3. 政策

在公共政策的所有方面发生的事情，均反映了两种潮流：一种是放任的自由主义这种依然占有优势的潮流，一种是与此相反的潮流，后者表示出政治力量的重新分配，和上一节简略谈到的那些新态度。

（a） 自由贸易与对外政策。1870年前后，许多观察家——M.谢瓦利埃就是其中的一个——都满怀信心地预言：在那个世纪终了以前，普遍的和完全的自由贸易将会盛行。他们还隐约地或明白地预期：在对外政策方面，那些同自由贸易相联系的原则和惯例将会取得胜利，如用互相让步或仲裁的方法解决国际争端，裁减军备，国际金单本位制，如此等等。这种预期在当时并不像从我们现在看起来那么荒谬。因为所有这些东西事实上都是我们所称的经济自由主义和政治自由主义的核心，而依据占统治地位的制度的逻辑所作出的预期，是不能称为荒谬的。并且，在这个世纪终了之前，有比逻辑上的演绎更多的东西可以支持这种预期。英国还保留着自由贸易，其他强国 ^[26] 的脱离自由贸易也还维持在一个合理的限度以内。发生了几次大的战争。但必须考虑到，有着遗留的东西和继承下来的情势。而且，每一次都彼此同意缔结和约，并没有表现出报复行为。海牙国际法庭的建立和几个通过仲裁解决国际争端的例子，似乎表明世界有可能朝着虽然不是和平的但却是和解的方向继续发展。直到（大约）1900年，各国的军事支出还不很庞大， ^[27] 而财政部长们反对军事支出的斗争也是成功的。 ^[28] 英国和法国大大地扩张了它们的殖民帝国，德国和意大利也在开始从事殖民事业，其方法是恬不知耻地使用武力。但即使在这里，当时的“自由主义”观察家也可以从某些事实中得到安慰。像英国对待例如布尔人的各个共和国那样的“帝国主义”态度的强烈表现，其重要性也为下列事实所大大减弱了：这个政策自始至终为一部分自由党人所强烈反对，并且这个政党的领袖（亨利·坎贝尔—班纳曼爵士）在不久以后举行的大选（1906年）中获得了巨大胜利。

仅仅是由于我们已经知道了结局，才使得我们对于这些“例外”和“倒退”，以及对于像德国舰队的扩大、贝尔福政府的扩军备战、德国的虚声恫吓和英国的有效的协约政策一类事情作出不同的解释。尽管如此，还是可以说，所有这一切，包括这些“例外”在内，预示着一种新的态度，这种态度逆着格拉德斯通自由主义的抵抗而发展起来，并在临近这个时期的终了时击败了格拉德斯通的自由主义， ^[29] 这一点是军备竞赛和其他非常明显的征兆所能证明的。这种“帝国主义的”或“新重商主义的”态度是很普遍的。但它在英国的保护主义（“关税改革”）运动中表现得格外明显，这个运动是和约瑟夫·张伯伦的卓越领导相联系的，虽则它暂时以失败而告终。运动纲领中的主要之点是“帝国特惠制”，而不是保护贸易本身：经济学家关于保护关税在经济上的优缺点的论证因此而完全未能解决——帝国主义的——实际问题。

（b） 对内政策与社会政策。临近前一时期终了时，把选举权推广到新的阶层已经不再是自由党的专利权了。在所讨论的这个时期内，选举权有了进一步的推广，这明显地预示了普遍选举制的采用，虽然还不曾达到。这当然是同自由主义的潮流一致的：但它也是造成相反潮流的一个有力因素。其余的对内政策大体说来也同自由主义的潮流是一致的，一些例外的情形我们就不必细述了。在工业政策方面，出现了首批调节或管制措施——州际贸易法、公用事业收费条例（得由司法机关复核）以及谢尔曼反托拉斯法，都是美国的例子。 ^[30] 但国家调节或管制依旧是“干涉”，这个名词不一定包含着非难的意思，但似乎表明这样一种意见：在工业领域内的立法的或行政的活动，在每一场合或每一类场合下，均要求有特殊的正当理由。然而，远更重要的，是人们对有利于劳工利益的社会改革即社会政策采取了新态度。

实际实施的改革主要包括下列各项：（1）使政府能对有组织的劳工和罢工采取一种不同态度的立法（在英国，决定性的步骤是由迪斯累里政府在七十年代后期采取的）；（2）关于劳动时间及其他劳动条件的立法（英国的一个例子是，1908年对矿工实行了八小时工作日）；（3）社会保险（工伤事故保险，疾病保险，老年保险，最后是失业保险）。在这方面德国是领先的（由九十年代的立法加以扩充的1884年和1887年的法律），但在英国，坎贝尔—班纳曼政府实行的本人不缴费的养老金计划，和在阿斯奎斯执政时期采取的进一步措施，则标志着超越了德国的先例而取得了重大进展。在美国，除了个别几个州的某些立法之外，实际上并没有这类东西。可是在欧洲，所有的国家都在沿着这样的路线前进，虽然速度彼此不同。

不过对我们来说，重要的事情并不是实际上做了些什么。我们主要感到兴趣的也不是这样的问题：实际采取的措施在多大程度上可以纳入自由主义的图式，以及在多大程度上这些措施只不过意味着旧政策（自由主义的旧政策抑或家长式国家的旧政策）的继续。在某种程度上，对这两个问题无疑都可以作出肯定的答复；不论是社会政策的朋友还是它的敌人所一心相信的那种新政策是少有的。对我们来说，重要的是采取这种措施时所体现的新精神，即资产阶级的大部分人对待这种措施的新态度，重要的是这种措施被认为——又是不但被朋友们认为，而且也被敌人们认为——是一个广泛得多的改造计划的首批措施。正是这种同未来的根本改革的关系，把社会政策纳入了相反的潮流之中，即使在它受到新型的改良派自由主义者支持的地方（这一方面有别于激进派的支持，另一方面有别于保守派的支持）。最后，重要的是要注意社会政策同帝国主义、民族主义或新重商主义的关系。这种关系不是普遍存在的，即是说，在有一类支持者即资产阶级激进派的计划中是不存在的。在由这些人形成支持者的主要队伍的地方，像他们在英国那样，这种关系并没有明显地表现出来。但即使在英国，对于像约瑟夫·张伯伦这样的人来说，社会改革和帝国主义也是互相补充的。在德国，这种关系则表现得明显得多。如果不考虑到那些认为民族自决和社会政策只不过是同一事物的两个方面的人，我们就不能理解这个时代。

（c）财政政策。既然没有什么东西能像政府所采取的财政政策那么清楚地表明一个社会和一种文明的性质，因而可以预期，潮流和反潮流在这个领域内表现得特别明显。它们的确是这样。

一方面，平衡预算——事实上是略有盈余可以用于还债的预算——依然是财政上的基本信条，虽然在实践上常常未能遵守；其次，征税只是为了获得收入，除了必不可免的效果之外，并不用来造成其他的效果；并且为了使得赋税尽可能低，支出是限于“必要的”用途的。格拉德斯通（和他的财政大臣）自始至终遵守这些原则。索尔兹伯里第二次内阁（1886-1892年）的财政大臣戈申是这样做的，而其姓名可能会载入史册的所有欧洲大陆上的财政部长，如像雷蒙·普恩加莱、维特、皮尔松 ^[31] 、庞巴维克和米克尔，只要他们能够办到，也是这样做的。后面三个名字可以用来表明一种超越格拉德斯通财政的进展（在英国，1909年实行的超额所得税可以部分地与这种进展比拟），这种进展还可以说是和放任的自由主义纲领相适应的：即对个人总收入（根据他们的申报确定的）征收累进所得税，这自然是一种和英国人所称的所得税完全不同的东西。我们今天对之已经如此熟悉，以致我们不能感觉到在财政上进行这种革新是多么的勇敢。但是如果读者回想到，在当时（九十年代初期）没有一个大国采用任何与之类似的东西，而英国的制度又由于其在经济上和行政上的成功在当时赢得了完全应得的声望，他就会认识到这种成就的伟大，这种成就主要是和普鲁士财政部长约翰·冯·米克尔（1891-1893年）以及奥地利财政部长欧根·冯·庞巴维克 ^[32] 的名字联系在一起的。

另一方面，相反的潮流也表现了出来：所有上述三个原则都被破坏了。第一条原则，即平衡预算或者毋宁说盈余预算原则，就我所知，从来没有被故意破坏过，除非我们这样来解释“法德战争”以后的弗雷西内复兴计划和中日战争以后的日本发展计划。 ^[33] 大体说来，赤字预算仍然被鄙薄为儿戏，是受人尊敬的政府所不屑为之的。但另外两个原则渐渐失去了对于政治良心的控制：例如，威廉·哈克特爵士的累进地产税（1894年）和劳合·乔治的“人民预算”（1909年）就不仅以获得收入为限，此外还有其他的目的；第三个原则在用于社会目的的支出方面遭到了破坏，到这个时期终了时，大家都希望作出这种开支，因而对高额收入征收低额赋税和“紧缩开支”的原则，就不再受人欢迎了。

（d）货币。在整个这一时期内，在货币政策领域中实质上流行着经济自由主义和政治自由主义的信条。事实上，这种信条流行得还要长久些，这是英国1918年的“坎利夫报告”（该报告的决定版发表于1919年）和英国1925年的“金本位法”所足以证明的：在这个信条的所有各款中，金本位是最后消失的一款。

白银在大部分人类中依然是货币金属，并且到处受到这种或那种支持， ^[34] 对于后面这一点我们在第八章将会看得更加全面。但所有“先进”国家却保持或建立了金本位制，在某些场合下，这样做是作出了很大牺牲的。大多数现代经济学家会感到，即使是英国

在八十年代也应搞一点儿货币刺激。他们还可能觉得奇怪，为什么德意志帝国在1871年以后那样热衷于实行金本位制。但他们将完全不能理解，像奥匈帝国、意大利和俄国这些在进入这个时期时采用了对白银贬值的纸币的国家，为什么要阻碍自己的发展，自找麻烦，来把自己的货币单位提高到主要是任意决定的黄金平价上。这些国家满可以继续不实行金本位制，或者，如果它们不得不实行的话，也可以按照当他们想起要采取这种行动时（它们自己货币）的实际黄金价值去实行。当我们想起并没有什么政治压力去促使实行这种政策时，这个谜就更令人猜不透了：因为所有在政治上真正有势力的利益集团——农场主，地主，制造商，工人——都因此受到了损害，甚至债权人所得的利益也决不是没有疑问的；只有政府雇员才是纯粹的受益人。我们不能去研究这样一个问题：就当时的条件特别是从每一个国家的立场来看，究竟是否还可以找出一个采取这种行动的经济方面的理由。只要指出某些显然起着决定作用的超经济的和超国家的因素也就够了：过去所有关于货币贬值的经验赋予了金本位一种暂时还是不可动摇的威信；不受限制的或“自动调节的”金币流通已变成健全币制的象征，变成光荣和体面的标志；还有为大家所赞美的英国的榜样，而且它的债权国地位也进一步增加了金本位制的重要性。也许这种解释所引起的问题比它所解决的问题还要多。情况肯定是这样。

但是相反的潮流在货币政策中也表现出来了。我们可以看到，人们日益认识到，应由中央银行采取行动而不是依靠“古典的”贴现政策来控制货币市场。随着这个时期的渐渐消逝，我们还可以看到，各国都愈来愈不愿意玩金本位制这个游戏，金汇兑本位制

的流行以及连英国和德国都求助于“黄金策略”，就证明了这一点。也许金本位制从来就不是“自动调节的”；即使它曾经是自动调节的，到这个时期终了时，它也肯定不再是自动调节的了（参阅后面，第八章）。其所以会如此，政治上的原因要多于纯粹经济上的原因：这些原因是和新重商主义的态度相关联的，是和1900年左右开始感到的日益紧张的国际关系相关联的，也是和公共支出的日益增长相关联的。反对不受限制的金本位制的论点大量涌现。金本位制就像顽皮的孩子爱说使人难堪的老实话那样，越来越不讨人喜欢了。