第四节 需继续探讨的若干问题
本书只是对非国家行为体核扩散及核安全问题进行深入研究的一个起点。在书稿付梓时，我们认为还有许多值得继续探讨的问题，在此仅提出其中三点，希望读者在阅读时能共同加以思考。
第一，关于核安全（核安保）的定义与内涵。
正如本书第四章中所述，核安全问题是在20世纪70年代开始受到关注的。1979年国际原子能机构（IAEA）制订的《核材料实物保护公约》是早期与具体防范核扩散、核恐怖主义问题相关的一个最重要的国际公约。在此前后，联合国陆续通过的一些反对恐怖主义的决议也开始涉及核安全的问题，但当时这一问题尚不是联合国的主要关注点，国际组织也未对其作出明确的定义。20世纪90年代以来，日益猖獗的核走私及恐怖主义活动开始引起国际社会的高度关切，国际原子能机构于2005年对《核材料实物保护公约》进行了重要的修订。随后，为统一认识，其核安全咨询组对核安全作出了明确的定义：“核安全是指对涉及核材料、其他放射性物质或与其相关设施的偷盗、破坏、非授权进入、非法转移及其他恶意行为的防范、探测和反应。”
应该讲，这是对核安全作出的一个相当严谨并较具权威性的定义，涉及的内容与国际原子能机构的职权范围相一致。但是，将这一定义与2004年联合国安理会通过的1540号决议、2005年联合国大会通过的《制止核恐怖主义行为国际公约》（两个文件的具体内容见本书附录）以及近年来一些国家、一些国际组织提出的加强核安全的相关倡议、政策相对照，我们认为，国际原子能机构对核安全所做的定义有进一步完善的必要。
例如，该定义主要关注的是核材料、放射性材料及相关设施的安全，却没有把核信息、核技术及核专家的安全包括在内，也未将核武器的安全包括在内。又如，对于核安全的主要防范对象，这一定义显得过于抽象、笼统。再如，定义中的“防范”、“探测”、“反应”三个词，是否能够完全涵盖建立国家核安全标准、程序和相关法律，以形成完备的核安全管理体系、监督体系、应急工作体系等防控措施，也值得进行进一步的研究与讨论。
2010年4月召开的华盛顿核安全峰会对于完善核安全的定义作出了积极贡献。峰会公报的第一条和第五条指出，“重申各国根据各自国际义务，对维护各自控制的所有核材料，包括核武器中使用的核材料，及核设施的有效安全以及对防止非国家行为者获取恶意使用此类材料所需的信息或技术负有根本责任；强调建立强有力的国家核安全立法和监管框架的重要性”，“支持将经修订的《核材料实物保护公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》等国际核安全文书的目标作为全球核安全体系的实质要素”。[2]公报的论述显然有助于各国对核安全形成更全面、准确的理解，从而对国际社会共同维护核安全发挥重要的指导作用。
一个仍然悬而未决的问题是要不要把核武器安全明确包括在核安全的定义之内。由于此问题过于敏感，现存多边机制往往采取回避态度，华盛顿核安全峰会公报对此亦未涉及。我们认为，在理论上应该明确将核武器安全包括在核安全定义之中；在实践中则宜坚持由拥有核武器的国家自己负责的原则，同时鼓励有关国家在自愿的基础上交流经验，开展合作。此外，从长远看，对于核武器的安全，国际社会也应考虑是否需要逐步建立起某种预防和应对极端情况的机制。
第二，关于对非国家行为体、特别是核恐怖主义威胁的认知。
对于这一威胁的认知应是一个持续深入探讨的问题。近两年来，随着国际形势的发展及某些事态的出现，我们对此似乎已经有了更多的感受。例如，随着网络安全问题日益突出，人们开始担心，是否有一天非国家行为体可能会利用网络技术对核国家的核武器、核设施指挥控制系统进行干扰与攻击，从而制造出多种可怕的前景。又如，2011年的日本大海啸造成了一场核危机，其危害程度之烈是国际社会始料未及的。这不禁使人想到，我们对核恐怖主义袭击核电站威胁程度的评估是否仍有些保守？再如，假如有一天恐怖组织真的掌握了一定的核攻击能力，在信息化的条件下，也许其仅仅利用现代信息技术散布核谣言、传播伪信息，就可能引发严重的社会混乱，其恐吓、胁迫、“不战而屈人之兵”的能力将大大提升。
那么，在当前及未来，世界各国究竟可能面临怎样的核恐怖主义威胁呢？就总体来说，我们有以下几点基本看法。
首先，世界上众多国家都面临着非国家行为体（恐怖主义组织是其中最危险的力量）核扩散的现实威胁，核国家及其他一些拥有较多核材料及民用核设施的国家将首当其冲。其中，核安全管理、监督机制及法律体系不健全的国家，或国内局势处于混乱状况的国家，因核安全能力薄弱，较易给非国家行为体的扩散行为以可乘之机。
其次，当前那些面临较大、较多恐怖主义威胁的国家，将来很可能也是面临较大、较多核恐怖主义威胁的国家。这些国家不仅包括一些国内冲突与社会矛盾严重、国家治理混乱的发展中国家，也包括一些既多又深地卷入地区冲突及频繁干涉他国内政的西方发达国家——自小布什政府起，美国明确把“恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合”作为美国的头号安全威胁即充分表明了这一点。当然，恐怖主义包括核恐怖主义对各国的威胁不会一成不变，它可能随各国安全利益、对外关系及其内外安全形势的变化而变化。
最后，在核安全领域，虽然世界各国受到的直接威胁有较大不同，但在全球化的背景下，一国发生核恐怖袭击事件，其消极影响也会迅速向外扩展。而如果受到核恐怖主义袭击的是一个大国，其产生的消极政治、经济、安全影响将更为巨大。“9·11”事件后美国安全政策的调整就是一个最好的例子。如果有一天恐怖主义势力真的掌握了核武器，“核禁忌”将成为历史，地区与世界安全形势将发生巨变，所有国家都将受到严重威胁。
总之，核扩散（包括非国家行为体的核扩散）与恐怖主义已是世界上日益严重的安全威胁，核恐怖主义则是二者结合可能产生的最严重的后果。目前，核恐怖主义更多的还是一种潜在威胁和噩梦，但是，如果国际社会不能有效战胜核扩散与恐怖主义，核恐怖主义完全有可能成为国际社会的现实安全威胁。国际社会必须防患于未然。
第三，关于中国的核安全政策。
多年来，中国政府对核安全高度重视，在国家行动和国际合作方面都做出了巨大的努力，取得了重要的成果。正如胡锦涛主席在2010年核安全峰会上所指出：在国内，中国已经建立起较为完善的核安全法规和监管体系。在国际上，中国支持并严格履行现有核安全国际公约及联合国安理会相关决议（已经批准了《核材料实物保护公约》修订案，正在推动《制止核恐怖主义行为国际公约》的国内批约[3]），积极支持国际原子能机构的核安全工作，并同许多国家保持双边交流与合作（2008年的北京奥运会和2010年的上海世博会是两个合作范例）；中国还积极向发展中国家提供核安全援助，而与有关国家合作在华建立核安全示范中心是中国在地区核安全合作方面的一项新的努力。[4]
然而，非国家行为体的核扩散和核恐怖主义是一项新的安全挑战，加强核安全是各国面临的一项新的重大任务。中国的核安全政策必须与时俱进，不断发展。我们在此提出几点不成熟的看法，希望引起必要的讨论，并对进一步加强与完善中国的核安全政策有所裨益。
首先，中国必须大力加强对核安全问题的研究和宣传，使之从国家少数职能部门高度关注的问题变为多数民众有所了解、各部门都积极关心的问题。这也是首届核安全峰会提出培育核安全文化的题中应有之义。中国是一个迅速上升的大国、一个核国家、一个正在大规模发展核电的国家。[5]加强核安全的任务将会越来越沉重，在培育核安全文化、培养核安全人才以及发展核安全技术方面，任重道远，有大量工作要做。事实上，直到核安全峰会之前，除了相关职能部门外，中国各级政府、智库、企业、国际问题研究者（包括众多安全问题专家）以及广大民众，对此问题实在是了解不多，对应对核安全威胁缺少紧迫感。
其次，对于核安全形势特别是中国的核安全形势应有更准确、具体的威胁评估。至少是到2010年，中国仍将核恐怖主义视为一种“潜在威胁”，[6]这与美国等一些国家将其视为最大安全威胁有较大的差别。这里有两个问题值得讨论：一是核恐怖主义对各国威胁程度的问题，二是核恐怖主义的总体威胁问题。就第一个问题来说，各国面临的威胁显然有所不同，对某些国家来说，核恐怖主义已是严重的现实威胁，但对另外一些国家来说，则仍是较小的或潜在的威胁。那么对于中国来说，究竟是前者还是后者，需要随着形势的发展不断作出新的、准确的评估。就第二个问题来说，我们认为，虽然恐怖势力目前尚难以直接用核武器进行核攻击，但其在全球的核扩散活动和其破坏核设施、利用脏弹等进行攻击的可能已经构成现实威胁。因此，如果在总体上仍称之为“潜在威胁”恐怕就值得商榷。总之，对于核安全形势，特别是中国的核安全形势，一定要有客观、具体、动态的分析与判断，这对于确保核安全，战胜核恐怖主义至关重要。
再次，近两年来，有些国家提出，核安全应成为国际核不扩散机制的第四大支柱，我们认为这个建议是有参考意义的。事实上，在核安全峰会之后，这已是一个必然的发展趋势。核裁军、防止核扩散、和平利用核能及核安全是紧密相连的，要逐步改善当前的世界核秩序，直至在世界范围内全面彻底消除核武器，缺了哪一项也不成。在确保核不扩散、核裁军、和平利用核能三大支柱作用均衡发展的前提下，高度重视核安全，将是对国际核不扩散机制的有力加强与完善。鉴于核安全是一项新的国际议程，在今后一段时间内，对之给予较多的强调与重视是完全必要的。
最后，应准备采取多种手段应对核恐怖主义威胁。长期以来，中国一直强调应用和平手段实现防扩散目标。至少到目前为止，防止国家行为体的核扩散，坚持这样的政策是正确的，是符合现行国际法的。然而，面对核恐怖主义，虽然就消除其根源来讲，和平手段仍然极其重要，但在应对既成威胁时，采取非和平手段甚至是武力手段将难以避免。2001年9月联合国安理会通过的反恐决议明确提出，“必须根据《联合国宪章》以一切手段打击恐怖主义行为”。[7]“一切手段”中当然也包括武力手段。对于在未来应对国际核恐怖主义的直接威胁，中国应该怎样做，应该如何开展国际合作，我们仍然缺少前瞻性的研究与准备，有关主管部门间的协调合作也亟待加强。与之相关的一个突出问题是如何对待美国主导的“防扩散安全倡议”（PSI）[8]。长期以来，中国虽然赞成倡议的防扩散原则和目标，但因其与现行国际法不接轨，因而一直对之持保留态度。在新形势下，国内有专家学者建议，中国应对PSI重新评估，争取与这一机制逐步开展某些合作，积极推动其改革，并最终加入PSI，使之成为阻止核扩散、加强核安全的重要国际机制。[9]这一建议中含有不少积极进取、有见地的看法，值得讨论与重视。总之，面对日益增长的核恐怖主义威胁，中国必须着眼长远，对维护核安全努力中的某些非常敏感复杂的问题早做研究，未雨绸缪，争取主动。
其实，除了上述三个问题（即使在课题组中，对于这三个问题的认识也并非完全一致）外，值得继续研究的问题还有很多。提出这三个问题只是作为引子，以期引起更深入的探讨。非国家行为体核扩散及核安全不仅是新问题，而且是极具挑战性的问题，关系着中国与世界的和平与安全。对于这样一个重大问题，不仅国家职能部门要关心，学术研究界要关心，广大民众也要关心。这是我们的衷心希望。
[1] 随着全球化、信息化的发展，非国家行为体在国际事务中的表现日益活跃，影响逐步上升。作为一种新的力量或权力因素，如同国家行为体一样，它既有积极作用，也有消极作用，但从总体看，其积极作用是第一位的，对于全球的和平发展作出了重大贡献。本书重在研究非国家行为体的核扩散（仅在第三章中对非国家行为体在防扩散领域的积极作用有所论述），这是出于专题研究的需要，并不影响我们对非国家行为体整体作用的评价。
[2] 《华盛顿核安全峰会公报》，新华网，2010年4月13日，http：//news.xinhuanet.com/world/2010-04/14/c_1232954.htm。
[3] 中国已于2010年8月28日正式批准该条约。
[4] 参见《胡锦涛在核安全峰会上的讲话》，中国日报网，2010年4月14日。
[5] 2007年国务院批准了《核电中长期发展规划（2005～2020年）》，提出到2020年核电装机容量建成4000万千瓦、在建1800万千瓦的目标。目前，中国正在建设的百万千瓦级以上的反应堆有20余座，正准备开工建设的百万千瓦级以上的反应堆有10余座。按照积极的估计，到2020年我国拥有的反应堆数量和核电装机容量，都将排在世界的第二位，仅次于美国。参见《〈中国投资〉：三代核电自主化新征程》，核电新闻，核电之窗——中国电力网，2009年5月13日。
[6] 参见《胡锦涛在核安全峰会上的讲话》，中国日报网，2010年4月14日。
[7] 联合国安理会第1373（2001）号决议。
[8] PSI于2003年由美国发起，是一个旨在在世界范围内阻止可疑国家或非国家行为体运输大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料的国际倡议。目前已有90多个国家参加，核心成员有20个。奥巴马上台后提出对其进行改革，争取使之成为“永久性国际机制”，但迄今无实质性进展。
[9] 参见余民才《对我国关于〈防扩散安全倡议〉立场之重新审视》，《法商研究》2009年第6期。