第一章
区域政府
一、区域政府界定
（一） 区域政府内涵
区域，是一个多侧面和多层次且相对性极强的概念。可以从多个角度来理解。从政治学的角度看，区域是国家管理的行政单元；从社会学的角度看，区域可以被看作是具有相同语言和相同信仰及民族特征的人类社会聚落；地理学则把区域定义为地球表面的地域单元；经济学认为区域是指拥有多种类型的资源，可以进行多种生产性和非生产性社会经济活动的一片相对较大的空间范围，包含三层含义：①区域是个相对概念。在总体范围确定的前提下，区域才会存在，比如针对全球而言，各大洲或各个国家可以看作是区域，而针对一个国家而言，区域可以指国中的各个地区，等等；②区域不是自然形成的，而是客观事物在人的脑子里反映的结果，是人类观念形态的东西；③区域政府具有共通性，即具有其共性的一面，不同的标准产生不同的区域划分。
区域政府[1]，是指管理一个国家行政区域事务的政府组织，通常对应于国家政府（在联邦制国家，即称“联邦制府”）的称谓。中国的区域政府除特别行政区域外，分为省级、地市级、县级和乡镇级。完整意义上的区域政府由三个要素构成：一是相对稳定的地域；二是相对集中的人口；三是相应的区域治理机构。
政府，最主要特征就是它的公共性和强制性。政府的公共性特征主要表现在它是整个社会的正式代表，是在一个有形的组织中的集中表现，因而它集中反映和代表整个社会的利益和意志。作为政府区域层次结构的有机组成部分，区域政府无论是单纯作为国家政府派出的代表机构，还是作为具有相对行为权力的实体，其服务于区域整体的公共性特征都是类同的。政府的强制性特征除了立法权、司法权和行政权三项“超经济的强制”权力外，还表现为具有“经济性强制”的权力，这种权力集中表现为区域政府所拥有的财权、事权和资源配置权。
区域政府“超经济强制”的权力和“经济性强制”权力取决于区域与国家博弈结果，以及自身经济社会发展的实力。这样，摆在区域政府面前便有两种不同类型的权力：一是政治权力，即“准国家”的权力，指利用国家政权的力量，通过税收、工商、公安、市场监管等手段保证区域公共开支，维护正常市场秩序，并可通过行政立法、司法等手段以保证其公正、公开、公平性。二是经济权力，即“准企业”的权力，指依靠自身拥有的财权、事权和资源配置权获取相应的收益。如区域国有独资企业、控股企业、参股企业、土地、矿产、资源及政策实施等都是这种经济权力的有效组织形式。
世界有单一制和复合制两种国家结构形式，国家结构形式不同，区域政府职能具有一定差别。单一制国家，是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式，国家政府享有最高权力，区域政府在国家统一领导下、在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权，接受国家政府监督，但处置本地事务拥有一定自主权，上级只通过政策、法律等手段进行引导和监督。英国、法国、中国、日本、意大利等属于单一制国家类型[2]。复合制国家则是由两个或两个以上成员国或邦、州、省通过契约组织起来的各种国家联合或联盟，国家整体与其组成部分的权限范围由宪法规定，区域政府在各自规定的权限范围内享有高度自治的权力，并直接行使于民众，相互间不得进行任何干涉。由于每一区域政府都根据自己在体制结构中的行政地位和活动范围来履行职责，所以作为个体的区域政府与整体之间，各个区域政府之间，它们的利益和行为方式不可能完全一致，彼此之间围绕自身的利益处置事务。美国、澳大利亚、加拿大、德国、巴西等国家都属于复合制国家类型[3]。无论是单一制还是复合制国家类型，都存在国家政府在技术上很难以较低的管理成本实现一体化的问题，因此就必须通过区域政府来有效地测定区域需求解决区域问题。区域政府的地位得以重要与凸显。
相对于国家政府和区域非政府主体（指居民、企业和其他团体），区域政府的功能和地位具有两个显著特点：一，区域政府是国家政府和区域非政府主体的双重利益代表；二，区域政府是国家政府与区域非政府主体信息互通的中介和桥梁。区域政府的上述两个特点，决定了其在国家政府和区域非政府主体之间所扮演的双重角色。一方面，区域政府代理国家政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控，即“准国家”的角色，代表国家引领调控促进发展；另一方面，区域政府代理本地区的区域非政府主体，争取国家的支持，调配本地区资源，通过制度、组织、技术等创新，实现本地区经济利益最大化，即“准企业”的角色。
自各国政府从财税改革、金融改革等一系列重大改革中表现出来的向区域政府的行政性分权以来，区域政府完成了向相对独立的利益主体的转换。经过多年来市场化取向的改革，区域政府的自主权和经济实力都在不断地增强。事实上，区域政府已经成为相对独立的经济主体。这样一种双重身份决定了区域政府在社会经济活动中，处于一种特殊的领导与被领导的双重地位。一方面，作为区域经济的决策者和准微观主体，它与国家政府相对应，力图实现自身更多的经济利益；另一方面，作为国家管理体系中的一级组织和国家政府的执行者，它又与市场和企业相对应，力图实现区域宏观经济稳定。
（二） 区域政府特性
按照传统的西方经济学的解释，无论国家政府还是区域政府， 政府只做市场做不了的事，意即只在市场失灵的情况下进行边缘性调控，行为上应当是消极被动的，维护市场秩序是政府的主要职责。但包括中国在内的一些国家的经济发展实践表明，现代市场经济中，政府这个角色具有一定的复合性，即单个政府的秩序维护者定位和多个政府间的市场竞争者角色。当政府作为一个独立个体面对自己的管辖区时，较多从事宏观调控的行为，但当作为区域性政府面对其他区域政府时，就转化为竞争者身份，积极主动地参与到更大范围的市场竞争中来，也可以把其称之为“竞争性区域政府体系”。这些区域政府间的竞争既丰富了政府角色，也未打破市场作为资源配置决定性因素的规律，一个自由竞争的市场和一个复合角色的区域政府体系构成了现代市场经济的两大支柱。
鉴于区域政府对内对外角色的复合性，对区域政府的研究就必须从微观宏观两个侧面入手，一方面以其收入分析为出发点，向宏观方向延伸至其收入水平决定的因素，包括区域产业结构、区域经济增长等；另一方面向微观方向延伸至区域政府最优化行为的分析，包括竞争、激励、代理等，并从区域政府的这一特殊属性来研究如何促进区域政府职能、促进“超前引领”作用发挥的政策体系，形成区域政府竞争的完整理论体系。本书将区域政府的特殊性质归纳为四个要点：资源有效配置“双强机制”理论、市场竞争“双重主体”理论、区域政府“双重角色”理论、区域政府“超前引领”(GFL)理论。
1．区域政府的“超前引领”职能(Government Foresighted Leading，GFL)
让市场做市场该做的事，让政府做市场做不了和做不好的事。二者都不能空位、虚位。政府的“超前引领”作用，就是要充分发挥政府的经济导向、调节、预警作用，依靠市场规则和市场力量，通过引导投资、引导消费、引导出口的作用，运用价格、税收、利率、汇率、法律等手段和引领制度创新、管理创新、技术创新等方式，有效配置资源，形成领先优势，促进科学发展和可持续发展。
2．区域政府的“双重角色”属性
区域政府同时具有“准国家”和“准企业”的角色。区域政府代理国家对本区域经济加以宏观管理和调控；同时，区域政府又代理本区域的非政府主体，与其他区域展开竞争，以实现本区域经济利益最大化。
3．市场竞争的“双重主体”体系
基于区域政府间的积极竞争，在整个市场经济体系中存在着“微观企业”和“区域政府”这两个双重竞争主体。不但自然人和企业法人可以成为市场主体，区域政府也可以成为参与竞争的市场主体。企业与区域政府在不同的层面上进行各自的竞争。
4．成熟市场经济的“双强机制”运行
成熟的市场经济体应该是“强式有效市场”+“强政府”的经济体系——即以“强式有效市场”来有效配置资源，以“强政府”来营造和保护好市场环境。“强政府”不是为了代替“强式有效市场”，“强式有效市场”同样需要“强政府”作保障。有了“双强”，才能纠正“市场失灵”，减少“政府失灵”。
（三） 区域政府职能
纵观世界各国政府，稳定、发展、对突发事件的处置，是其三大任务。
纵览各国区域政府，经济发展、城市建设、社会民生，是其三大职能。中国的改革开放，区域政府在其中作出努力的探索，发挥出积极的作用。
关于经济发展。早在2005年，（中国）广东顺德区域生产总值601亿，第二产业比重占61%，而其中家用电器和家用电子又占工业总产值70%，并且家电行业又主要由美的、科龙、格兰仕三家巨头相对垄断的状况，为引导和改变这一由单一产业、个别企业可能经营不善而引发区域经济危机或经济风险的问题，区域政府结合实际，科学提出并实施“三三三”产业发展战略——即引导和扶持第一、第二、第三产业协调发展；在每一个产业中，引导和扶持三个以上的支柱行业；在每一个行业中，引导和扶持三个以上的龙头企业；完善产业链，形成产业集群，促进可持续发展[4]。面对大量中小微企业成长过程基础不强，资金短缺等问题，顺德区域政府创新思维，设立中小微企业信用担保基金——即区域政府安排定额财政专项资金，与专业担保机构和商业银行联手合作，为那些因缺乏足够抵押物而难以从银行获取贷款的成长型中小微企业提供担保和贷款[5]。实践证明，顺德政府在经济领域的引导、调节和预警，促进了区域第一产业精细发展、第二产业提升发展、第三产业加快发展，形成了传统产业的改造提升，新兴产业的培植壮大和高新技术产业的迅猛成长，大中小企业梯度形成，产业集群优势互补，至今为止它仍然保持着中国2800多个县域经济中领头羊的地位。西方发达国家，也在加大措施引导、促进和调节经济产业发展。国家制造业创新网络计划(National Networksof Manufacturing Innovation，NNMI)，就是美国实施其“再工业化”战略的重要举措之一。在国际金融危机后，美国制定了《重振美国制造业框架》，通过了《制造业促进法案》，2011年6月启动了“先进制造业伙伴计划(AMP)”；2012年3月启动了“国家制造业创新网络计划(NNMI)”——即由多个具有共同目标、相互关联但又各有侧重的制造业创新研究院(IMI——Institutes for Manufacturing Innovation)所组成[6]，计划投入10亿美元在全美各地先建立15个IMI；2013年7月又进一步提出十年内使IMI达到45个，并在2015年财年预算案中推进实施。其主要特点：一是根据国家战略目标作导向进行建设，并根据区域和产业需求相对独立的组织研发项目；二是以资源优化和再布局作核心，通过“自上而下”和“自下而上”的结合实现已有创新资源的整合；三是以公私合作为保障，联邦政府相对稳定的前期支持，大学、私营机构等配套资金跟进；四是以网络化治理作支撑，每个IMI链接区域、联邦和国际创新资源，NNMI通过建立领导理事会总体推动之间的协调合作。从而在政府与市场的接序中，在优化政府投资与协调多方利益关系中，发挥了政府投资引导作用和杠杆效应，引领了产业研发方向，促进了高端制造业布局，加速了创新和商业化进程。英国KTP计划(Knowledge Transfer Partnership)，即英国知识转移伙伴计划，2003年通过支持企业和学术机构之间的伙伴关系，以掌握一定知识和技术的人才为媒介，实现知识、技术、技能从研究机构向企业转移，从而帮助企业提升创新能力。KTP计划资金既来源于政府和公共机构的公共资金，又来自于企业的配套资金，设立申请标准和审批程序，确立实施和验收评价，拓展了对企业提供的服务，带动了企业的创新投入，整合了人才、企业、机构创新资源，促进了产业结构提升与发展。
关于城市建设。（中国）广东佛山至2006年止，借助改革开放之势，用3倍的建设用地增加率换取了30倍的经济增长，同时也直面严峻现实——土地供需矛盾凸显，已成为未来城市发展的主要瓶颈。佛山政府在实践中不断摸索，于2007年出台《关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造的决定》，（简称“三旧改造 ”），2009年出台《佛山市三旧改造专项规划(2009—2020)》，正式推出全市“三旧”用地25.3万亩，按照“政府出政策、所有者（使用者）出土地，开发商出资金”的市场化改造模式，头三年就成功引入社会资金357亿元，启动“三旧”改造项目730个，项目占地约3万亩，新增建筑面积达2399万平方米。“政府推动、市场运作、企业参与”的城乡“三旧”改造，迅速改善了区域建设面貌，大大提升了土地使用效率，同时促进了土地利用结构和产业结构的调整与完善，被广东和国家推广为“佛山经验”[7]。紧接着，2010年，佛山政府提出“四化融合，智慧佛山”建设，以信息化带动工业化、以信息化提升城镇化、以信息化加快国际化，全面提升佛山城市综合竞争力。通过大力发展智能交通、智能环保、智能土地监控、智能治安、智能城管、智能教育、智能医疗、智能文化、智能商务、智能政务等，全面实现城市安全、高效、便捷、绿色、和谐的目标，推动了佛山区域的工业化转轨、城市化加速、国际化提升[8]。城市治理现代化，政府在其中扮演重要角色，也是西方发达国家离不开的话题。例如德国“工业毒都”的涅槃，鲁尔工业区带来德国经济巨大贡献的另一方面，就如何治理污染问题，北威州和德国政府制定纲要，从1968年到1979年，再到1989年，漫长的产业结构调整、发展新兴产业到工业遗产的生态改造、生态修复、环境改善“三部曲”，最终实现了传承区域文化、产业转型升级、改造基础设施、城市提升发展，老工业区成为宜居、宜商、宜发展的新型城市工业区。
关于社会民生。（中国）广东省政府提出2016年十件民生实事：①巩固提升底线民生保障水平；②加大对困难弱势群体帮扶力度；③强化低收入住房困难群体住房保障；④改善农村生产生活条件；⑤改善基层医疗卫生服务；⑥促进教育资源公平均衡配置；⑦促进创业就业；⑧加强污染治理和生态建设；⑨强化公共安全保障；⑩抓好防灾减灾[9]。可谓件件具体，事事落实。而始于20世纪60年代的韩国新村运动，面对当时农民比例占约70%，农业一度处于崩溃边缘的现状，韩国政府提出开展复兴农业的新村运动，运用政策导向和具体实物，扶持农村建设项目上马，支持农协自办合作金融，全力推进新村建设，创造出闻名遐迩的“汉江奇迹”，实现了经济腾飞，又可称为发达国家解决民生、解决城乡严重失衡的典型案例。
（四） 区域政府经济目标
作为微观经济主体的消费者和企业，关注的焦点是价格，通过价格信号来指导家庭和企业内部的消费与生产决策，以实现家庭消费的效用最大和企业利润的最大化。说到底，其所愿意关注和能够控制的范围仅在一个家庭或企业之内，属于个量经济范畴，至于企业、家庭之外的事务则完全不在控制之内，全部作为外部效应归属为市场失灵的范畴。而作为宏观意义上的政府关注的则是总量经济，指一个国家范围内的国民收入的实现和增长。对于某一区域、某一行业、某一集团的运行，宏观经济往往难于把握细节，当区域之间、行业之间发生经济关联时，常常是超出企业范围，但还尚不能达到国家进行宏观调控的地步，运行规律和经济效应不同于简单的宏观管理，这归属于政府失灵范畴。它这说明在微、宏观经济主体的关注目标中存在一个盲点，整个空白领域处于微观领域的企业难于企及的高度和宏观领域的国家无法掌握的细节。而这个区间就是区域政府的作用空间：介于宏观和微观、总量经济与个量经济之间，既是个量经济的集合，又是总量经济的分解。在这个区间内既能够进行超出企业行为范畴的地域性经济发展、又长于更细致的宏观调控行为，区域政府要实现的经济目标恰恰就在于此。
很显然，区域政府既要在跨越企业发展的层面又要在承载国家使命的层面上解决区域或行业、集团的生产和消费问题，在市场大背景下展开各区域之间的经济竞争，同时要对本地区的物价、就业、经济增长等问题进行宏观调控，这就演化成为区域政府的“双重角色”——类似企业的准生产经营者身份和类似国家政府的“准规划”调控者身份，“准企业”和“准国家”的“双重角色”实现了微观经济与宏观经济之间的承上启下，区域政府也因此成为中观层次上的经济目标的承担者。具体来看，区域政府的经济目标是以区域政府为主体的区域经济资源的优化配置和利用，包括区域资源的最佳配置和充分利用问题，也就是区域经济的市场竞争力和可经济持续增长问题。其主要内容包含以下几个方面。
1．形成区域领先优势，优化资源配置
区域经济发展往往与区域政府之间的竞争有着紧密联系，区域政府在专业化市场的建立、产业结构的调整、高新技术的引进、研发立项、经济发展基础设施、企业投融资引导、外资引进上不遗余力，如果没有把市场作用机制扩大到区域政府这个层面，没有在区域政府间开创性地引入市场竞争机制，这一切的政府行为是很难被激发的。
这种区域政府之间的市场竞争更多体现在区域政府的规划性和引导性上，对区域政府的战略定位、资源调动、规划统筹能力是极大的挑战，完全区别于自由放任主义、政府干预主义、凯恩斯政府干预主义的事中和事后调节，而是强调区域政府对区域经济发展的事前分析、预测、规划和调控，这种事前的引领作用是建立在对市场的充分认识和研判的基础之上，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。
2．保证整体经济发展的稳定性和有效性
区域政府在“超前引领”上具有总体的长期的战略规划性和内部竞争的可控性与促进经济良性发展的有效性。这样的一个具有“超前引领”作用的有序竞争的区域政府体系大大增加了国家政府的决策空间，使国家政府从放任自由经济中或者从当年计划经济下的微观干预中，更多地集中于区域和产业的宏观规划与调控，更多地着眼于长期稳定的国家战略的发展与实施，而涉及具体的区域和行业的发展与调控，则交给了区域政府这样一个中观主体，以使其更准确、更有效地把握和实施对微观层面的引导和管理，兼顾整体经济发展的稳定性和灵活性。
3．促进整个区域经济的科学可持续发展
区域政府具有主观能动性和灵活性，当发生大的经济震荡时，通过区域政府各个层次的逐层“吸收”，可以将震荡降低到最低程度。而当微观层面出现不良征兆时，区域政府可以及时干预，它可以弥补宏观层面鞭长莫及或者说“山高皇帝远”之缺憾。同时，区域政府也能完善国民经济控制系统，分散集中控制的风险。从改革的角度来看，中观调控系统在整个国民经济系统中具有不可替代的作用。根据控制论的观点，国民经济系统多目标最优化问题，归根到底是求函数的极值。在集中控制的条件下，函数自变量的个数急剧增加，使最优化系统空间的维数急剧增加，给精确的计算带来巨大的困难。同时，集中控制的结构具有高度刚性，系统对随机变化和环境变化的适应仅仅来自于它的中心。虽然，集中控制可以使系统长期保持稳定，但是系统的不变结构和其各部分进化创新的矛盾最后将发展到十分尖锐的地步。另外，集中控制还会降低系统工作的可靠性。一旦控制中发生失误，各子系统都难以预防和纠正，从而使整个系统的状态恶化。如果不同层次的决策分别由不同的主体提出，各子系统具有较强的独立性，这就称为分级（或分散）控制。分级控制对权力的纵向分割，在很大程度上可以克服集中控制的上述弱点，能够适应环境和系统内的变化，使每个层次具有自主应变的功能。同时，子系统在大系统规则下有效运行，伴随着自行接受和处理的信息增加，其控制效率也随之提高。区域政府促进整个区域经济的科学可持续发展的目标得以实现。
[1] 本书阐述的“区域政府”，主要是指一个国家内各行政区域事务的政府组织，而对全球范围内各个国家作为区域政府主体的职能作用暂且不论。
[2] 单一制国家类型(unitary government type)：是一种国家结构形式，由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度，地方行政区不是一个政治实体，不具有任何主权特征。
[3] 复合制国家类型(composite state type)：是指由几个国家或若干个相对独立的政治实体，通过一定的协议联合组成的统一国家或国家联盟。复合制分为邦联制和联邦制两种形式。
[4] 详见陈云贤著《超前引领》第15～32页，北京大学出版社2011年版。
[5] 详见陈云贤、邱建伟著《论政府超前引领》第114～116页，北京大学出版社2013年版。
[6] IMI是一种产学研合作伙伴关系，由美国联邦、州或者地方政府支持成立。每个IMI都聚焦于特定的领域，重点是将公私资源结合在一起，营造更加有活力的国家创新生态系统，目标是加快把发明转化成产品，同时加速中小企业的发展。
[7] 详见陈云贤著《超前引领》第128～131页，北京大学出版社2011年版。又见《人民日版》2016年5月23日头版头条刊发《珠三角辞三旧》
[8] 详见陈云贤著《超前引领》第47～56页，北京大学出版社2011年版。
[9] 详见朱小丹《政府工作报告》2016年1月25日。