台风“安比”与突发公共事件风险管理

刘新立
2018-07-31

2018年7月23—24日，北京遭遇了少见的台风雨，作为当年影响我国范围最广的台风，第10号台风“安比”减弱成热带风暴给北京带来大量降水。台风一直被很多人认为是广东、福建等东南沿海地区才会出现的天气现象，但实际上，中华人民共和国成立以来曾经有7次台风减弱后的低压经过或接近北京，由此看来概率也不低。作为首都的北京，建立针对自然灾害、意外事件等突发风险事故的风险管理体系，是全面保障城市安全及灾后恢复的有力措施。

根据国务院发布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。北京因有负首都的区位功能，这四类事件的风险都很高。

在自然灾害方面，北京处于华北平原—山西和张家口—渤海三大地震带交会部位，地震风险较高，是和东京、墨西哥城并列为世界上仅有的三个8度设防超大型首都城市。长期以来，以北京为核心的首都圈地区被列为全国地震重点监视防御区。未来一定时期，我国大陆仍处于强震多发时段，北京面临大震风险。北京面临的另一自然灾害风险是暴雨洪涝灾害风险，可分为山洪灾害、河道洪水灾害和城市暴雨内涝灾害三种类型。分析北京的地方志资料可知，北京发生暴雨洪涝灾害约两年一遇，虽然近年来由于北方地区持续干旱的影响，北京出现洪涝灾害的次数明显减少，但也发生了“7·21”暴雨灾害，损失接近五百年一遇。事故灾难事件具有严重的危害性，短时间内就会造成大量的人员财产损失，而且可能出于各种原因造成次生灾害或者影响长时间内难以消除，对社会稳定和经济发展造成严重威胁。在公共卫生事件方面，近二十年间现有记载的北京特别重大及重大级别突发性公共卫生事件近50起，此类事件的危害性严重，一旦发生就会迅速地演变和传播，不但极大地危害社会群体的人身健康，尤其对社会稳定及经济的发展造成负面影响。社会安全事件具有高度的社会危害性，其特点包括发生的突发性、原因的多样性、影响的社会性、过程的连锁性、后果的危害性、应对的复杂性。现代城市灾害具有很大的不确定性，且由于首都的特殊区位功能，北京面临的上述各类风险所导致的影响可能还会成倍扩大，致灾的易损性很大，只有采取系统的风险管理措施才能有效降低灾害的影响，将被动防御转为主动应对。

首先，在应急管理方面重点把握最关键的要素（如指挥中心），加强最薄弱的环节（如人员密集场所风险防范），防范最危险的风险（如各类生命线系统、工业化事故及泄漏危险源等），将有限的资源按重要度集中到最主要的领域。可以借鉴日本东京“首都圈八都县市应急救援协作体制”的经验，建立京津冀都市圈联合应急管理体系，打造由各利益相关方组成的制度化平台，建立可进行利益表达和利益协调的城市灾害应急委员会；制定综合防灾管理法规和技术标准，建立常态化的专家咨询会和民众听证会制度，并严格执行以确保城市规划和建设的民主科学；完善保障非政府组织发展的制度，增强社会参与；落实政府信息公开相关规定，加强舆论引导。在应急响应方面，很多技术已经较为先进。如北京市地震局在“十三五”时期防震减灾规划中就提出，将建设大震风险预警系统，实现地震发生后的5至10秒内向震中周边区域发出超快测报预警，实现地震速报信息公众全覆盖，即地震波未到，通过电磁波传输的手机短信就已经收到，以便居民采取切断煤气等应急措施减小灾害。又如在此次台风“安比”到达前，全市共有132个景区暂时关闭，北京市气象台也于24日9时升级发布暴雨黄色预警。由于这次预警比较及时，各部门都提前做好了应对措施。比如通州大部分的水会流入北运河，而北运河从前一天下午就开始提前放水，处于低水位运行，为排洪腾出了一定的空间。

其次，加强韧性城市建设。城市应具备从变化和不利影响中反弹的能力，应提升对于困难情境的预防准备、响应及快速恢复的能力。随着城市的不断发展壮大，而且日益面对气候变化等不确定性因素的挑战，韧性已成为城市的重要特性。韧性的风险管理需求与保险的风险管理职能越来越能深度契合。过去灾害管理的工作重点是危机管理，社会总是从“一个灾害走向另一个灾害”，很少降低灾害风险。正因为此，联合国“国际减灾战略”（ISDR）活动提出“抗御灾害向风险管理转变”以及从“灾后反应”向“灾害预防”转化的理念。风险管理体系是指把风险的管理与政府政策管理、计划和项目管理、资源管理等有机地整合在一起，包括建立风险管理环境、确认主要的风险、分析和评价风险、开发有效的方法降低风险等，而保险是一类重要的风险管理手段，从加强韧性城市建设方面来说，保险可以发挥独特的作用。因此，政府应当在对这些风险进行危险性评价及脆弱性评价的基础上，针对北京的城市特点，推行包括风险保障在内的一揽子保险计划。

城市发展绝不仅是经济实力、科学与信息之争，还是包括生态环境及减灾防灾在内的城市安全度之争。建设全面的针对突发公共事件的风险管理体系，将风险管理措施应用于备灾、响应、恢复与减灾等各环节，是提高北京城市韧性的有力手段。