1.4.2　国内外对遗产环境保护的经验教训、法规与实践

1. 国内外城市建设对遗产环境的破坏

“近年来，一些历史性城市忽视传统城市格局和历史风貌特色，在文化遗产的保护区、缓冲区以及不恰当的地段，建造大体量建筑物、高层建筑群或大型市政交通设施，导致文化景观遗产遭到严重破坏的实例发人深省”[5] 212-221。

德国德累斯顿的易北河谷文化景观沿着河谷纵深18 km，由古老的牧场、宫殿、纪念碑、公园以及具有自然风光的别墅和花园组成，同时还拥有重要的工业遗产。该市基于城市发展需要，拟在河谷风景优美的河湾处修建全长635 m的四车道铁桥，该计划虽然被认为将严重破坏遗产的完整性及其突出的普遍价值，并被多次劝阻，但遗产地所在市政府在建桥和保留世界遗产称号面前，还是选择了前者。2009年6月第33届世界遗产委员会会议决定将易北河谷文化景观从《世界遗产名录》中除名。另一起因城市建设导致文化景观遗产受到威胁的事件也发生在德国，科隆大教堂在过去的几十年间，规划缓冲区的高度控制历经几次改变，新建筑允许的高度越来越高。2005年世界文化遗产委员会将其列入《濒危世界遗产名录》，并要求其所在地市政府重新考虑当前的建筑设计对世界文化遗产的视觉影响，任何新的建设均应尊重文化遗产的“视觉完整性”。目前，在当地政府的努力下，保护状况已得到逐步改善，2006年7月，科隆大教堂终于脱离了《濒危世界遗产名录》。类似的争论也发生在英国的伦敦，2006年世界文化遗产委员会对伦敦世界遗产保护状况提出警告，如果伦敦的城市规划再不充分考虑到对伦敦塔的保护，那么这处文物古迹很可能被列为《濒危世界遗产名录》中的一员。可喜的是，国际社会的关注获得了积极的回应[5]212-221。

在我国南京，据不完全统计，历史城区内建成的8层以上的高层建筑共有956幢，其中30层以上的超高层建筑41幢。对原有城市布局有着深远影响的诸多自然山体，都无法与不断涌现的高层建筑的体量所抗衡，山川形胜和河湖水系逐渐隐藏在高层建筑群中，原有优美的城市轮廓线遭到破坏。在杭州，西湖一侧的高层建筑破坏了“三面云山一面城”的城市格局和西湖文化景观，对此人们一直予以关注。近年杭州城市总体规划确定了从“西湖时代迈向钱塘时代”的发展目标，使西湖文化景观遗产保护出现转机。2007年1月，有“西湖第一高楼”之称的原浙江大学高72 m的教学主楼被成功爆破。当时很多人认为，炸掉高楼的目的是促进西湖景观的恢复。但是，针对这一紧靠西湖，有着“地王”之称的地块，同年10月出台的概念性规划提出，将在此地建设总规模约为276 000 m2的建筑群，包括综合性商场、酒店、写字楼等，其中酒店建筑最高处达85 m，一时间舆论哗然。在过去的几十年中，杭州西湖周边建筑的“限高”始终是一个“重大话题”[5]212-221。

2. 国内外关于遗产环境保护的法律法规与实践

1）国外的法律法规与实践

“长期以来，一些发达国家将文化景观控制规划的最终成果，以法规、条例、规章等制度文本加以公布施行，对规划原则、权利责任、景观主体、公众参与、实施过程等做出详细的规定”[5]282-283。

“在法国，文化遗产保护法规体系不断完善。1943年2月通过的《纪念物周边环境法》规定，在‘历史建筑’周围500 m半径的范围内采取保护措施，建筑与环境方面的变化都必须得到国家权威部门的批准。1962年颁布的《保护地区法》与《马尔罗法》明确指出：文物建筑与周边环境一起加以保护。建筑外观的变化要自觉接受国家建筑师的干预，建筑的广告和招牌也要接受国家建筑师的监督。1983年和1993年法国又分别颁布《建筑和城市遗产保护法》与《风景法》，突破了文物建筑周围500 m的保护半径，进入了对成片建筑群、自然风景、田园风光等广义的文化遗产实行区域性保护的阶段”[5]282-283。

“在法国巴黎也有很多建筑高度控制的法规，比如‘纺锤体’详细规划，这是一个眺望控制的规划，针对历史纪念物和风景名胜地的背景，阻止影响景观的建筑物的修建。具体是把眺望对象建筑的两端与眺望者连接成两条直线，而这两条直线形成的一个平面与投影到地面的平面形成一个立体范围，称为纺锤体。巴黎的48个历史纪念物和风景名胜地被列为‘纺锤体’详细规划控制对象”[38]。

在法国的世界遗产城市波尔多，曾采取了一系列环境规划措施以更好地保护历史古城优雅的传统氛围。进入21世纪，政府决定改建加龙河的左岸，将一直作为停车场使用的滨水空间变成充满亲和力的花园。证券交易所广场（建于1730—1755年）是其中一个重要的节点，在它的正对面精心设计了一个105 m×25 m的长方形浅水池。从视觉上，水面好像一面镜子将广场建筑群那古典庄重的立面恰如其分地倒影在其中，宁静而平和，清澈而典雅。手法简洁现代，没有浓妆艳抹的粉饰，没有张扬的人工构筑，却从景观设计的角度给予历史以充分的尊重和衬托（图1-8）。同时，为了减少古城内拥挤的车辆，使街道、广场逐渐恢复步行，波尔多轻轨系统于2003年12月开始服务公众，并特别在古城区域装备了地下电缆为轻轨提供能源。而且，轨道设计也十分精致隐蔽，金属的轨道线或是与古城质朴的石材铺装巧妙相接，或是嵌入平整的草坪中，尽量减少人工的痕迹（图1-9）。

在英国，“始于1991年的圣保罗大教堂战略性眺望景观，眺望点采用经纬度准确定位，除威斯敏斯特宫一处标高相对较高，其余均为公众可达性好的公园等场所。具体来说，将景观划分为3个分区，即景观视廊、广角眺望周边景观协议区和背景协议区，在各分区中实行不同的高度控制管理，以确保市民在城市内远距离欣赏美景的眺望权”[39]。

“根据英国2007年3月公布的《文化遗产白皮书》，开发商不准在伦敦塔等文化遗产附近建造摩天大楼。其他文化遗产如坎特伯雷大教堂和威斯敏斯特宫附近则设立‘缓冲区’。根据新的规定，在文化遗产附近的任何开发计划都必须征求公众意见”[5]212-221。

“日本1996年颁布了《关于在古都保存历史风貌特别措施法》（简称《古都保护法》）。该法明确了实施保护的方法，即在古都的行政区域范围内划定若干‘历史风貌保存区域’。其标准，一是重要文物古迹及其与之成为一体的环境；二是文物古迹的背景区，所谓‘背景’不仅指景观通视的视觉背景，而且广义地包括了自然环境‘背景’和历史‘背景’；三是各处文物古迹之间的连接地带，确定相应的保护区域，划出明确的保护界限”[5]282-283。

2）我国的法律法规与实践

我国对于文物保护层级划定有明确的规定。《中华人民共和国文物保护法》（简称《文物保护法》）第十五条规定：各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，做出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。第十八条规定：根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

根据《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》的规定，保护范围可进一步划分为重点保护区和一般保护区，建设控制地带也可根据控制力度和内容分类。在《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》中，划定或调整保护范围是应根据确保文物保护单位安全性、完整性作为要求；划定或调整建设控制地带是根据保证相关环境的完整性、和谐性作为要求。

在北京，“北京城的高度历来强调以故宫、皇城为中心，分层次控制，1999年北京市区控制性详细规划提出的具体办法为‘站在故宫太和殿前的平台向东西方向观测，有一条视点向外呈1.03°仰角斜线，建设控制在此仰角线以下’”[5]217。

“2002年10月，北京市政府颁布实施《北京市历史文化名城保护规划》，将世界文化遗产颐和园及其周边背景环境列为清代‘三山五园’保护区域的重要组成部分，不但严格控制颐和园保护区域内建筑物的高度、体量、形式，并承诺将逐步拆除对文化景观构成影响的不和谐构筑物。根据相关法律，颐和园自2003年以来，依法制止了多起影响文化景观遗产保护的建设工程，并于2004年拆除了园外影响文化景观遗产环境的高压线塔，输电设施改为利用地下空间”[5]300。

“杭州率先开发和应用了‘空间视觉信息系统’，将新建建筑对西湖的视觉景观的影响进行分析，避免城市建筑物对自然风景构成直接‘冲撞’。对于整个西湖各个视点来说，首先进行了景观界面的界定，通过以湖心亭、压堤桥视点向保俶塔、城隍阁眺望的外切线形成的扇形区域作为景观控制范围，然后根据杭州气候能见度条件确定控制范围的最远距离”[38]。

香港的环境保护法规可以分为两个主要的分支，第一是关于保护自然环境，第二是关于保护建造类遗产。涉及保护的主要部门包括：渔农自然护理署、古物古迹办事处、环境保护署和规划署[40]。

“香港2002年通过法律，开始对城市景观进行严格控制和引导。香港将城市区域分为香港岛、九龙、新市镇、乡郊地区、摩天大楼、海旁用地（维多利亚港）等7个区域，提出保持在远眺下维多利亚港两岸的山脊线景观的重要性，并对8个策略性观景点来眺望山脊线的现状分析。根据每个策略性观景点的视线分析，确立了这些观景点的观景廊覆盖区，以保护这些山脊线景观资源”[38]。

综上，东西方虽然在遗产保护的立法、实践领域走过了不同的道路，但从国内外遗产环境保护的历程来看，外部环境对于遗产价值的重要意义不仅越来越受到国际遗产保护机构、各国政府和学术界的重视，也逐渐得到了公众的广泛共识与支持。遗址资源保护与利用不再单纯围绕遗产本身，而是将其与环境改善、城市更新、城乡统筹等区域环境行动密切联系在一起，成为遗址地保护与发展的趋势。虽然保护与发展的天平上很难找到平衡点，经济利益追逐和历史环境保护的博弈也会一直持续，但是针对不同类型与特点的大遗址，我们的研究应区别情况，在借鉴他国与本国经验的基础上分别判定对策，将协调好遗产与城市发展的关系作为长期为之努力的目标。