第十章 考虑及对于行政院之建议
便利最后解决之建议
以解决现时纠纷之建议，向中日两国政府直接指出，非本调查团之职责。但如白里安君向行政院说明组织本调查团之决议时所言，“为便利两国间目前纠纷原因之最后解决起见”，本调查团特以我等研究之结果向国际联合会提出建议，期于联合会适当机关，因欲提交于争议两方而起草确定方案时有所裨助。此项建议，意在表明前章所设各条件，足以适用之一端，故其性质仅涉广泛原则，各项细目留待补充。如争议两方愿意接受基于此种原则之解决方法时，亦仅有修正之余地。
即使日本在日内瓦讨论本报告以前，即已正式承认“满洲国”——此为不容忽视之可能的事实——吾等工作亦不致因此而丧失其价值。吾等深信行政院如欲为满足中日两方在满洲之重大利益，而有所决定或向两国有所提议，则对于本报告书所载建议，终将认为不无裨助。
吾等悬此目标，故一方面以国联原则，及关于中国一切条约之精神及文字，以及和平之一般利益，存诸胸中，而在另一方面，并未忽视现存之事实，即对于正在演化中之东三省行政机关，亦曾加以注意。为世界和平之最高利益计，行政院之职责，应不问结局如何，毅然决定如何始能使本报告书中之建议推行并适用于现尚日在发展中之事件；以期利用现正在满洲酝酿之一切正当势力，无论为理想或人力，无论为思想或行动，借谋获得中日间持久之谅解。
请当事双方讨论解决办法
吾等首先建议国联行政院应请中国政府暨日本政府依照前章所开之纲领，讨论两国纠纷之解决。
顾问会议
此项邀请，如经接受，第二步即应及早召集一顾问会议，讨论并提出一种特殊制度之设立，以治理东三省之详密议案。
此项会议，可由中日两国政府之代表，暨代表当地人民之代表团两组组成之。该两代表团，一由中国政府规定之方法选出之，一由日本政府规定之方法选出之。如经当事双方同意，顾问会议可得中立观察人员之协助。
如该会议有任何特殊之点不克互相同意时，该会议可将此意见参差之点提出于国联行政院，行政院对此当设法觅得一同意之解决办法。
同时于顾问会议开会期中，所有中日间关于各该国权利利益所争论之事件，应另行讨论，倘经当事双方同意，亦可得中立观察人员之协助。
吾等未复提议此项讨论与谈判之结果，应包括于下列四种文件之中：
一、中国政府宣言，依照顾问会议所提办法，设立一种特殊制度治理东三省；
二、关于日本利益之中日条约；
三、中日和解公断不侵犯与互助条约；
四、中日商约。
在顾问会议集会之前，应由当事双方，以行政院之协助，对于该会议应行考量之行政制度之方式，先行协定其大纲。当事双方此际所应考议之事件如下：
顾问会议之集会地点，代表之性质，是否愿有中立观察人员；
维持中国领土行政完整之原则及准许东省有高度之自治；
以一种特殊宪警为维持内部治安唯一办法之政策；
以所拟各种条约解决所争各项事件之则；
对于所有曾经参加东省最近政治运动人员之准予特赦。
此种原则大纲，既经事前同意，关于其详细办法，当以最充分可能之审择权，留诸参加顾问会议或磋商条约之代表。至再行诉诸国联行政院之举，仅得于不能同意时行之。
此项程序之优点
此项程序各种优点之中，应称述者为此项程序既与中国主权不相违反，仍可采取实际有效之办法，以适应满洲现存之局势，同时复留以后修改之余地，此类修改将视中国内部情形之变迁而定。例如：在满洲最近已提议，或已实际施行之某种行政上与财政上之变更，如看政府之改组，“中央银行”之设立，以及外国顾问之雇用等等，皆本报告书所已注意及之者。此类特点，顾问会议或可因其利便而予以保留。又如依照吾等所提议之方法而选择满洲居民代表出席顾问会议，亦足以便利现政体之转入新政体。
此项为满洲而设之自治制度，拟仅施行于辽宁（奉天），吉林，黑龙江三省。日本现时在热河（东内蒙古）所享有之权利，当于关系日本利益之条约中，加以规定。
兹将四项文件依次讨论如下：
一、宣言
顾问会议之最后议案，当送交中国政府，由中国政府以该项议案列入宣言之内，而以此宣言转送国际联合会及九国条约之签字各国。国联会员国，及九国条约之签字国对于此项宣言当表示知悉，而此项宣言将被认为对于中国政府有国际协定之约束性质。
此项宣言嗣后倘须修改，其条件当依照前述之程序彼此同意后，于宣言本身中，预为规定。
此项宣言当对于中国中央政府在东三省之权限与该地方自治政府之权限，加以划分。
保留于中央政府之权限
兹提议保留于中央政府之权限应如下列；
（一）除特别规定外，有管理一般的条约及外交关系之权，但中央政府不得缔结与宣言条款相违反之国际决定。
（二）有管理海关，邮政，盐税之权，并或可有管理印花税及烟酒税行政之权。关于此类税款之纯收入，中央政府与东三省政府间如何公平分配，当由顾问会议规定之。
（三）有依照宣言所规定之程序，任命东三省政府行政长官之权，至少初步应当如此。至出缺时，当以同样方法补充，或以东三省某种选举制度行之，此则应由顾问会议合意议定，并列入宣言之内。
（四）有对于东三省行政长官颁发某种必要训令，以保证履行中国中央政府所缔结关于东三省自治政府管辖下各事项之国际协定之权。
（五）顾问会议所合意议定之其他权限。
地方政府之权限
一切其他权限均属于东三省自治政府。
地方民意之表现
应计划切实可行之制度，期使人民对于政府政策得表示其意见。或即袭用自昔相沿各机关如商会，公所，及其他各市民机关亦可。
少数民族
应订立某种规定，以保护白俄及其他少数民族之利益。
宪警
兹提议以外国教练官之协助，组织特别宪警，为东三省境内之唯一武装实力。该项宪兵之组织，或于一预定时期内完成之，或在宣言内，预定程序，规定其完成时期。该项特别队伍，既为东三省境内唯一武装实力，故一俟组织完成，其他一切武装实力，即应退出东三省境内。所谓其他一切武装实力，包括中国方面或日本方面之一切特别警队或铁路守备队。
外国顾问
自治政府行政长官得指派相当数额之外国顾问，其中日本人应占一重要之比例。至细目应依前述程序订定，并于宣言内声明之。小国人民有被选之权，与大国人民同。
行政长官得就国联行政院提名单中，指派国籍不同之外籍人员二名，监督（一）警察及（二）税收机关，该二员在“新政制”草创及试行期内，当掌有广泛之权限。顾问权限当在宣言中规定之。
行政长官当就国际清理银行董事会提出之名单中，指派一外国人为东三省“中央银行”之总顾问。
至于雇用外籍顾问及官员一节，实与中国国民党总理及现今国民政府之政策相符，东省方面实际状况，及外人在彼利益与势力之复杂。为谋和平及善良政治起见，不能不有特殊之办法，吾人希望中国舆论对此，不难予以认识。惟此间所谓外籍顾问及官员，及在新制度草创期内应有特别广泛权限之顾问，亦不能认为仅系代表一种国际合作之方式。盖此项人员之选出，必须在中国政府所能接受之状态内行之，且须与中国主权不能相抵触。经指派后，此项人员，应自视为雇用国政府之公仆，与在过去时期内关税及邮政或国联与中国合办之专门机关所雇用之外籍人员相同。
关于此节，内田伯爵于一九三二年八月二十五在日本会议演说中之一段，颇堪注意。
“我国政府自明治维新以后，雇用多数外籍人员为顾问或正式官吏；在一八七五年前后，其数目超过五百人之多。”
兹有应注意之点者，即在中日合作空气中指派较多日籍顾问，可使此项官员，贡献其特别适合于当地情形之训练与学识。在此过渡期内所应抱之目标，乃为造成一种完全中国人之吏治，终使雇用外人，不复需要。
二、关系日方利益之中日条约
中日间拟议之三种条约商订人，自应有完全审择之权，但于此处略示订约时所应议之事项，亦不为无益。
此项条约既须提及东省方面之日本利益，及热河方面之日本一部分利益，自必首要涉及日侨之某种经济利益及铁路问题。
条约目的
此项条约之目的应为：
（一）东省经济上之开发，日本得自由参加，但不得因此而取得经济上或政治上管理该地之权。
（二）日本在热河现在享有之权利，予以维持。
（三）居住及租地之权，推及于东省全境；同时对于领事裁判权之原则，酌予变更。
（四）关于铁路之使用，订一协定。
日人之居住权
在南满与北满间虽未曾订有固定界线，但日本人民之居住权向仅限于南满及热河。日本人民行使此项权利之态度，常使中国方面认为不能容受，因是而发生不断之龃龉与冲突。在纳税及司法方面，日本人民及朝鲜人民俱认为享有领事裁判权之待遇。关于鲜民方面，实另有特殊规定，不过此项规定未能厘订明确，致常为争执之焦点。就调查团所得证明，吾等相信，若不附有领事裁判权，中国或愿将现在有限制之居住权推及于东省全境。因附带领事裁判权之结果；认为可使在中国境内造成一日本民族之国家也。
居住权与领事裁判权关系密切，至为明显。而在东三省司法行政及财务行政未达到较前此更高之程度以前，日本不欲放弃领事裁判权地位，其事亦同样明显。
于是有调和方法二种：其一，现有之居住权及附带之领事裁判权地位，应予以维持，其居住权范围应加以扩大，俾在北满及热河之日本人民及朝鲜人民，均得享受，但无领事裁判权。其二，在东三省及热河之任何地方，日本人民应予以居住权及领事裁判权，而朝鲜人民则仅有居住权而无领事裁判权。是两项建议各有优点，亦各有可以严重反对之处。倘能将东北各省之行政效率增高，使领事裁判权不复需要，此则本问题最满意之解决方法也。吾等以是建议该地方之最高法院应延用外国顾问，至少二人，其一须为日本国籍。其他法院延用顾问，亦殊为有利。法院审理涉及外国人之案件时，顾问对于各条之意见，不妨公布。吾等又以为在改组期间，财务行政方面参以外人之监督，亦颇相宜。关于此节，吾人于讨论中国宣言时业已有所提议矣。
更进一步之保障，可依和解条约，设立公断法院，以处理中国政府或日本政府，以政府名义或其人民名义所提出之任何声诉。
此项复杂而困难之问题，其决定必须归诸议订条约之当事双方，自行酌夺。但现时所取之保护外国人制度，苟施于多如朝鲜人之少数民族，在朝鲜人数目继续增加，及其与中国人民密接杂处情形之下，其将发生刺激之机会，因而引致地方意外及外国干涉，殆为必然之事。为和平利益计，此项冲突之源，应予消弭。
日本人民之居住权利，如有任何推广，应在同权条件之下，适用于其他一切享有最惠国条款利益之国家之人民，只须此类享有领事裁判权人民之国家，与中国订立同样条约。
铁路
关于铁路问题，在过去期中，中国与日本之铁路建造者及当局者，缺乏合作，不知成就一广大而互利之铁路计划，此在第三章中已论之矣。将来苟欲免除冲突，则在现所拟议之条约中，必须加以规定，使已往之竞争制度，归于消灭，而代以关于各路运费及价目之共同谅解。此项问题在本报告书之附件特别研究第一号内，另有讨论。在本调查团之意以为有两种可能之解决。此两种解决可择一而行，或可视为达到最后解决之步骤。
第一种方法，范围较为限制，为中日铁路行政之一种业务协定，足以便利彼此合作者。中日两国可协议在合作原则之下管理其各在满洲所有之铁路，并设一中日铁路联合委员会，至少有外国顾问一人参加。铁路联合委员会行使之职务则类若他国现行之理事会然。至于更澈底之救济方案，莫若将中日两国之铁路利益合并。如双方能同意于此种合并办法，实为中日两国经济合作之真实标记，而中日两国经济合作，乃本报告书所靳求之目的之一也。此种合并办法一方面既可保障中国之利权，一方面又可使满洲一切铁路得利用南满铁路专门经验之利益，而将近数月来应用于满洲铁路之制度，引伸推用，当亦无甚困难。且将来可借此关一范围较广之国际协定之新途径，将中东铁路亦包含在内。此种合并方法之详细说明虽已载在附件之内，惟只能视为一种举例，其详细计划惟有当事双方直接谈判，始可产生耳。铁路问题如此解决，则南满铁路将成为纯粹的营业性质，特别宪警队一旦完全组成，铁路得有保障，则护路队可以撤退，借可节省一宗极大开支。此项办法如果实行，特别地产章程及特别市政制度，应即在铁路区域范围内，预先制定成立，俾南满铁路与日本人民之既得利益有保障。
如能依照以上大纲，议订条约，则日本在东三省与热河之权利，可有法律根据，其有益于日本至少当与现有之条约及协定相同，而在中国方面，则当较易接受。如一九一五年等条约与协定所给予日本之一切确定让与，苟未为此项新条约所废弃或变更者，中国方面对之当不致再有承认之困难。至于日本所要求之一切较为次要之权利，其效力问题如有争执，应提出协商。如不能同意时，应照和解条约中所载之办法补救之。
三、中日和解公断不侵犯及互助条约
本条约之内容，因已有许多先例及现行成案可稽，自可不必详细叙述。
此项条约应设一和解委员会，其职务当为协助中日两方解决两政府间随时发生之任何困难。并设一公断庭，以具有法律经验及明了远东情形者组织之。凡中日两国间关于宣言或新条约解释上之争执，以及和解条约中所列举之其他争执，均应归诸公断庭办理。
最后依照约文内不侵犯及互助各规定，缔约双方应同意满洲应逐渐成为一无军备区域。以此为目的，应即规定俟宪警组织完竣后，缔约国之一方或第三者，如对无军备区域有任何侵犯，即成为一种侵略行为，其他一方，——或遇第三者攻击时，则缔约双方——有采取其所认为适当之任何办法，以防卫无军备区域之权，但并不妨碍国联行政院依照盟约而为处理之权。
倘苏联共和国政府愿意参加此种条约之不侵犯及互助部分，则此项相当之条款，可另行列入一种三方协定。
四、中日商约
商约自应以造成可以鼓励中日两国尽量交易货物，而同时并可保护他国现有条约权利之情形为目的。在此项条约内，并应由中国政府担任在其权力之内，采取一切办法以禁止并遏抑有组织之抵制日货运动，但不妨碍中国买主之个人权利。
评论
以上关于宣言，及各项条约之目的，吾等所为之建议与理由，系备提供国联行政院之考虑。无论将来协定之细目为何，最要之点，在尽早开始谈判，并应以互信之精神行之。
吾等工作现已告竣。
满洲素称天府之国，沃野万里，一年以来，叠经扰攘，当地人民，创巨痛深，恐为前此所无。
中日关系已成变相战争，瞻念前途，可胜忧虑。
其造成此种景况之情形，吾等于本报告书中已言之矣。
国联当前问题之严重，及其解决之困难，尽人皆知。本调查团正在结束报告之际，报章适载中日两国外交部长之宣言。披阅之余，各有要旨一点，兹特为揭出：
八月二十八日罗文干先生在南京宣称：
“中国深信解决现在时局之合理办法，必以不背国联盟约，非战公约及九国条约之文字与精神，与夫中国之主权，同时又确能巩固远东永久之和平者，为必要条件。”
八月三十日据报内田伯爵在东京宣称：
“政府认中日关系问题较满蒙问题，更为重要。”
吾等以为结束报告，莫妙于重述此两项宣言所隐伏之意思。此种意思与本调查团所搜集之证据，及本调查团对本案之研究暨其判断，其确切相合，竟若符节，故敢信此种宣言所表示之政策，倘迅为有效之应用，当能使满洲问题达到圆满之解决，不特有裨于远东两大国之利益，即世界人类，亦胥受其赐焉。
国联调查团报告书（日文版）