第三节 市场机制与中国对外援助
一 市场力量参与对外援助
随着中国社会主义市场经济体制在20世纪90年代的建立，市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起到基础性作用，[38]市场力量在中国对外援助工作中的作用也日益加强。市场力量在给对外援助项目执行带来活力、动力和竞争机制的同时，也带来了一些新问题。如何处理好市场力量追求经济效益与对外援助作为政治任务这两者之间的关系，也就日益成为突出的问题。
首先，市场力量改变了中国援外的组织管理方式。20世纪90年代，全球性的市场化浪潮，包括受援国的私有化运动，开始冲击中国对外援助项目。在世界银行的推动下，很多受援国宣布对中国援建的项目实施私有化改制。这个时候，中国已经通过体制改革接受了大量来自西方资本主义国家的投资，开始与外资进行合资经营。既然中国能够同资本主义国家搞合资经营，为什么就不能与发展中国家搞合资经营呢？因此，针对当时中国援建工厂落成以后受援方不会经营管理，又意图通过将中国援建的工厂私有化而转移资产的情况，中国开始以多种整合资金的方式与受援方开始了合资管理。经过艰难谈判，中经对外公司在1994年与马里签订了合股经营合同，在中国援建马里糖厂的基础上组建“上卡拉糖联股份有限公司”，中方占股60%，享受马里合资法规定的各项优惠政策，并承诺不裁减2100名员工，不降低工资福利，还要偿还几十亿西非法郎的长、中、短期债务。转制后的合资公司运转良好，采取了一业为主、多业经营的方针，雇员达到4500人，高峰期达到7000人，成为中国援外项目中第一个“外债转股”的典型。其他项目，如中国援建马里的纺织厂也将80%的股份转给中国海外工程公司，由中国海外工程公司负责偿还马里政府欠中国政府的债务，两国政府为合资企业提供优惠，借此扶植市场化的合作。[39]
当然，私有化也并不是一剂包治百病的灵丹妙药。中国投资规模最大的对外援助项目——坦赞铁路的私有化进程就经历了很长一段时间。这条为了帮助新独立的坦桑尼亚和赞比亚发展民族经济、打破殖民主义控制的巨型工程从1975年全线通车以后，在缺少维护和投入的情况下运营了30多年，基础设施状况始终良好，被誉为“钢铁之路”。但是自20世纪90年代以来，随着南部非洲政治生态的变化，赞比亚货物出口通道增多，加上铁路运营成本居高不下等原因，坦赞铁路经营连年亏损。坦、赞两国与中国之间就坦赞铁路私有化问题进行了十多年的调查和商谈，其间更有世界银行、欧盟和美国、瑞典等国的介入，但仍因合资所需投资巨大和其他原因而屡遭搁置。
市场因素的加盟使得一些濒临破产的援建项目获得了良好的经济效益，也为援外管理合作增添了一种新的方式：参股合作。有时，中国企业在此基础上再追加投资，当然在投资的时候需要根据当地的实际需要和经济发展的可能性做出经济而非政治决断，例如一些合资销售中国商品的“中国商城”的修建，合资办的小型农机、农具、装配厂等就这样发展起来了。结果，随着这种合作规模的扩大，中国与过去的受援国之间的利益进一步融合，长期的技术和管理合作也发展起来，中国自己发展市场经济的思路和方法因而传导到发展中国家。中国和发展中国家也借助援助的力量，发展起一些新的联系和关系。
在全球性的世界市场快速发展的背景下，中国利用人力资源优势，发展中国家利用矿产资源优势，两者相互配合，带动了资本和技术的跨国流动和重组，促使双方关系向纵深发展。例如，中国与受援国之间开始通过合资的方式，管理一些陈年的老项目，将部分因经营不好而无法偿还的老项目的债务转为中国的股份。中国企业参与经营管理，帮助培养受援国的管理人才和技术工人，并加强经营管理、严格劳动纪律，使中国在受援国的影响加深。再如，中国在管理援助项目的过程中根据世界市场的需要，强调经济效益和项目的可持续性，开始改变过去以建筑完工为单一政治任务的援助方式。此外，中国援建企业在受援国参与了更多领域的经济建设项目，带动了中国在受援国水电站、热电站、公路、铁路、桥梁、水库等设施建设中的投入，为发展中国家的建设作出了无可替代的贡献。
与中国正在进行的市场经济体制改革相一致，中国对外援助管理体制与方式在1993年以后也发生了比较大的改变和调整。一个重要的改变是：根据受援国的需求，中国想方设法扩大援外资金规模，特别是开启了贴息贷款项目。贴息贷款项目源起于1993年10月的东京“非洲发展国际会议”。当时非洲国家代表提出增加外贸和吸引外资是比政府间的传统援助方式更加有效的发展方式，希望援助国扩大对发展中国家的投资，而这也与中国自身的发展经验相吻合，因为在改革开放之初，国际援助曾经是中国外汇的重要来源，而随后快速增加的外商投资不仅为中国带来了数量远远超过国际援助的资金，而且成为促进中国发展的重要力量。另外一个重要的变化就是：顺应中国国内体制改革的总方向，中国对外援助管理机构开始实行“简政放权、政企分开”的改革，加强了对市场力量的管理。
开始时，为了扩大援助资金规模，中国尝试将回收的，也就是受援国偿还的援款，纳入“合资合作基金”，用于开展与受援国的可持续合作。1995年起，中国又开始提供政府贴息优惠贷款，由财政部和人民银行分别划拨出一笔资金，交给1994年成立的中国进出口银行，由中国进出口银行对外借贷，利用政府援款作为利息补贴，使银行利率降低，借贷条件变得优惠。与这些变化相适应，中央1995年10月援外工作会议对中国援外形势进行了研判。会议认为，中国援外所面临的国内外环境发生了深刻的变化，发展中国家的政治经济形势也发生了很大变化。发展中国家迫切希望吸引更多的外国企业投资，参与其经济发展，减轻政府的债务负担，增加收入和就业。在这种条件下，中国政府鼓励中国企业与受援国企业以合资经营、合作经营等方式，或中国企业独资方式，实施中国的对外援助项目，并将中国市场化改革的成功经验运用于对受援国的援助，如在受援国建立经济开发区等。会议认为，中国企业与受援国企业在援助项目上的合资合作，“有利于政府援外资金与企业资金相结合，扩大资金来源和项目规模，巩固项目成果，提高援助效益”。[40]
贴息优惠贷款的使用范围涉及在中国购买设备和材料，聘请中国工程技术人员，经与中国协商，受援国也可以利用贴息优惠贷款向第三国采购必需的设备、材料以及在受援国建设的当地费用。贴息优惠贷款形式的出现为中国对外援助事业带来了更多的援助资金和渠道。通过贴息优惠贷款，受援国建设了一批有经济效益的生产性项目，也购置了成套设备或机电产品。一些有自主知识产权的中国机械设备，如大型机电产品、飞机、集装箱检测设备、电信设备等都通过贴息优惠贷款的形式走出国门。
贴息优惠贷款的年利率最高不超过5%，贷款期限最长不超过15年。贴息优惠贷款的发放和管理程序是：中国进出口银行承贷，外经贸部归口管理，国务院批准年度优惠贷款规模，外经贸部会同外交部、中国进出口银行就提供贴息优惠贷款的额度和主要贷款条件逐项报国务院批准，并抄送中国人民银行。国务院批准之后，经贸部代表中国政府与受援国政府签订政府间框架协议，并抄报财政部。协议中包括贷款的额度、条件、执行机构、使用范围等条款。在协议范围内，受援国政府或申请使用优惠贷款的企业（可以是双方合资企业）提出具体项目，经外经贸部初步审核同意后向中国进出口银行书面推荐，并由中国进出口银行对使用优惠贷款的项目申请进行评估，结果及相关材料报外经贸部备案。在优惠贷款的提供、使用和偿还过程中如遇需政府间解决的问题，由外经贸部同受援国政府有关部门进行商谈。[41]根据这一程序，贴息优惠贷款项目企业行为与国家行为结合在一起，通过调动企业的资源和优势，达到为国家对外援助政策服务的目的。
中国的贴息优惠贷款在西方世界引起了不少误解和非议，大都是因为外界对这项政策缺乏了解，当然也有些人是因为根本不想真正了解中国对外援助。贴息贷款本身是一种在西方援助国常见的做法。中国进出口银行的借贷方式与中国传统的援外方式不同，是按照市场规则，对于有发展前途的大型项目进行投资（一般在1000万美元以上），并且参与管理，保证其可持续性，通常考虑到了发展中国家可发展的资源领域，如能源、交通、信息。这些项目的投资无疑会带动当地社会民生的发展。从中国的角度来看，中国根据自身发展的成功经验，将优惠贷款作为一种帮助发展中国家发展的方式，在中国对外援款的计算中只计算政府贴息的部分，而并没有计算中国进出口银行根据市场规则进行的借贷。从整体思路来看，将对外援助的有限资源用在关键的部门和领域，用于撬动更大的市场资源，使得经济社会真正发展起来，这是中国的发展经验之一。
市场资金进入中国援外领域是一个新现象，它调动的不仅是中国银行和社会的资金，而且还调动了受援国的资金和资源，并且通过援、受双方在企业和金融机构层面的合资合作，推动了受援国自身的发展及发展能力的建设，并且大大促进了中国与受援国之间在包括发展援助在内，但远远超过发展援助领域的多方面合作。[42]至于在对外援助工作中，商业和公益、市场和政府容易产生混淆的问题，胡锦涛主席后来做出了“不能让市场绑架政府，而要让政府引导市场”[43]的指示，中国政府援助的重点开始转向社会、文化和公益事业，将有效益的领域留给了更有效率的市场力量，而政府则关注民生、关注社会，从而引导平衡发展。
二 管理援外领域的市场力量
适应20世纪90年代在对外援助领域里的上述变化，中国的援外管理体制也在不断地进行改革调整。1992年，国务院决定按照“社会主义市场经济”的要求进行政府机构改革。中央主管经济的部门大都被“大砍一刀”，砍下来的一些部门和人员成立了行业协会和实体性公司。[44]根据这种“政企分开”的政策，1993年原本承担援外项目管理职能的成套公司脱离外经贸部，自负盈亏，实行企业化管理，援外成套项目的建设完全由作为市场行为主体的企业来承担。外经贸部对外援助司统一负责援外政策的制定并监管项目的执行。此后成立的“中国进出口银行”则负责援外优惠贷款业务及其他业务。
随着传统援助项目进一步向民生和社会领域发展，中国涉援的机构越来越多，中间环节和程序也就越来越多，援外司负责确定招投标企业的资质。原来的100多家“国际公司”大都是各省市部门的“窗口单位”，有在海外从事经济活动的资格，但是承包以后要分包给实体公司执行。实行市场化改革以后，实体公司也有了对外经营的资格，不愿意经过国际公司进行转包，要求直接参与招投标，于是，中国援外主管部门又引进了资质管理程序、资质审查程序等。援外主管部门还利用会计师事务所对援外执行单位提取的项目管理费进行审核。此后，一些民营企业也有了参与援外项目招投标的资格，对于援外管理部门来说，规划和总结、质量检查和验收等程序也相应增加。
行为主体的变化潜移默化地影响着援外管理体系和程序，渐渐地，行政干预越来越少，专业程序越来越多。除了三大部委（即外交部、财政部和商务部）在政策层面进行密切磋商以外，其他程序，如动议、考察、协商、决策、拨款、立项、招投标、实施等整个援外工作流程中都出现了新的行为主体，而援外行政管理机构则一路削减。1998年政府机构改革中，援外司被精简到64人，平均每人管4个国家。这种状况到了2003年才由于“国际经济合作事务局”的成立而有所改善。国际经济合作事务局与援外司实行分段管理。援外司负责立项前工作，合作局负责立项后管理。
在对外援助工作中调动市场资源，需要解决的是如何规范市场力量的问题，因此20世纪90年代也是中国对外援助迅速建章立制的年代。1992年国家印发了《对外经援项目试行承包责任制的管理办法》等五个援外工作文件，将承包责任制的步骤方法，包括招（议）标的规则方式、承包项目单位的政治和经济技术责任以及实施项目的管理自主权等加以规范，在调动市场积极性，缩短建设周期、节约建设投资、提高援外效率的基础上，对项目质量保障加以制度规范，并出台了对外经济援助招（议）标委员会章程。投资额在1000万元人民币以上的通过招标，1000万元人民币以下的通过议标方式确定承包单位。
市场化条件下的中国对外援助在动议和决策方面继续信守“八项原则”，对受援国平等相待，仍然是在受援国提出需求的基础上，通过适当的外交途径，并且经过专家实地考察认定以后进入决策过程。在决策程序中，各相关部委之间存在着协商关系。在实施过程中则比较充分地引进了市场力量。
市场力量的多层参与使得中国对外援助的政策制定和项目实施都变得比过去更加复杂了。商务部援外司和国际合作局承担重大的协调任务，援外司要协调各个涉援的部门，包括外交部、财政部、卫生部、农业部、教育部、中国进出口银行等，以及各省市自治区，而国际合作局则需要协调所有涉援的市场行为主体。1993年开始正式实行的“总承包责任制”和“监理责任制”就是在市场发展的条件下进一步管理涉援市场主体的典型步骤：经贸部（后改名为商务部）按照援外项目的专业性质，通过招议标方式确定具体项目的设计单位、施工单位和监理单位。三者相互配合并相互制约。在受援国施工现场，既派驻工程队，也派驻设计代理和监理。这种制度虽然在实施中遇到了许多的困难和问题，但是在制度设计上是向对市场力量放权，同时尝试让市场力量相互制约的方向发展。从整个执行的角度来看，各个涉援部门均编制年度对外援助项目支出预算，经财政部审核并报请国务院和全国人民代表大会批准后执行。各部门对援外项目资金实行预算控制管理。财政部和国家审计署对预算执行情况进行监督检查。[45]从改革后的决策和执行程序来看，中国已经形成一种包容了市场力量的对外援助机制。
如前所述，由于要解决市场化进程中不断出现的各种问题，20世纪90年代就成为中国对外援助各种规则密集出台的年代。1994年中国开始试行对外成套项目实施管理办法，此后根据市场建设情况多次修改。与对外援助方式的不断改革相适应，外经贸部、财政部、中国人民银行、中国进出口行等相继联合或分别颁布各种规定、通知和条例，规范和指导各项实践活动。在引入了市场主体以后，又引入市场力量之间的评比活动，提出以高质量的援建工程为国家和公司争荣誉等口号，例如1997年在援建马达加斯加体育馆质量现场会上公开表彰一批优质的援建工程，孟加拉国马哈南达大桥、蒙古国裘皮加工厂、柬埔寨第一制药厂、马尔代夫第三栋住房、苏丹恩图曼友谊医院、马里会议大厦、基里巴斯机场跑道扩建等工程均榜上有名。与此同时，也有一批存在质量问题的项目和项目主管部门受到了点名批评。这种现场会以及项目执行者之间相互进行经验交流、相互竞争并借鉴的做法，此后成为外经贸部管理对外援助的一种定期机制。
三 援外人员的管理
在中国援外引入市场化要素的过程中，援外人员管理是一个重要的环节。用一位援外主管官员的话说，在世界上“并不是任何东西都能用钱买得到的”。中国在发展中国家树立起来的信誉和威望一靠政策，二靠人员。在修建坦赞铁路的时候，中国先后动用了5.6万人的援助大军，最多的时候一次达到1.6万人，很多人牺牲在铁路修建的第一线。改革开放以后，特别是国内体制转变以后，这种真诚和投入换来的信任将如何延续成为一个多次讨论的问题。改革开放初期，主管援外的工作部门已多次发文，要求各执行方在加强援外工作的经济核算的同时，注意提高援外人员的思想认识、外语水平和业务素质。以援外医疗队为例，改革开放以后，中国对外医疗队经费试行收支包干，经费结余按一定比例分给派遣单位。医疗队的经费来源有两个渠道，一是由受援国按照两国协议规定的标准支付，由中国卫生部收取，以收抵支；另外一种的费用来自中国政府的无偿援助，由外经部从援外经费中拨付给卫生部。具体到医疗队，来自两种渠道的经费都实行包干制。但是管理部门发现，这种包干制无法持久地解决援外医疗队的士气和动力问题。随着国内条件的改善，援外医疗队的吸引力也在降低。同时，援外医疗人员的选拔也就出现了问题。有些地方由“择优”变为“强制性委派”。
援外人员管理方面的另外一个问题是：对援外人员的经费管理可以实行硬性规定，但是其他方面的管理却多为软性要求。在《对外经援项目试行承包责任制的管理办法》等文件中提出援外人员应执行援外政策、遵守受援国法律法令，选聘出国人员应保证良好的素质，做好思想政治工作和家属工作等要求。[46]但是，在贯彻实施过程中难免出现走过场的现象。从整体上讲，中国援外人员秉承优良传统，以他们吃苦耐劳、勤学肯干和平等待人的作风赢得了受援国的普遍尊重，但是也出现了一些因思想政治工作不力，使部分援外人员政治业务素质下降、纪律松弛、团结涣散的苗头，损害了中国援外人员的对外形象和国家声誉。在计划经济时期，行政管理是重要而有效的手段，到了市场经济阶段，行政管理不再具有原来的约束力。这不仅因为承包单位将经济核算看得十分重要，思想政治指标成为软指标，而且援外人员个人也面临更多的市场机遇和多种自我实现的可能。援外任务对于有些技术人员来说成为“次选”目标。在这种情况下，很难通过规制化的管理来规范人的思想品德和工作态度，特别是因为进行规范的主体，即中国对外援助的主管部门，已经不是对外援助项目的实施者，而实施者的主要目标是完成任务和保证效益。
尽管如此，人的因素仍然是中国对外援助的优势所在，主管部门也花费大量气力去继承和发扬这种优势。1992年商务部提出的《关于进一步加强援外出国人员思想政治工作的几点意见》要求各驻外使馆经济参赞处将援外出国人员的思想政治工作列入重要的议事日程，对援外出国人员的素质状况进行定期摸底分析，抓住苗头、杜绝隐患，联系实际，反对大国主义、无政府主义和极端个人主义，并表扬好人好事，解决实际问题。同时还制定了《援外人员守则》，号召援外人员发扬爱国主义、国际主义，反对大国主义，贯彻对外援助的“八项原则”，提倡举止文明、衣着整洁、纪律严谨、做好本职工作、与受援国合作共事、勤俭办援外、严格执行财经纪律、确保工程质量和进度、反对追求资产阶级生活方式、刻苦学习专业知识和外语、提高技术水平，以及提倡同志间相互关心、相互帮助等共14条行为准则。[47]
概括起来，20世纪最后10年的中国援外进入了一个新的历史时期，其基本原则是继续遵循和平共处五项原则和对外援助“八项原则”，与发展中国家真诚友好、平等相待、互利互惠、共同发展，在援助中不附带任何政治条件，在国际事务中密切合作；同时在继承的基础上改革创新，借鉴国际上有效的援助方法，推行优惠贷款方式，拓宽援外资金来源的渠道，扩大援助规模，调整援外结构，使援外方式多样化，涵盖了合资合作基金、无偿援助（小型项目援助，技术援助，物资援助）、混合贷款、优惠贷款贴息等；从建设一些永久性设施发展到开办一些独资企业、合资企业、合作商业，推动中国企业与发展中国家企业直接合作。20世纪90年代还是中国援外探索管理方式改革、试行各种新的规章制度的时期，在这一时期，中国援外实行了参股经营，招投标和议标制度，开始了政府与市场力量合作开展对外援助事业的新时期。但是，如何有效利用市场力量为中国援外政策服务，一直是困扰援外主管部门的难题。如何使市场化的管理方法有效地服务于援外事业所承载的政治和战略任务，同时使政府有效地发挥科学决策和合理监督的职能，是中国援外体制改革至今尚在探索和实验的问题。