城市社区治理机制改革的成都实践
王健 徐睿[1]
随着我国经济转轨、社会转型，城市社区在基层社会服务和社会管理、社会弱势群体救助和保障、满足群众多元化需求等方面日益发挥重要作用。而实现城市社区居民自治是扩大城市基层民主、反映社会诉求、扩大社会有效参与、化解社会矛盾、促进社区和谐进而推动社会和谐的基础和保障。在统筹城乡发展、建设现代田园城市的历史背景下，在成都市农村基层治理机制不断创新突破，治理结构基本成形、成效初显的改革进程中，创新城市基层治理机制、完善城市居民自治这一基础性工作亟待加强，这不仅是统筹城乡综合配套改革，推进城乡基层民主建设同步发展，构建城乡经济社会一体化格局的需要，也是新时期党和政府加强基层基础工作的必然要求。
为认真贯彻党的十七大精神，健全基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制，成都市各区市县在完善城市社区基层治理机制方面进行了探索。这些探索成效如何，还有哪些尚待改进之处？带着上述疑问，成都市社会科学院课题组于2009年11月12日至11月19日深入城市社区，以开座谈会和入户问卷访谈的形式对成都市基层治理实践中具有典型意义的城市社区进行了调查。在对问卷进行数据处理和对调研点情况全面分析后，我们对成都市城市社区治理现状有了较为全面的认识。
一 国内外城市社区治理的主要模式
（一）国外城市社区基层治理的主要模式
根据政府与社区结合的紧密程度不同，国外的各种社区治理模式可概括为三种主要类型：政府主导模式、社区自治模式和混合模式，新加坡、美国和日本分别是这些模式中较为成功的典型。
新加坡政府主导模式。新加坡政府对社区的干预较为直接和具体，通过在政府内部设立专门的社区组织管理部门以及设立在社区的派出机构，对社区进行直接管理，体现政府行政力量对社区组织管理的影响力和控制力。
美国社区自治模式。美国政府对社区以间接管理为主，通过制定各种法律法规来规范社区的行为，为社区的广泛民主参与提供制度支持，而有关社区的具体事务管理则实行完全自治。
日本混合模式。日本政府在社区治理中已不仅限于规划和一般的制度供给，而是相当程度地参与到社区具体公共事务的治理过程中，社区居民还通过各种社区组织参与社区治理，从而实现政府与社区的有效合作。
综上，各国形态各异的社区治理模式存在着治理主体多元化、治理方式合作化、治理体系网络化和发展趋向自治化的共性特征，这些共性特征实际上意味着，有效的社区治理实践必须遵循一些基本的、具有规律性的社区建设经验。因此，要形成适合成都社会经济文化特征的社区治理模式，实现成都城市社区的有序、协调、健康发展，我们还必须充分借鉴和吸收西方国家的成功经验。
（二）我国城市社区基层治理的实践模式
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，通过多年的实践总结和经验概括，形成了许多具有亮点的模式，如体现街居一体化的“上海模式”，体现组织再造的“沈阳模式”，重在职能转变的“江汉模式”、以服务为导向的“青岛模式”。
上海模式。上海将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。该模式最大特点是党政的社会管理中心向基层社区转移，运用强大的政府行政力量，以街道为单位推进社区发展。
沈阳模式。沈阳将社区定位在小于街道而大于居委会辖区的范围内，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区（管理）委员会三个社区自治的主体组织，这套制度设计在全国产生了广泛的影响。
江汉模式。江汉模式最大特点是通过政府主动转变职能调整政府和社区关系，在吸收上海模式和沈阳模式经验的基础上，力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。
青岛模式。青岛坚持把社区服务作为推进社区建设的切入点和突破口，将城市管理转化为服务，通过全面、深层次的服务，将服务落实到基层以满足群众需求。
综上，各城市正积极探索适合自身的社区发展模式，它们对成都的启示在于：①社区建设必须坚持解放思想，大胆创新；②坚持自治方向，循序渐进；③坚持上下联动，整体推进；④坚持理论指导，实践先行；⑤坚持不断探索，逐步完善。
二 成都市城市社区治理机制运行状况
成都市的社区体制改革和社区建设工作于2001年全面启动。市委、市政府先后下发了《中共成都市委成都市人民政府关于加强城市社区建设的意见》（成委发〔2001〕46号）、《成都市城市社区建设管理规定》，《成都市人民政府关于印发城市社区建设五年发展规划的通知》、《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》（成委发〔2008〕37号）、《完善城市社区居民自治机制试点方案》（成委发〔2010〕10号）等文件，这些文件、政策，指导、规范并推动了城市社区治理的健康发展。
目前，成都城市社区在推进“两委+公共服务站（所）”的基础上，不同的城区根据自身的特点，在社区或院落一级增设了议事会，构建起以社区党组织为领导核心，以社区居民（代表）大会、社区居委会、社区议事会为自治主体，以社区公共服务站（所）为服务平台，社区居民、驻区单位、社会组织共同参与的多元治理格局。
1.社区党组织发挥领导核心作用
社区党组织是社区各组织的领导核心。据此，各城区积极探索改进社区党组织的领导方式，如锦江区通过扩大党在基层的组织覆盖、工作覆盖、活动覆盖，实现社区党组织的核心领导地位。
2.社区自治组织履行自治职能
居民（居民代表）会议是社区最高决策机构，居民议事会经居民（居民代表）会议授权，定期和不定期召开会议讨论决定相关事项；居民委员会执行居民议事会的决定；民主监事会或其他组织及居民履行监督职能，对居民议事会和居民委员会的工作进行监督。
3.社区公共服务站承接公共事务
各区市县普遍设立了社区公共服务站（所），实行“一居一站”或“一站多居”，对公共服务实行分类供给。
4.社会组织、辖区单位、社区居民共同参与
社会组织为社区群众理性表达利益诉求、合理维护自身权益提供了渠道，也为社区公共服务的生产提供了更多选择；辖区单位通过“特邀代表”、“民情议事代表”等形式，进入社区事务决策过程，通过共建共享，强化与社区的合作；社区居民的知情权、参与权、决策权和监督权进一步落实，参与社区治理的渠道进一步畅通，参与热情高涨。
三 成都市城市社区治理机制改革的成效
自2008年启动社区治理机制改革一年多来，成都市各区市县，特别是城市社区集中的中心城区，积极探索符合自己情况的社区治理道路，在党的领导、组织架构、运转模式、居民参与等治理机制的关键环节都取得了一定成效。
（一）覆盖社区、院落的社区大党建格局基本形成
城市社区党支部如何发挥组织群众的职能，以社区共同利益为价值取向，将不同的群众利益凝聚在“共同利益”之中，这是社区党建需要研究的深层次问题。锦江区建立了院落党支部，探索小单元治理，让上级党委政府的声音及时传递到居民；组建院落议事会，引导居民群众进行自我管理和自我服务；选举院落自管小组，发挥自管小组在民主自治、社区服务、美化环境和融洽邻里关系等方面的作用。
武侯区试点“院落民情议事会”，增强了基层党组织的辐射功能，提升了居民自治管理的水平。2009年，通过“院落民情议事会”妥善解决了21件长期困扰社区的焦点、难点问题。
（二）关系清晰、职责分明的社区组织架构基本建立
社区组织之间关系不清、职责不明是城市社区治理机制改革要解决的首要问题，各区进行了符合本区特点的探索。锦江区首先明确街道要进行“经社”职能分离，将工作重心放在基层社会管理和公共服务上，在社区则重点打造“三驾马车”，形成决策、执行、监督“三分离”格局；高新区建立健全了党支部、居民会议、居委会、院委会、业主委员会、社工站和便民服务大厅“6+1”模式。
各种社区基层治理模式实现了有序运行，取得了积极成效，得到了居民群众的肯定。在问卷调查中，我们发现，83位城市社区受访者对社区党支部、社区居委会、居民代表会、社区服务站、物管公司、业主委员会等六类组织满意度都在80%以上，相当高的满意度从一个侧面表明，基层治理机制改革中对组织架构的改革是较为成功的（见图1）。
（三）居社分离，社区居委会自治职能进一步强化
政社不分、居委会行政化倾向是城市社区治理机制改革要解决的另一个重要问题，各区基本的做法都是将行政事务从居委会剥离。锦江区新设立了与社区“两委”彻底分离的社区公共服务站，武侯区全面推行以“居站分离”为核心的社区管理体制改革，高新区规定属于职能部门和单位承担的行政性职能工作，原则上不得转移给社区，成华区试点社区公共服务站改革，将服务站从社区两委分离，成为独立法人。
“居社分离”得到了居民的认可。问卷数据也有佐证。83位受访者中，对居委干部的满意度非常高，“满意”和“基本满意”合计达98.7%，对社区居委会的满意度达到96.3%，在遇到困难时，受访者首选的求助对象是“社区”。显然，在城市社区，基层治理机制改革收效显著（见图2）。
图1 对社区六类组织的满意度
（四）居民议事会实现了决策监督的日常化、常态化，取得初步成效
城市居民议事会主要是满足居民参与决策、实现监督日常化、常态化的需要。如青羊区居民议事会一个月召开一次，院落议事会根据情况需要随时召开，不同层面的问题由不同层次的议事会议决。这样一来，议事会议决事项件件有落实，提高了议事会的地位。
图2 对居委会干部的满意度
（五）自我服务、自我管理的民主参与局面开始形成
参与意识薄弱、居民参与度偏低是城市社区治理的“老大难”问题。针对这一难题，锦江区强化党组织建设，充分发挥党员的带动作用，从解决居民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，带动居民主动参与和自己切身利益相关的社区公共事务的决策、管理、监督，极大激发了社区居民的参与热情；金牛区积极推进由群众智慧产生的“居民议事园”活动，出台了《金牛区“居民议事园”活动制度》，通过“居民议事园”，居民关心社区事务的积极性充分调动，民主自治的主人翁意识得以提高。
我们在问卷统计中发现，社区居民对社区事务的关注度和知晓度总体颇高，比例在70%～80%，比涉农社区和农村社区高出40%～50%；居民参与社区事务的愿望较强，参加居民会议、代表选举、民主评议的比例较高，且均高出涉农社区和农村社区20%以上，尤其是参与社区活动之一的“社区选举”排序超过预期，如有79.3%的受访者表示参加过居民会议，其中多次参加的甚至达到61.0%，明显高于涉农社区40.3%和农村社区30.9%（见表1）。这一比例大大超出我们的预期，也不同于以往调查形成的印象。对此，我们的解释是治理机制改革让居民得到了实惠，切实感受到参会能解决问题，因而参与热情高涨。
表1 社区居民对社区事务关注度与知晓度
四 成都市城市社区治理存在的主要问题
城市社区治理机制改革巩固了党的执政地位，在城市社区基本形成“决策、执行、监督”相分离的治理格局，自治组织、社会组织和居民主体的作用得到发挥。但是，城市社区治理机制还需要进一步完善，在制度设计和实际操作中还存在一些缺陷和问题。
（一）城市社区治理机制在制度设计方面需要进一步完善
1.居民议事会的法律定位需要明确
居民议事会受居民会议或居民代表会议委托，在授权范围内行使社区自治事务决策权、议事权、监督权等各项民主权利，但议事会与居民会议，特别是居民代表会议是什么关系并没有明确。
2.居民议事会成员的产生方式及议事细则需要规范
从各区市县的实践来看，居民议事会成员的产生形式，有的实行由居民代表会票决（如青羊区），有的与居民代表会合二为一（如锦江、成华等区）等。社区“两委”干部在议事会成员中占据多大比例，各区市县做法也各不相同。
3.居民议事会的监督权尚需明确
居民议事会具有监督权，它是直接监督居民委员会还是需要单独设立一个监事会，既监督居民委员会也监督居民议事会？这一点也有待明确。
4.居民委员会与社区公共服务站的职能细分尚有含混之处
城市社区为了解决“政社不分”问题，在社区公共服务的配置上实行“一站多居”或“一居一站”方式，承接政府的公共服务职能。但在实践中，居委会工作与社区公共服务站工作还存在含混之处，有推诿扯皮的现象。
（二）街道（乡镇）管理体制与社区治理机制改革的要求还不匹配
“社区是个筐，什么都往里装”是城市社区一直以来的生动写照。近年来，虽然各区市县通过建立社区公共服务站，实行“社区准入”及“费随事转”等方式为社区减负，但据我们了解，目前有些部门仍然习惯于向社区摊派本属于自身职责范围的行政工作，没能很好地执行社区工作准入制。而且有些城区在街道的职能定位、科室的设置等方面还相对滞后，这也是部分社区仍然忙于行政事务，推进社区治理机制改革步伐缓慢的原因之一。
（三）社区基础设施建设及公共服务供给与居民日益增长的物质文化需求之间还存在较大差距
基础设施是社区治理赖以开展的基础物质条件，也是社区居民关注和参与治理的主要目标所在。问卷调查显示，居民最关心的社区事务，第一是“社区环境美化”，第二是“社区基础设施建设”，第三是“社区公共文化活动”，第四才是社区养老、劳动就业、低保救助等。我们在多个城市社区调查时听到的最多的反映，也是场地和设施不足。不少老城区社区存在办公场地狭窄、居民缺乏室内外活动场地等一系列问题，引发居民群众的不满。
（四）社区自治组织的经费结构不合理，缺乏社会资金的支持
近年来，各区市县都加大了对社区资金的支持力度，但社区经费不足仍然是制约社区开展服务和自治工作的重要因素。当前社区的经费来源有四个：最主要的一个来自政府，占到总经费来源的80%～100%。第二个是创收，但这偏离了居委会的工作重点，而且容易引发与居民群众的矛盾。第三个是社会资源，主要表现为垃圾清扫收集费用和社区单位资助，但数额都相当有限。第四个是居民支持，但从现状来看，这一资源发挥的作用极为有限。
（五）社会组织发育严重不足，制约了社区治理多元主体的形成
社会组织是基层治理中不可缺少的参与主体。但现行政策对社会组织的注册登记控制过严、手续繁琐，政府在选择承接服务的组织上受限。以锦江区为例，全区目前登记注册的社会组织仅有195个，其中民办非企业155个（绝大部分为学校和幼儿园），社团组织40个（包括行业协会、老年协会、文体协会等），能够承接政府购买服务的中介组织及满足群众多样化需求的社会组织还非常少。
（六）居民参与的主要群体仍然是老年人，参与面尚不广泛
在课题组之前多次进行的社区调查都发现，老年群体与社区的联系远远多于中青年群体，此次调查也不例外，以年龄在50岁以上的老人居多，占73.8%，中青年，特别是40岁以下，19岁以上的，合计只有11人，占13.8%。社区干部反映，离退休的老年住户非常关心社区建设，也乐于参加社区活动，年轻人则仅利用了社区“住”的功能。
（七）社区工作者队伍素质还不能适应社区治理的需要
同全国不少地区一样，成都市专业社会工作者占比偏低，据不完全统计，有职业资格证书的只有10%左右。此外，社区工作者队伍整体素质偏低，对开展社区自治缺乏创新的思路和方法，部分社区工作人员除了完成上级交办的工作外，不知从何处着手开展社区工作，难以打开工作局面。
五 完善成都市城市社区治理机制的对策研究
（一）明确目标，完善制度，形成多元主体参与的城市基层治理机制
成都市要紧紧抓住城市社区居民自治这一中心环节，建立和完善以党支部为领导核心，以居民议事会为日常决策机构，居委会为执行机构，物业公司、群团组织及公益性社区服务组织等各类社区主体共同参与的多元参与的治理局面，推进政府、居民以及社会组织等治理主体的互动、协调、合作，实现基层治理的最优化。
就城市社区治理的目标而言，应分阶段推进：第一阶段，在一到两年的时间内，建立和完善包括社区居委会、居民代表大会和居民议事会等各种社区自治组织及职能，特别是建立和健全居民议事会和院落议事会制度，明确界定居民议事会的法律地位和职能，厘清各社区自治组织的职责、职能和权利边界，初步形成各社区组织权责明确、机制完善、运转有序的基层治理局面；第二阶段，力争用2～3年时间，社区议事会走上规范化、制度化运作轨道，在每个社区建立和培育5个文体类群团组织，1～2个公益性服务组织，健全志愿者组织，初步形成基层社区多元治理的局面；第三阶段，力争用3～5年时间，形成一批有一定规模和实力，能够承接政府公共服务转移职能的专业化的社会服务组织，群众广泛参与社区治理，按照民政部和谐社区建设的要求，90%以上城乡社区建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
（二）完善基层治理相关配套措施建设，保障基层治理良性运行
第一，从法律层面明确议事会的权力来源、成员数量、产生程序；第二，在议题的收集和筛选上，只要是与社区居民利益相关的事项，都应该召开议事会讨论解决，每季度召开议事会不应少于1次；第三，议事表决采用投票方式，统计后对外公布；第四，议题通过的原则是少数服从多数，但若少数人的合法权益受到损害，受益的多数人应予以补偿。
（三）加快政府职能转变，深化街道（乡镇）体制改革，为社区基层治理构建良好的政务环境
“十二五”期间，各级政府应进一步转变职能，构建政府行政管理和社区自治良性互动、协商合作的运行机制。目前，锦江区、高新区等区市县剥离街道经济职能的改革已经推行，成都市应高度关注改革的推进情况，充分发挥地方党委政府在基层治理中统筹全局、协调指导、督促落实作用，为推进基层治理机制创新构建一个上下互动、运转顺畅、管理高效的良好外部环境。
（四）加大社区投入，培育社区资源，提高基层治理效能
政府部门应加大对社区的投入：一是将社区居委会开展工作和组织社区居民开展自治活动的场所建设纳入城市总体规划和土地利用规划，按照有关规定，实施相关建设、验收、移交、管理工作。二是增加财政对社区的资金支持，推行财政“定额补贴”制度，标准应达到不低于每百户2000元水平。各级政府要将社区基本公共服务经费纳入本级财政预算，并形成正常的增长机制。三是改变分散多头投入的局面，将各路资金汇聚起来统一调配。四是通过税收等政策引导，支持社会资金投入社区建设，形成社区建设社会化投入的良性局面。
（五）放松对社会组织的管制，培育承接公共服务的专业化机构
对于尚处于幼稚阶段的社会组织，成都市应该重点扶持，并加强监管。建议：一是在“十二五”期间，尽快出台促进社会组织成长发育的相关政策法规，放宽准入条件。二是鼓励社会组织兴办社会事业、参与社区公共服务。三是引导居民的个性消费需求与社会组织的专业服务生产对接，在社区层面培育出众多的社区社会组织。
（六）赋权于社区，提高社区居民的参与效能
首先，在制订社区规划、确定社区基础设施建设及公共服务项目等重大问题上，参照农村公共服务项目遴选方式，建构居民参与体系。其次，进一步发挥居民议事会、院落议事会的作用，落实居民群众各项参与权。再次，推广一些城区社区较为成功的经验，如“居民议事园”、“小单元治理”、“院落民情议事会”等经验，扩大居民参与的广度和深度。最后，根据社区居民特点，引导他们参与社区事务，特别是引导组织中青年和少年儿童，以志愿者的身份参加帮困、医疗、法律、治安、教育、文体、宣传、会务等志愿服务。
（七）提高待遇，加强培训，不断提高社区工作者队伍整体素质
创新社区治理机制，提高社区治理效能，迫切需要一支具有较高文化素质和一定社会工作专业知识的社区工作者队伍。我们建议：一是利用2010年社区“两委”换届，引导居民群众把一批政治思想素质好、组织协调能力强、群众威信高的同志推选进入社区“两委”班子。二是逐步提高社区工作者待遇，建立社区工作者困难补助基金和离岗补偿制度，以吸引社会优秀人才和社工专业大学生进入社区工作。三是和高校合作，为社工专业大学生提供实习基地（成都市目前至少已有5所高校开设了社工系或专业），在此基础上为社区选拔合格人才。四是加强培训，提升社区工作者引导居民群众实现基层自治的能力。五是鼓励社区工作者参加社工职业资格考试，提升队伍的专业化水平。六是建立和完善激励和约束机制，让居民群众参与社区工作者工作绩效评估，形成优胜劣汰、有进有退的人才流动机制。
参考文献
蔡昉主编《城乡一体化——成都统筹城乡综合配套改革研究》，四川人民出版社，2009。
成都市社会科学院编《灾后重建的成都方法》，四川人民出版社，2009。
程显煜主编《成都科学发展报告2010》，四川人民出版社，2010。
郭虹：《城市社区治理探索之路：社区参与治理资源平台成长纪实》，四川大学出版社，2010。
金佩璇：《国外城市社区管理体制对我国的借鉴意义》，《改革与开放》 2010年第19期。
谢守红、谢双喜：《国外城市社区管理模式的比较与借鉴》，《社会科学家》，2004年第1期。
赵毅旭：《城市社区治理路径》，四川大学出版社，2010。
[1] 王健，成都市社会科学院社会学与法制研究所所长，研究员；徐睿，成都市社会科学院助理研究员。