第一节 城乡二元结构下的农村基本公共服务

新中国成立以来，我国长期实行的是城乡分割、向城市倾斜的非均衡发展战略，财政对农村建设的支持大大少于城市，农村社会发展整体上十分落后。在人民公社时期，由于实行“政社合一”的体制，农村的义务教育、卫生医疗、文化体育、养老保障等公共服务事业基本上是由集体经济承担的，最多也只是得到国家财政的一些补助，即所谓的“民办公助”。实行家庭联产承包责任制后，随着集体经济的解体，农村公共服务的资金主要来源于对农民的收费。但是，由于农民的承受能力有限，收费不多且不断受到农民群众的抵制，使得农村公共服务事业举步维艰。特别是在2003年免除农民税费负担后，农村公共服务供给不足的问题更加突出，具体表现为与城市公共服务的差距越来越大，以及东、中、西部农村公共服务之间差距的拉大。

一 我国基本公共服务的城乡差距

长期以来，由于我国农村公共服务事业的落后，并未建立相应的统计制度，因此反映农村公共服务事业发展的统计数据十分缺乏。只是到了21世纪初教育、文化、医疗卫生等领域才开始提供部分统计数据。这里主要以文化和医疗卫生的发展状况作为说明我国基本公共服务领域中城乡差距的例证。

从财政对文化投入的城乡构成看，2006年对农村文化共投入44.6亿元，比上年增加1.8个百分点。尽管有所增加，但与同期财政对城市文化的投入相比，无论是经费基数，还是经费增长速度都低于对城市文化的投入力度。2006年财政对城市文化的投入占总财政投入的比重仍然高达71.5%，比对农村文化投入高43个百分点。若扣除对县级文化单位的投入，2006年全国直接为7.37亿乡村农民提供文化服务的乡镇文化站，经费只有10.9亿元，平均每个农民一年只能享受国家财政1.48元的文化投入。经费的严重不足，使农村文化建设困难重重，农民文化生活极度贫乏。^[1]在体育设施建设方面，农村更是远远落后于城市，据全国第五次体育场地普查数据，我国850080个体育场地中，仅有8.18%建在农村。

医疗卫生领域的情况与文化体育领域的情况大同小异。据有关研究，2006年，我国财政医疗卫生支出中，占人口60%以上的农村居民只占全部支出的36%，每名农村居民得到的政府卫生支出只有城市居民的24.8%。^[2]

由于投入不足，无论是每千人口医疗卫生技术人员数还是每千人口病床数，城乡差距都十分明显。2006年，我国城市地区每千人口卫生技术人员数为5.14人、病床数为3.69张，而同期每千农业人口乡村医生和卫生人员数为1.1人、乡镇卫生院病床数为0.8张，即使加上县一级医疗卫生资源，二者差距也十分明显。^[3]由于医疗卫生投入与医疗卫生资源不足，农村居民健康状况大大低于城市。以监测地区孕产妇和儿童死亡率为例，2006年，新生儿死亡率农村是城市的1.97倍，婴儿死亡率农村是城市的2.46倍，5岁以下儿童死亡率农村是城市的2.46倍，孕产妇死亡率农村是城市的1.83倍（见表1-1）。

表1-1 2006年监测地区5岁以下儿童和孕产妇死亡率

二 东、中、西部农村基本公共服务的差距

在城乡公共服务存在较大差距的同时，农村公共服务供给的区域差距也十分明显。例如，虽然新型农村合作医疗制度在2008年基本覆盖了全国县（市、区），但地区之间的资金统筹水平存在较大差异。北京与贵州、广西等西部省份相比，农村居民的大病统筹金额、报销比例和报销范围，北京都远远高于西部农村居民。虽然全国各地农村建立了农村居民养老保障体系，但是，受经济发展水平的限制，在城乡居民养老保障水平存在较大差距的同时，各地解决问题的程度和结果差异也较大。2007年北京不仅实现了“一老一小”的医疗保障，还在2009年实现了农村居民基本养老与城市居民基本养老的并轨，即政府出资建立的农村居民基本养老金与城市居民基本养老金标准统一，其在当时全国各省份中是唯一的。在公共服务基础设施建设和供给管理方面，区域差距也十分明显。发达的沿海地区、大城市郊区和经济实力比较雄厚的农村地区，社区办公用房、医疗室、就业指导服务站、警务室、文化室、体育活动设施等公共基础设施建设得比较完善，运行经费也得到相对可靠的保障，为社区公共服务供给奠定了坚实的基础。但绝大多数处于中西部地区和老少边山穷地区的农村社区，不仅场地设施建设达不到规定的标准和要求，运行和维护经费也没有可靠的保障。

根据第二次全国农业普查数据，我国东部地区的农村公共服务供给几乎在所有指标上都好于中西部地区（见表1-2）。

表1-2 2006年我国各地区农村公共服务供给状况

从表1-2可以看出，东西部公共服务在文化体育方面差距最为明显，东部有体育健身场所的村是西部的4.0倍，有图书室、文化站的村是西部的1.7倍，有农民业余文化组织的村是西部的1.6倍。按照表1-2中列出的6项指标，西部地区农村公共服务无一不低于全国平均水平，更是大大落后于东部发达地区。

进入“十一五”后，在各级政府特别是在中央政府的不懈努力下，公共服务供给的城乡分割体制开始向城乡统筹供给的体制转变，农村公共服务供给状况有了一定的改善。但是，由于长期积累的欠账过多以及城市化水平不高、农村人口比重仍很大等多种原因，公共服务供给城乡差异以及由此导致的社会发展城乡差异问题依然十分显著。