第一节 研究问题

本书探讨的核心问题是：为何历次美国军事制度改革都致力于提升国防部长和参谋长联席会议主席的权力？为何历次美国军事制度改革都致力于推动各军种之间的合作？美国军事制度变革的动力和机制是什么？

立国以来，美国的军事制度一直缓慢生长。直至第二次世界大战之后，美国方才重铸其军事制度，并屡次重组其国防体制。社会科学的研究需要发掘历史事件背后的因果关系，进而建立一个解释机制和理论模式。本书属于解释性的理论研究，旨在挖掘隐藏在复杂事实背后的规律，解释这些理论谜题。本书致力于解释美国军事制度变迁的机制和这个机制对美国安全政策的影响，在此基础上构建一个新的理论模式。本书问题的提出，主要基于笔者在学习中的理论思考，也来源于对美国外交政策的观察。

首先，军事制度变迁的逻辑是什么。制度如何变迁是当前社会科学学者探讨的一个焦点问题，随着新制度主义的兴起，政治学、社会学和经济学等不同学科都有了丰富的研究成果。在安全研究领域，对制度变迁的探讨相对薄弱。尽管美国的军事制度一直处于不断变革中，但是对这一问题的理论建构并不多见。传统的安全研究，大多关注双边关系或者多边关系的议题，对国内军事组织的研究相对贫乏。在国际关系学科的框架内进行理论建构，需要关注几个核心问题：美国军事制度变迁的逻辑是什么？为什么战争之后，美国都会调整其军事制度？国际环境如何影响美国军事制度变迁？各军种间的竞争如何影响美国军事制度的变迁？理解军事制度变迁的逻辑，必须回答以上几个问题。

其次，军政关系是如何演变的。在西方政治制度演进的历程中，文官控制已经成为处理军政关系的核心理念。然而，即使在一国内部，不同时期的安全政策制定也会有不同的政策模式。作为政治形态较为成熟稳定的美国，文官与军方在外交政策制定过程中的互动模式与其他国家差别很大，军方与以总统为代表的文官经常产生冲突。在美国历史上，这类事件不胜枚举。如果追根溯源，探究隐藏在更深层次的冲突，则要考察美国文官部门与军方组织之间的对立与博弈。在美国外交政策制定中，文官如何控制军方？其内在的逻辑是什么？为何有时军方会突破文官控制的藩篱？为什么现在文官越来越好战？对这些问题的思考，有利于安全政策制定模式研究的深入。

再次，军事制度与国家建设之间的关系是什么。近代以来，西方国家之间的高强度军事斗争极大地推动了国家建设的进步，美国身处这一历史潮流中，其国家建设也符合这一逻辑。建国之初，美国只保持了小规模的军事力量，军事制度也相对简单。然而，南北战争的爆发揭开了美国军事制度变革的序幕，历经第一次世界大战和第二次世界大战，美国的军事制度已经高度发达。与这一过程相对应，美国的国家制度也在不断改进。经历了进步运动、罗斯福新政与民权运动，国家制度建设逐步完善。那么，军事制度的变革与国家建设之间是什么关系？回答这一问题，需要综合考虑战争与国家能力、国家与社会之间的关系，还需要关注美国的精英集团、军事组织与社会力量之间的互动关系。

最后，军方是如何影响美国国家安全政策的。美国军方在安全政策制定上有着举足轻重的影响力。国防部是美国政府内雇员最多的政府部门，也是权力巨大的政府部门，其对安全政策的影响力不容小觑。那么，军方通过何种模式影响美国安全政策？军方内部各个机构对安全政策的影响模式有何不同？在分析和观察美国外交政策时，这些问题不可忽视。在国内学术界，大部分学者多关注国会、总统和利益集团等少数行为体对美国安全政策的影响，对美国军方的关注则相对不足。

在理论层面，军事制度作为美国国家建设的重要内容，其模式和结构如何变迁，如何影响美国政治制度发展和安全政策制定，这是安全研究需要探讨的重要内容。从合适的分析框架出发，拓展这一研究领域，发展一个新的理论解释模式，有着重要的理论意义。

第一，拓展我们对国家理论的认知。现代国家建设的一个重要使命，就是构建一个规范、合理、分工明确的政府。从历史来看，控制军事力量是国家建设的一个重要支柱。在制度变迁的维度下探讨美国军事制度，可以帮助我们考察美国军政关系的制度变迁过程。

第二，连接国内政治与外交政策。一国外交政策的制定，不能忽视国际因素的影响，也难以摆脱国内政治的束缚。在理论建构上，虽然近年来许多学者重新认识到国内政治的重要意义，或是研究国际化对国内政治的塑造[7]，或是谋求建构以国内政治为研究路径的理论模式。[8]然而，由于国内政治的复杂性，建构一个宏大理论面临着诸多困境。研究美国军事制度变革，需要关注国内文官部门与军事组织之间的竞争，以及军事组织内部各部门的斗争，更需要考察国际压力等国际因素的影响。因而，建立外交政策制定的分析模式，需要同时考虑国际和国内两个层次。[9]

第三，构建一个解释美国军事制度变迁的新理论框架。既有研究已经对美国军事制度变迁做出了一些有益的探索，但这些探索大多是历史性的，未能系统地解释美国军事制度变迁的内在逻辑。本书的研究目的之一，就是构建一个关于美国军事制度变迁的新理论模式，补充和完善既有的研究。本书谋求构建一个双层解释模型，从新制度主义的视角分析国际压力、文官部门和军方内部组织如何推动美国军事制度的变革，进而深入分析美国军事制度变革对其安全政策的影响。

第四，厘清军政关系的互动模式。历史上，美国军方与文官之间的冲突反复出现，这成为一个不可忽视的政治规律。对比历次冲突就会发现，军政关系的冲突有着深层次的制度基础。在这一问题上，美国学者已经有大量的研究，并提出了诸多理论解释模式。探讨美国军事制度变迁的逻辑，则有助于我们从制度变迁的角度来看待军政关系的冲突，通过动态的追踪，厘清军政关系的互动模式。与此同时，集中关注军事制度的变迁，可以打通军政关系与安全政策之间的阻碍，在两者之间建立起桥梁，拓展安全政策的范围。

综观美国军事制度变迁的过程就会发现，这个过程中伴随着国家与社会、文官与军方、各军种之间的冲突和协作。探究这一变迁的逻辑，有利于我们从现实层面厘清美国军事制度和安全政策的表象与本质。研究美国军事制度变迁，在现实层面有四方面的意义。

第一，提升对美国军方影响外交决策的认识。军方作为实践安全政策的重要行为体，不管在全球战略层面，还是在地区政策和双边关系层面，始终深刻地影响着美国的外交政策。美国军方强大的政策影响力，已经成为每个国家应对美国外交政策时不可回避的因素。具体到美国对华政策上，美国军方秉持何种观点，将影响到中国的国家安全利益。为了更好地维护国家利益，有必要研究美国军方如何影响美国外交政策，并对这一影响做出相应的评估。

第二，增进把美国军方作为一个组织的理解。作为美国最大的政府部门，国防部拥有得天独厚的资源优势和难以撼动的权力基础。军方作为一个等级森严的“国中之国”，其组织严密程度之高非比寻常。在政策评估和研究中，需要把军方作为一个组织来看待。这个组织如何运转，如何决策，如何影响美国政治制度的走向，如何塑造安全政策制定框架，这些问题不可忽视。关注这些问题，不仅有利于帮助我们在宏观上把握美国安全政策的全貌，而且可以在微观的层次来剖析美国安全政策制定的过程。

第三，窥测美国军政关系的发展趋势。美国的军政关系一直处于一种变迁的进程中，其中缘由，一方面在于美国政治体系在变化，特别是总统与国会关系的变化，会引起军政关系相应的变化；另一方面则在于军事组织随着军事技术的变革和国际环境的变迁，其组织结构和组织功能会发生变化。对历史上和当前美国军事制度变迁的研究，有助于我们展望未来军政关系的发展趋势，窥测军政关系发展的新现象，而这具有重要的现实意义。

第四，把握未来世界军事革命的动向。冷战结束以后，新技术层出不穷，极大地改变了战争的方式。以此为契机，以美国为代表的西方国家致力于新军事变革，努力提升军队的军事技术水平，并调整军事制度，以适应世界潮流。作为军事事务革命的领头羊，美国在军事制度上的革新值得引起中国的关注。特别是自“9·11”事件以来，小布什政府和奥巴马政府都努力改革军事制度，以打造一支高效灵活的军队，其经验值得中国借鉴。