一、绪论

（一）研究背景

医疗卫生事业是关系亿万人民健康福祉的国家重大民生问题和社会热点问题。根据《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2013年中央财政用于医疗卫生方面的支出比上年增长26.4％，远高于社会保障、文化、教育等方面。尽管政府投入不断增加，但我国医疗卫生系统中“看病难、看病贵”以及“医药合谋”、医患危机等现象仍普遍存在。医疗卫生体制改革无疑是一个长期的民生工程。在我国医疗卫生系统中公立医院承担着近九成的诊疗人次[1]，是医疗卫生系统的主力军，也是未来十年医疗改革的重点工作之一。国务院2011年出台的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》表明，“十二五”期间是医疗机构[2]治理制度重构与有效运行的攻坚时期。作为新一轮医疗卫生体制改革的重中之重，公立医院改革的核心在于体系内制度和政策的重新设计和有效运行。其中，法人治理结构的完善和相关监督机制的构建成为新一轮医疗卫生体制改革的关键。公立医院法人治理结构改革试点目前已经覆盖全国大多数县市，理事会、董事会、医管会等多种形式的法人治理结构已经形成，但法人治理结构在公立医院的运行效率和监督效果如何，目前理论界与实务界关注较少。

当前我国经济逐渐进入GDP增速放缓、宏观调控放松、经济结构升级、增长动力多元的新常态阶段。新常态下，互联网+、大数据、云计算等“新事物”层出不穷，为应对当前社会经济形势的发展，国家管理理念也逐渐向国家治理体系和治理能力现代化转变。其中，国家审计作为国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”发挥的监督作用越来越重要。具体到公立医院审计治理机制而言，作为医院现代监督与治理体系中的重要组成部分，其体系的科学性及审计质量直接关系到国家资金的使用效率、医院内部的管理水平以及医院的社会评价和社会地位，然而目前公立医院审计治理机制的健全性和有效性有待改革和完善。公立医院还存在大量政府审计和内部审计业务外包给社会中介审计的情形，而社会中介审计作为中介鉴证审计主体的作用在公立医院发挥严重不足。因此，医疗机构的审计治理改革亦迫在眉睫。

公立医院改革除需要解决体制重构的攻坚难题外，还要顺应当前经济发展的新常态以及互联网+的科技变革。公立医院审计既需要辅助法人治理结构深化，又需要推动、完善和服务于审计治理和国家治理。这时，公立医院审计委员会的提出既能完善医院内部法人治理结构的监督机制，又能丰富医院审计治理和国家治理的内容。在我国当前的政治经济背景下，研究这一内容具有重要的现实意义。

审计委员会自1940年由美国证券交易委员会（SEC）发文建议设立以来，在诸多部门的联合推动下已得到了长足发展，并在2002年由美国国会通过的《萨班斯-奥克斯法案》第一次以联邦立法的形式确定了审计委员会制度。美国上市公司审计委员会制度成为公司财务治理以及公司治理的一项创新举措，越来越多的国家和地区采用了审计委员会的公司治理模式。我国从20世纪90年代初就有一些学者关注到国外上市公司审计委员会的成功发展，开始向国内介绍英美的成功经验。如今，审计委员会已经成为我国上市公司财务监管与公司治理的一项必不可少的制度安排。审计委员会制度在营利部门主体推行了40年之后，国际会计研究组织（Accounting International Study Group，AISG）于1977年第一次提出非营利组织应当设立审计委员会，随后加拿大、美国、英国等西方国家相继成立了政府、高校以及医疗机构审计委员会。医疗机构审计委员会在国外推行了将近40年，其作为改善医疗机构管理、加强医疗机构责任的媒介作用已经得到公认。我国从十八届三中全会以来，逐步推进事业单位法人治理结构改革，改革的核心一方面在于明确相关权责，另一方面在于加强互动，从而使所有利益相关者利益最大化。2012年，北京、深圳等地多家大型医疗机构相继推出医疗机构法人治理结构的试点改革工作，目前已有大批试点医院建立了医院理事会或董事会制度。医疗机构董事（理事）会等同于企业的董事会制度，而在董事会下设立审计委员会是现代企业的必然选择，因此，医疗机构在改革进程中，无论是设立理事会还是董事会，都应配备审计委员会这一常设机构（傅黎瑛，2012）。

（二）研究意义

随着公立医院法人治理结构的完善，审计委员会制度的设计能进一步深化医疗改革的范围。具体而言，我国公立医院法人治理结构的改革已经进入深水区，体系内制度和政策的重新设计及有效运行是医疗改革的重要环节，如何真正发挥法人治理结构的作用成为政策制定者与实务工作者关注的重点内容。本文依据的问卷调查考察了法人治理结构改革后的初步成效，同时对我国公立医院设立审计委员会提出了制度构想，并通过实证检验和质性研究讨论了公立医院设立与运行审计委员会的可行性与有效性，这对我国公立医院法人治理结构的进一步改革与完善具有借鉴意义，为新一轮医疗改革的深化提出了新思路。另外，本文提供了深化医疗改革的创新性政策建议以及公立医院审计委员会的实施手册与操作指南，对提高公立医院内部审计的执业水平和加强医院管理具有实务意义。

另外，目前国内理论界对审计委员会制度的研究主要集中在上市公司，本文的研究将审计委员会制度拓展到非营利组织，有利于深化国内审计委员会制度实施范围的理论研究。目前，国外公立医院审计委员会制度的理论研究已经较为成熟，而国内关于公立医院审计委员会制度的文献相对匮乏。公立医院审计委员会制度研究的缺失，与当前我国公立医院改革的需求甚为不符，与国际普遍做法差距甚远，同时也落后于公立医院改革实践的发展。本文首先初步探讨了国内公立医院审计委员会制度构建的相关内容。其次从政府管制理论研究了公立医院法人治理结构的完善和审计委员会制度的设立，拓宽了政府社会性管制的研究内容。

[1] 卫生部《2013年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》显示，2013年公立医院诊疗人数24.6亿人次，占医院诊疗总人数的89.8％，公立医院在我国的重要性可见一斑。

[2] 实际上，医疗机构的含义较为宽泛，主要由卫生医院构成，其次还包含疗养院、诊所、卫生所（室）以及急救站等。本文仅考察医疗机构中占比最高的卫生医院，在医院中又重点考察公立医院。全文提到的公立医院均指产权归属于国家的医院，既包含政府出资兴办的国有公立医院，也包含近几年出现的政府和民营资本共同出资兴办的混合公立医院，本文中除明确对二者进行区分外，出现的公立医院均同时包含这两类。