是否合理，或某一措施是否构成明显的滥用。[34]
第二，在解释其“基本安全利益”等措辞时，尽管援引这一条款的成员同样具有较大的自由裁量权，但这种自由裁量权也不是不受限制的。从条约的善意解释原则出发，“基本安全利益”也应当受到一定的客观限制，比如对经济性安全利益的保护就不应包含在内，因为这可以援用WTO的其他例外条款（如保障措施条款等）。[35]事实上，在前文所述“网络经济间谍”问题上，即使是一些美国国际法学者也承认，以其他国家的经济间谍活动威胁为由援引安全例外条款进行贸易制裁，将显著背离长期以来有关该条款的实践。[36]
第三，是否所有的非传统安全事项都可以纳入WTO安全例外条款所保护的“基本安全利益”，相应的范围和门槛如何确定，这需要在未来相关国家实践的基础上，由WTO通过政治决定或司法解释来加以审慎和必要的澄清。[37]一个可资借鉴的先例是：GATT缔约方全体曾经在1982年通过了一个《关于GATT第21条的决定》，提出在未来缔约方对第21条进行正式解释之前，对该条款的适用应当确立的若干程序性指导方针。[38]
总之，在WTO安全例外条款的援引问题上，争议成员遵循“善意原则”，尽量避免贸易纠纷升级，务实地寻求双边解决方案，同时积极地探索完善现有规则，将是一个务实的选择。[39]
（二）我国对WTO安全例外条款的应有态度
中国自2001年正式加入WTO以来，尚未正式援引过其安全例外条款。[40]但种种迹象表明，我国很可能在未来有援引该例外条款的需要。因此，我国对WTO这一重要例外也需要加以重视，包括未雨绸缪地进行相关研究。基于前文的分析，笔者认为，我国对WTO安全例外条款的态度应该是“恪守善意，适度突破”。
（1）恪守善意。在GATT/WTO以往的实践中，尽管确实有过对WTO安全例外条款加以滥用的情况（如1975年瑞典对该例外的援引以及美国先后针对古巴、尼加拉瓜等国援引该例外），但总体而言，对于这一有着高度政治性和极易受到滥用的例外，各方保持了必要的克制和善意。恪守善意也理应是中国未来对待这一例外的基本态度，这不仅是因为我国是一个负责任大国和多边贸易体制的主要受益方之一，也是因为我国同其他大多数成员一样，既有利用该条款维护我国相关安全利益的需要，也有防止该条款被滥用的需要。
在WTO安全例外条款的援引上恪守善意，尤其应当注意的是：第一，无论是传统安全还是非传统安全领域，该例外对各国国家安全关注的保护都不是无限制的，应当通过深入研究该条款的条文、既往实践和发展趋势，妥善考虑可以援引该例外的安全事项；第二，以我国正在酝酿中的网络安全审查制度为例，一国的安全利益和产业利益往往是难以截然区分的，但WTO安全例外应当被用来保护安全而非保护产业，否则就是对该例外的曲解和滥用。
（2）适度突破。我国自2001年加入WTO以来，高度重视WTO义务的履行，2014年还专门出台了《关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》，规定国务院各部门、地方各级人民政府及其部门制定的有关或影响货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权的规章、规范性文件和其他政策措施，应当符合《世界贸易组织协定》及其附件和后续协定、《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》。[41]上述举措是十分值得肯定的。当然，在涉及WTO安全例外条款的一些问题上（包括我国正在制定的网络安全审查制度），也需要根据该例外条款的特点把握一定的灵活性。从法律层面来说，WTO安全例外条款虽然不是在国家安全方面包罗万象的“无底洞”，但其“灰色区域”显然比其他条款大得多。而从政治层面来说，实践表明，各国不仅对于适度扩大安全例外的范围有着共同的需要，也在一定程度上对于“容忍”对该例外的扩大解释有某种共同的利益。因此，具体就我国网络安全审查制度的制定而言，不必严格将该制度是否在文本上完全符合WTO安全例外条款、是否今后被其他国家投诉成功援引该例外条款作为基本出发点（反过来说，如前所述，按照这样的标准，无论是中国还是其他国家已经制定的网络安全审查制度很可能都无法达到与该例外条款相符合）。即便在WTO成员尚未对是否将非传统安全纳入安全例外条款范围达成任何共识的情况下，与之前涉及该例外的一些事例（如1975年瑞典援引安全例外对特定鞋类进行的全球进口限制）相比，用安全例外条款作为一国网络安全审查制度的抗辩显然更具有正当性和合理性。
四、结语
与GATT第20条（“一般例外”）等其他例外相比，WTO安全例外条款有着诸多的特殊性。首先，这一例外所针对的事项直接关涉一国的主权和安全，具有高度的政治性和敏感性，可以称为一种“最后的例外”。其次，该例外使用了其他例外条款中没有出现过的“其认为必需”等措辞，使之在国家安全事项的解释权和裁判权归属上带来了种种争议，可以称为一种“例外的例外”。再次，它也是GATT/WTO法律体系中极少数从未通过争端解决实践得到澄清和发展的例外之一，在这一意义上是一项“停滞的例外”。
冷战结束后非传统安全问题的兴起，对建立在传统安全观基础上的WTO安全例外条款提出了新的挑战，一方面使该条款在维护国家基本安全利益与限制对安全例外的滥用之间原本已经十分脆弱的平衡更加难以维持，另一方面也提出了该条款应如何在新的国际环境下与时俱进、特别是如何“兼容”非传统安全事项的问题。本文的研究表明，采取“疏导”和“围堵”并用的策略对WTO安全例外条款加以适度发展，既能够趋利避害、赋予该条款新的生命力，也符合WTO成员的共同利益。当然，如何在善意原则的指引下，使这一重要例外继续在多边贸易体制内发挥建设性作用，仍然将是WTO成员长期面临的一个重要课题。
（编辑：崔勇涛）