三 社会工作的缺位对农村反贫效率的影响

我们看到，一方面中国的农村贫困问题依然很严重，其社会影响相当深远，尤其会造成许多社会问题；另一方面，中国的农村反贫困措施力度在加大，但是，反贫效果并不理想，对解决贫困问题的作用颇受争议和质疑。也就是说，现实对国家的反贫工作有着强烈的期盼，不尽快解决农村贫困问题，就难以缩小中国的贫富差距，而贫富差距问题的严重性在当前仅次于腐败问题，反贫力度大并不意味着反贫效果必然好。那么，中国的扶贫工作如何开展，中国的贫困问题如何解决呢？这些问题都急迫地摆在政府的面前，成为中国社会亟须解决的问题。

反贫工作效果不佳的一个重要原因是决策和传递存在问题。反贫决策是一种自上而下的过程：高级决策部门派人到贫困地区调查一下，回去写个报告，然后决策者就依据这样的报告作出具体的反贫决定，而此类调查往往是走马观花式的，一般只听取基层干部的意见，而不去贫困人群中了解情况。当然有的时候连这样的调查都没有，仅仅靠决策者的想法作出决定。这样的决策显然反映不了贫困者的需求和声音，其结果是，有关反贫政策往往脱离实际，不可能符合当地的实情，出现了很多令人啼笑的问题，一些根本不适合当地的扶贫项目却落到当地，造成巨大的损失，也严重伤害了贫困人口参与扶贫项目的积极性和动力。比如某省在某贫困地区强行推广种植烟草项目，但是该地村民从来没有种植过烟草，而且当地的自然条件也不适合种烟草，但是上级政府却认为烟草项目有很大的经济效益，非要农民腾出土地种烟草，结果就可想而知了——不但烟草没有种成功，而且农民遭受更多的损害，反而加剧了他们的贫困程度，也大大地危害到政府的公信力。

与反贫决策直接相关的是反贫政策的传递问题，表现为信息不透明以及专业化程度不够。贫困人群大多是文盲或半文盲，文化教育水平低，他们看不懂文件，更重要的是，没有人向他们传递相关的政策内容，很多优惠政策和措施都不为他们所知晓。在实地调查中，我们多次问贫困人群，他们究竟知道哪些反贫政策，大多是说有低保政策，其他政策基本上不知道。这几年国家或者省级政府对农村贫困地区制定了不少扶贫政策，其中就有农业种植和养殖政策，但是，真正知道这些政策的农村贫困者寥寥无几，那些知道者往往都是与干部关系密切的，或者是干部的亲戚。既然不知道有关政策，他们也就不可能分享到这些政策。另一种传递问题就是强行推广，不论贫困人群是否愿意，都要去参与，正如上面所指的烟草项目。强行推广的手段各种各样，比如不参加，那么低保资格会被取消，或者其他一些救助好处就会没有，或者以后不会获得救助等，更严厉的做法就是断水断电等。强行推广，会带来很多危害：贫困人群对干部的负面评价；消极被动参加，不会去好好地经营，也不会认真地去学习有关管理知识和种植养殖技能；他们会把所有可能出现的问题都归咎于政府。最有可能的结果是，项目没有搞成，贫困人群没有增收，更有可能受损，干群矛盾反而会增大，政府形象受到损害。

事实上，反贫是一个系统的、专业化的、需要贫困人群积极参与和配合的长期过程，不是短时间内通过某个项目的实施就能完成的。在这个过程中，首先要深入地调查和了解贫困人群的需求、能力和想法以及他们所处的社会结构和文化状态，只有在这样的基础上才能出台相应的反贫政策和措施，使得这些政策和措施具有针对性和可操作性，避免政策脱离贫困人群的实际需求和想法。当然在决策过程中，如果能与贫困人群一起对一些即将出台的政策进行讨论和协商，让他们了解到这个政策的目的和方向，也让决策者了解到贫困人群对政策的想法以及可能的执行和实施能力与条件，无疑会大大地增强扶贫政策的可行性和针对性。

有了这样的政策，并不等于贫困人群能享受到，这里需要有专业人士和组织向他们传递，包括信息的传递、项目执行的要求和相关知识及技能的传递等等。目前这些方面的工作基本上没有开展，连基本信息都没有得到很好的传递。

在这里，我们就自然想到社会工作的功能和角色。“到了今天的工业技术社会，许多社会问题的解决十分复杂，要求由受过严格训练的专业人员来提供人类福利服务。社会工作正是在这种背景下产生的。”（莫拉莱斯，2009：19）在中国这么轰轰烈烈的反贫行动中，社会工作的缺位是不可思议的，产生的影响是相当深远的。虽然我们不能说社会工作对解决反贫决策、政策传递以及贫困人口需求和参与动力的挖掘等方面的问题具有百分之百的贡献，但是，没有社会工作的介入，这些问题就不可能获得很好的解决。社会工作最早就是为了帮助解决包括贫困问题在内的社会问题，“社会工作之所以存在，是因为世界并不完美。社会工作者之所以服务于人们和改革社会制度就在于他们面对着这种不完善”（莫拉莱斯，2009：1）。社会工作诞生于美国，早在民国时期就被引进中国，就是为了推进救灾、慈善工作，乡村建设运动虽然不完全是对社会工作的自觉运用，但是，其中使用了很多社会工作知识和技巧，比如晏阳初在定县开展乡村建设，针对当时中国农村的“愚穷弱私”四大主要问题，提出了文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育，采用的方式是学校式、社会式和家庭式三种（林万亿，2006），这里就需要一些社会工作的技能和知识。卢作孚在重庆北碚开展乡村建设实验的宗旨是：“目的不只是乡村教育方面，如何去改善或推进这乡村的教育事业；也不只是在救济方面，如何去救济这乡村里的穷困或灾变。”（凌耀伦、熊甫，1999）但是当时社会工作大多还是在城市中开展的：“基本上，基督教会的社会服务是以城市为基础的。这与欧美社会工作早期也是城市慈善为主的工作是一致的。”虽然后来也关注到农村，但是由于“这些外来的专家并没有考虑到与农民一起工作的必要性，而只一味地埋怨中国农民的被动与无知，结果是各唱各的调”（林万亿，2006：172-173）。

1949年后，社会工作在很长一段时间内在中国大陆消匿了，直到20世纪90年代又重新浮现，其最大的背景原因是中国社会管理的创新和社会建设需求。但是，绝大部分社会工作都是以城市为对象，在城市开展实务工作，而进入农村的社会工作相当奇缺，尤其在农村反贫中开展社会工作实务的更少。据我们的调查，目前境外一些发展组织在中国农村从事扶贫工作，投入了社会工作者，国内有一些非营利组织也聘请了社会工作者参与扶贫工作，有个别组织的发起者本人就是社会工作者。一些大学在农村组建了社会工作基地，如2000年香港理工大学和云南大学在云南农村，2003年长沙民政学院在湖南省湘西农村和2008年在江西万载县农村，2010年中山大学在广州从化农村，2008年中国青年政治学院在四川省绵阳农村，开辟了社会工作基地，这些基地从事农村产业发展、疾病救助、养老和抗震救灾等社会工作。但是，这些在农村开展的社会工作，由于时间短，实务工作点比较少，没有形成可以借鉴的经验、方法、模式，没有涌现成熟的理论成果和实务经验。

尤其是，我们在对国家扶贫工作实践的调查中发现，迄今为止，还没有社会工作的影子。当前，政府扶贫着重于资金投入和产业发展，不太重视贫困人群的需求调查、政策传递以及相关的社会服务，所以，政府扶贫部门没有认识到社会工作在扶贫实践中的作用和价值。社会工作的缺位反过来进一步降低了政府扶贫实践的效率和效用。实际上，社会工作可以扮演反贫决策中的需求挖掘、信息传递和组织动员等角色，大大提升政府反贫的效率和效用，实现反贫的可持续性。

与此同时，社会工作作为相对独立的一方在政府反贫中发挥了很好的作用。当前政府在反贫工作中过多地使用行政手段，而忽视了与社会的合作，尤其忽视了如何利用社会工作组织去推进反贫工作。从理论上看，农村反贫的主体不应只有政府一个，而应由政府、社会、市场和个人或家庭四者构成，在这四者中，社会工作既可以作为社会的一部分参与，又可以发挥协调四者关系的作用。但是由于社会工作的缺位，这四者很难发挥合力的作用，事实是，政府太强势、社会太弱、市场太小、个人太散，结果是，政府在农村贫困地区推进产业扶贫，贫困人群或者积极性不高，或者担心市场风险太大而不敢参与，或者根本不知道相关的扶贫信息，或者因为被强势阶层所垄断而缺乏参与机会和渠道。在这种情况下，如果引进社会工作，就可以减轻政府的压力，形成合力，将市场信息进行汇总而形成市场网络，从而为产业扶贫提供坚实的社会基础和市场基础。某社会工作组织在贵州的一些村庄开展扶贫工作，取得了很好的效果，其经验值得借鉴。比如该组织筹集了10万元，在梵净山脚下的一个村庄，用于发展乡村旅游，首先由社会工作者在村民中进行沟通和动员，启发他们组织起来，然后在自组织中展开有关村庄发展旅游的讨论，制定规则，在此基础上，找出带头者，然后，带头者帮助其他家庭，形成规则，签订合约。10万元的启动经费，带动村庄整体参与乡村旅游的规划和发展，获得了很大的成功。

总而言之，社会工作在扶贫中至少具有以下几个功能。第一，政策的传递功能，即将国家相关的政策告诉贫困群体，让他们知道做什么可以获得政策的支持。第二，社会动员和整合的功能，即激发贫困人群的积极性和主动性，并帮助他们组织起来，形成社会合力。第三，需求导向的功能，即通过社会工作方法，挖掘贫困人群的需求，并向政府传递他们的需求，也可以向其他扶贫主体反映这些需求。第四，社会服务功能，即为贫困人群寻找他们急需的知识、技术支持，也可以为他们提供一些困难和问题解决办法等，改善他们与周围环境的关系等。这些功能都是当前中国农村反贫中急需但又非常欠缺的，它们可以促进反贫工作的可持续性，即通过外部的反贫资源投入和引导，提升贫困人口的自我发展能力，从而彻底解决贫困人群的发展问题，结束反贫行动。