第二节 研究综述

一 国外研究现状述评

西方各国学者从理论和实践两个方面对社会救助问题进行了深入的研究。总的来看，西方学者们研究社会救助采取的路径是：先对贫困问题进行探究分析，再在此基础上针对各个国家特定时期的具体情况展开理论和对策性的研究。

关于贫困问题，近现代以来，国外学者从不同角度对贫困的形成原因进行了探究。经济学方面的观点，主要有马尔萨斯的土地报酬递减论、纳克斯的贫困恶性循环论、纳尔逊的低水平均衡陷阱论、莱本斯坦的临界最小努力理论、舒尔茨的人力资本理论等。［1］社会学方面的观点主要有马克思的贫困结构论、甘斯的贫困功能论、刘易斯的贫困文化论、瓦伦丁的贫困处境论、约瑟夫的剥夺循环论、弗里德曼的个体主义贫困观等，［2］此外还有英格尔斯的个人现代性、布劳的不平等和异质性理论、撒列尼关于不平等的制度主义理论等对贫困的成因进行了探究。［3］关于贫困的责任问题，在1601年英国《济贫法》颁布之前，人民普遍认为贫困是个体自身的原因，而在现代社会，人民则把贫困的成因更多地归因于社会因素，即贫困虽然可能有个体的原因，但个体以外的因素对贫困的形成产生越来越重要的影响。［4］马克思从贫困群体的社会地位弱势特征角度提出“贫困者需要国家进一步保护”。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中分析19世纪中叶的法国农民时说道：“他们利益的同一性并不使他们彼此间形成共同关系，形成全国性的联系，形成政治组织，就这一点而言，他们又不是一个阶级。”［5］因此，他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。［6］19世纪末期，英国学者郎特里将贫困划分为两类：初级贫困和次级贫困。郎特里两类贫困的区分对于深化人民对贫困内涵的理解具有重要的意义，使得贫困内涵由原来的单纯物质缺乏扩大到社会关系的有限与社会参与的不足，由原来的物质福利领域扩大到非物质福利领域，由原来物质剥夺的范畴扩大到了社会剥夺的范畴，并进而发展为社会排斥理论。［7］他在调查约克城贫民状况后，提出“贫穷文化”的理论，认为贫穷的原因，不在于其个人或家庭，而在于社会，济贫并不是一种施舍、慈善或恩惠，而是国家的责任，理应由政府来办理济贫工作。［8］阿马蒂亚·森认为：“饥饿是指一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物，是权利的不足。”［9］一个人避免饥饿的能力依赖于他的所有权，以及他所面对的交换权利映射。饥饿产生的两种可能性是：第一，个人的所有权不足导致其无法对应或交换足够的食物；第二，交换权利映射出现问题（食物短缺），导致交换权利下降或恶化出现饥饿。个人交换权利不足可能有个体自身的原因，但交换权利映射出现问题则属于社会性因素，无论属于哪种因素，阿马蒂亚·森都认为：“交换权利不仅仅依赖于市场交换，而且还依赖于国家所提供的社会保障。”所以，贫困不仅仅是经济发展的问题，更重要的是国家通过相关制度来保障公民维持基本生活的权利。［10］

关于社会救助的具体理论和对策性研究。社会学家米勒和罗比认为贫困问题的本质是社会不平等（最主要的是收入分配的不平等）。为实现收入分配的公平，政府应从税收、公共支出和公共管制三个方面着手。［11］而罗伯特小兰普曼在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中指出：“相对于政府支出而言，税收制度对于调整居民收入分配差距作用甚微，这主要是因为税收在‘劫富’——调节高收入方面有效，但在‘济贫’——救助低收入方面却效用不大。”［12］因此，要有效地化解收入分配差距的矛盾，除了税收政策外，还需要包括社会保障支出、义务教育支出与反贫困支出等在内的公共支出加以补充方能奏效。Eardley等对经合组织（OECD）24个国家的社会救助情况做了较详尽的比较研究，研究的内容涉及社会救助的结构、标准、人数以及救助支出和管理等方面。［13］后来，在此基础上经合组织又连续三年对8个成员国的社会救助情况进行了比较研究，研究的内容主要涉及社会救助的结构与标准的合理性、长期福利依赖的预防以及如何实现社会救助政策与劳动力市场政策的有效整合。［14］Saraceno通过对欧洲13个都市的社会救助对象加入和退出社会救助的整个历程的考察研究，对民众福利依赖的原因做出了一定的解释。［15］此外，Subbarao等在回顾梳理发展中国家与转型国家的社会救助和扶贫计划的基础上，分析了这些国家所实施的政策之优劣长短，提出了一些可供借鉴的成功范例。［16］世界银行则根据其资助的项目情况，对欧洲、亚洲转型国家的社会保障政策（特别是社会救助制度的重构策略）进行了研究。［17］

关于各个国家具体的社会救助制度。对于发达国家而言，“农村人口的比例大都不足10%，且从严格意义上讲，现代化的农业生产方式已经演变成农场主一个人形式，家庭合伙形式，家庭式有限责任公司形式”。 ［18］因此，西方发达国家的城乡社会救助差距并不明显，各国都普遍实施了统一的社会救助制度。其中，英国是世界上最早通过立法建立社会救助的国家。目前英国已经形成了比较健全的社会救助制度，社会救助的项目主要包括如下几项。①基本收入维持。该项目的对象是收入低于政府规定的贫困线的家庭。对于这些家庭，政府给予一定数额的救助（政府贫困标准变化，救助金额也随之而变化），该项目的目的是要帮助低收入家庭能维持基本的生活。②负所得税。负所得税即负值的所得税，该项目的对象是收入位于一定水平之下的人，它是由政府规定一定的收入保障数额，然后根据个人实际收入的多少确定补助对象，对收入没有达到保障数额者由政府予以补助（补助金额随个人收入多少而变化，收入越高，补助减少，直至收入达到所得税的起征点为止）。该项目的目的是要对低收入者提高福利水平，促进社会财富分配的公平性。③社会基金。社会基金主要包括两类：第一类是慰问金，具体又分为产妇慰问金、丧葬慰问金和冬季慰问金；第二类是贷款，具体包括预算贷款和危机贷款，两种贷款都无须支付利息，而本金则从借款人将来可能得到的各种给付和津贴当中予以扣除。［19］除了以上三个主要社会救助项目外，英国还设立了具有社会优待性质的专项津贴，主要包括残疾人津贴、工伤津贴、疾病照顾津贴、法定疾病津贴、儿童津贴及法定产妇津贴等。［20］在英国，农民的健康保障是农村社会救助最为突出的问题，农村居民可以获得免费的医疗服务。为了解决农民的医疗问题，农村事务部门采取了两项主要的措施，一是提出要分计划、按阶段对农村卫生资源做出合理配置，加强有关部门的合作和信息交流，建立农村卫生工作讨论会；二是建立农村交通互助计划和郊区运输基金来资助需要者。［21］

德国是世界上最早制定农村社会保障制度的国家之一。标志着德国农村社会保障体系构建开端的是1886年5月《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险法》的公布实施，而1957年10月农村养老保险体系的建立则标志着德国农村社会保障体系朝着独立、全面的方向迈出了重要的一步。现在，德国农村的社会保障体系已经比较完善，项目丰富、机制健全、管理科学，能为农村居民及其家庭在生活发生意外变故时提供全方位的支持和保护。［22］总体来看，当前德国的农村社会保障制度体系具有如下特点。一是内容全面丰富，德国农村社会保障制度的内容涉及养老、事故、医疗、生育、护理五个方面，较好地保障了农民在困难时期的基本生活需要。二是覆盖面广，德国的农村社会保障基本上把所有的农业人口都纳入了保障的范围之内。三是津贴标准相对高，德国政府只为农业人口的社会保障提供津贴，这就表明参加同样的保障项目，农村居民比城市雇员可以少缴纳保险费用，却可以享受到同样待遇的保障水平。［23］

美国的社会救助也由来已久。标志着美国社会救助制度正式创立的是1935年颁布的《社会保障条例》，该条例对社会救助的内容、对象和经费等都做了明确的规定。在全国性立法的同期，各个州也各自出台了《州社会保障条例》，市、县也都有相应的具体办法或实施细则。［24］现在，美国已经成为世界上社会救助项目最多的国家之一，政府提供的社会救助和福利补助达70多项，其中主要的救助项目如下。一是抚养未成年子女的家庭补助。主要是针对以下几类家庭：有子女的单亲家庭、父母失业或丧失劳动能力的家庭，政府提供现金资助这些家庭，直到其子女年满18岁。二是补充收入保障。此项目主要是为65岁以上的老年人和贫困的残疾人提供最低收入保障。医疗救助是美国为穷人提供的最大的医疗保障项目，受益者必须是低收入者，并且只能拥有很少的财产。住房救助，主要提供低租金的公共住房、房租补贴、住房贷款利息补贴、妇女和儿童住房补贴。食品补助，该项目主要由食品券、儿童与老年人营养和剩余食品分配三大项目构成，目的是要保证贫困阶层能消费基本食物，以解决他们的基本生活。［25］

在日本，随着城市化进程的不断推进，大量的农村劳动力涌入城市，从而产生了对社会保障的强烈需求。为适应这一社会形势的变化，自1958年以来，日本政府就着手构建农村社会保障体系，逐步将农业劳动者纳入社会保障范畴。1959年，日本政府通过《国民健康保险法》和《国民年金法》两部法律，把尚未参加养老保险的农户和个体经营者等全部纳入了养老保险范畴。［26］ 20世纪70年代以后，随着经济的快速发展及国家经济实力的不断增强，日本的农村社会保障体系也不断得到补充和完善。20世纪末期，日本已经建立了较为完善的农村社会保障体系，保障面覆盖了整个农村地区，保障内容涉及公共医疗、养老、护理等各类保险以及公共福利和老人保健等。总体上来看，作为公民，农民与城市居民一样，能普遍享受国家社会保障制度带来的福利。［27］

纵观国外的研究现状和国家实施社会救助的具体状况，我们可以得出如下结论。西方学界目前对于社会救助理论的内涵和外延以及社会救助政策的研究已经日趋成熟和完善；发达国家社会救助的法制较为健全，社会救助的内容全面细致，社会救助的资金供给稳定。在救助主体方面实现了政府与社会的有机结合；在救助方式方面实现了物质与精神、常规与临时的有机结合；在救助内容方面实现了普适性与专项性、现金与服务提供几个方面的有机结合；在管理领域实现了部门主导与部门联动的有机结合。总之，福利型国家社会救助制度的设计，既体现了现代社会对公民基本权利的尊重和维护，也体现了政府和社会对于困难群体的关怀，使得救助者能有尊严地获得社会的帮助。西方学界对社会救助的研究给我们以启发，西方国家社会救助制度的构建值得我们借鉴。

二 国内研究现状述评

对于农村社会救助问题，国内学者们的研究主要体现在以下几个方面：第一，我国农村贫困的形成原因；第二，我国农村社会救助的内涵及其必要性与可行性；第三，我国农村社会救助体系存在的问题；第四，社会救助中国家与政府的责任问题。

（一）我国农村贫困的成因

关于贫困成因的理论方面，主要有康晓光的系统贫困观，他从系统论角度提出：“把贫困归咎于自然生态条件、资金、技术或者人口素质的观点都不具有完全的说服力，因为从经济运行的不同侧面尽管可以寻求出贫困的不同原因，但是各个单独侧面原因都无法完整地概括贫困的综合成因，贫困应是诸多因素系统运行的结果。”［28］此外还有姜德华的资源要素贫困观以及王小强、白南风的素质贫困论等。关于农村贫困的具体成因，曾娟红、龙卓舟认为：“我国农村贫困在很大程度上是我国计划经济时代国家长期对农业、农民实行严重的歧视性政策的产物。”［29］邹文开则认为：“不同地区农民贫困的原因是不同的，东部地区农村贫困人口致贫主要是无劳动力、疾病、个人素质差等个体性的原因；中部地区农村虽然一部分也是由于无劳动力、疾病、个人素质差等个体性的原因致贫，而更多的家庭是由于自然资源贫乏、交通不便、自然灾害频繁并损失较大等自然-历史原因致贫，以及由于本地区生产力落后、市场经济发育不良，水、电、路条件差，教育、文化、思想落后等经济-社会原因致贫；西部地区农村贫困人口致贫，更主要是由于自然-历史与经济社会的原因。”［30］冯招容认为：“农村贫困主要包括生理性贫困与社会性贫困两大类型。生理性贫困是由明显的生理原因所致，如年幼、年老、残疾、精神病及体弱多病，从而影响个人的竞争能力。而社会性贫困群体主要为转型期社会结构变迁的原因所致，如政府强制性制度变迁，实行优惠政策选择了让有条件的部分地区、部分人，率先放开搞活，先富了起来。”［31］为此，改革开放至今，改革的利益更多地为社会强势者所占有，而改革的成本更多地为社会弱势者所承担，且强势者受益后并未及时地补偿、帮助弱势者，这就在一定意义上影响了贫困的规模与程度。

（二）我国农村社会救助的内涵及其必要性与可行性

关于农村社会救助的内涵。柳拯认为“社会救助体系建设是一项系统工程，需要统筹规划，稳步开展”。 ［32］在分析农村社会救助体系的概念、意义的基础上，柳拯提出了构成农村社会救助体系的各项内容以及它们之间的相互关系。龙卓舟指出：“农村社会救助体系的构建要充分考虑我国农村的具体情况，鉴于当前我国农村贫困复杂性和多元性的特点，农村社会救助体系必须通过分层来构建，即微观层次上的对农村贫困户的救助，中观层次上的对农村贫困地区的特殊救助和对农村自然灾害的救助，宏观层次上的对整个农业的救助，只有这样，农村社会救助才能较好地发挥其应有的作用。”［33］陈成文、许一波提出新型农村社会救助体系的构建一方面要突出重点，另一方面也要兼顾体现全面性，应以贫困性社会救助为基础，并有机结合灾害性社会救助、疾病性社会救助、互助性社会救助，具体内容包括最低生活保障制度、农村扶贫、大病援助、社会帮扶、社会捐赠等。［34］洪大用、房莉杰、邱晓庆等通过对九省农村五保对象的抽样调查，剖析了我国五保供养的现实状况及存在的不足，并针对如何拓展资金来源渠道、完善农村五保供养的管理形式等方面提出了详细的政策建议。［35］对于社会救助的模式，李珍在对比分析当前我国与西方福利国家社会保障制度的基础上指出，导致我国社会保障薄弱的主要原因是我们的社会保障制度的建设不是从整体制度设计的角度出发，而是从单位保障制度的改革与过渡着手，这就导致目前我国的社会保障制度未能成为一个独立的社会制度体系，从而致使社会保障功能错位。因此，处于社会转型期的我国，社会保障制度的建设应坚持基础性、差异性和过渡性的原则，对于当前我国农村社会救助来说应该坚持低标准、广覆盖，与东西部地区有所不同的建设方针。［36］邹文开则根据当前我国东中西部农村发展不平衡的现状，提出应以因地制宜为原则，构建适合中国国情的、有区别的、创新的农村社会救助模式。［37］

关于农村社会救助的必要性与可行性。郑杭生提出，当前我国正处于社会转型时期，“去集体化”和“去组织化”趋势日趋加强。这种变化一方面减少了工作场所和社会中的等级制度，为个人自由、自我实现、民主化、去中心化提供了更多的机会；另一方面，这一期间由于企业规模的不断压缩，企业员工不时遭到裁减，劳动力使用逐步随机化，社会分化的程度也随之逐步加深。另外，在这一过程中社会劳动体系呈现以下三大趋势：轻型化、小型化和微型化，社会有形劳动的地位快速下滑。由于有形劳动传统社会地位的降低，很多负面社会效应应运而生，其中重要的一点就是社会弱势群体的形成，并在某种程度上被固化，主要原因是这些弱势群体在社会劳动体系中的弱势地位是根本性的。他们在劳动体系中的弱势地位常常会对他们的其他社会地位产生传导性影响，这种连锁性的传导最终导致他们在收入分配、占有社会资源、社会分层以及就业机会获得等方面均处于被动境地，这样他们便逐渐成为远离主流社会的、被边缘化的部分。这部分人的边缘化主要不是自身的原因，而是客观的社会因素的结果，因此，对弱势群体的救助，我们需要创造一种方式，使他们能有尊严地得到社会的救助，而不应是一种恩赐。［38］马斌在分析中国农村贫困现状的基础上，论述了建立农村最低生活保障制度的重要性和可行性，并建议通过征收社会保障税来拓展农村社会救助的资金来源。［39］时正新在分析我国农村社会救助体系建设问题时，批驳了几种错误的观点，包括建立农村救助体系是对农民贫困制度性歧视的经济补偿的观点以及土地为农民提供了生活保障，没必要进行农村社会救助等观点。他指出建立农村社会救助是基于经济补偿的观点，对于农村社会救助是一种误导，其实两者应该没有必然的联系，公民获得社会救助是一种权利，这种权利不能因为不存在制度性歧视而对其权利予以剥夺；同时，部分农民是通过土地经营获得了部分或全部生活保障，但农村贫困的形成并不与是否有土地存在必然联系，还受到许多其他因素的影响，土地并不一定对应着生活保障，以国家提供土地使用与经营权来回避国家的社会救助责任缺乏理论逻辑。［40］

（三）我国农村社会救助体系存在的问题

对于我国农村社会救助体系，学者们认为主要包括农村社会救助制度建设、农村社会救助资金供给、农村社会救助运行机制三个方面的问题。

1.农村社会救助制度建设存在的问题

王思斌认为，现代社会救助工作“以人为本”理念，强调服务意识，当前我国城乡社会救助制度中传统的救助意识形态还没彻底消除，以往救助制度的“经验”仍在继续，但还缺乏以人为本的、具有现代意义的社会救助制度。因此，现代社会救助理念的树立对当前我国农村社会救助非常重要，现代社会救助的主要目的是通过救助而促进受救助者自立，“救是救一时之急，助是助奋起自立”。目前，我国的社会救助工作需要进一步吸收社会工作的方法和理念，尤其在社会行政方面以及具体服务方面。［41］李强、洪大用指出：“我国虽然在城乡社会救助制度改革方面取得了一定的进步和成绩，但是我国社会救助制度现状依然存在着救助理念落后、城乡分割、项目单一、标准偏低、资金分担不合理等方面的问题。”［42］柳拯认为农村社会救助制度存在的主要不足之处在于各个地区的制度建设进程不一致，有些地区已经制定了比较完善的单项法规，并在积极探索法规整合和体系建设；有些地区既在努力健全单项救助法规，又在进行试点；而还有的地区，尚处于健全单项救助制度阶段，甚至个别地方，还没有建立农村特困户生活救助制度。［43］雷承佐指出农村社会救助政策的层次偏低，且缺乏整体性，同时，社会救助政策鼓励引导社会力量参与力度不够。［44］吴玲、施国庆、金双秋、李少虹等提出：“农村社会救助中还存在因制度设计不合理而产生如苛刻地选择救济对象的标准，落后的救助方式以及不规范的救助程序等问题。”［45］

2.农村社会救助资金供给存在的问题

对于我国农村社会救助资金方面的问题，学者们主要探讨了资金困难的原因及其导致的不良后果。在原因方面，张时飞、唐钧认为：“由于中央尚未安排农村低保资金，造成农村低保资金缺乏充分保障的局面。农村低保资金主要由市、县财政负担，而省级财政仅能做适当补充，这样导致部分财政困难地区资金无法到位。” ［46］高灵芝指出：“由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有困难户提供救助，乃至有些地方对困难户的救助因经费紧张而处于停顿状态。”［47］柳拯则认为：“其主要原因在于资金配置不合理，表现为轻农村、重城市，社会救助投入少、社会保险投入多。”［48］陆迁对农村低保资金缺乏的原因进行了较全面系统的分析，他认为原因主要有四点，一是地方财政救助经费拨款拖欠严重，缺乏应有的主动性；二是西部落后地区的县、乡财政紧张，农村社会保障资金筹措困难非常大，有些地方社会救助资金积累逐渐递减；三是农民收入增长非常缓慢，为减轻农民负担，增加农民收入，国家明确规定在资金筹集上不能让农民个人掏钱，以防加重农民负担；四是缺乏健全的社会保障资金管理制度，资金管理十分混乱，使用效率低下，加大了社会保障资金的缺口。［49］对于我国农村社会救助资金缺乏导致的不良后果，高灵芝、金双秋、李少虹、阂宗银等指出，一是社会救助范围小，救助面对的不是全体村民，而只是一部分三无对象、赤贫和有困难的残疾人；二是保障水平低，难以达到助其自救的目的；三是由于救助主体是集体和群众而并非国家，使得农村最低生活保障工作效率低下、发展迟缓，甚至在90%以上的农村地区形同虚设。［50］

3.农村社会救助运行机制存在的问题

农村社会救助运行机制主要存在两个方面的问题。第一，能力不足。决策能力、执行能力和监管能力等都存在欠缺。［51］第二，效率低下。效率低下表现为以下两个方面。一是低水平、高消耗。所谓低水平主要是指救助标准较低，质量不够高，与当地经济发展水平不同步；所谓高消耗主要是指对可以利用的社会救助资源的开发与利用力度不够。二是高成本、低效率。当前我国农村社会救助尚缺乏一种长效的组织运作机制，社会救助缺乏预警性和事先性，社会救助多为事后的“运动战”，运动一来便蜂拥而上，运动过后便不闻不问，打的是突击战、人力战，而不是科学管理战，这样使得救助的成本较高而效果又极为不佳。［52］导致农村社会救助运行机制效率低下的原因主要有三个。一是部门条块分割，目前农村的几项主要救助制度分别由几个部门负责落实，如五保供养、最低生活保障和特困户救助由民政部负责，教育救助由教育部负责，司法救助由司法部负责，扶贫开发专门由扶贫办负责，另外还有团中央、工会、老龄协会、妇工委、残联等也参与到救助工作中来，而且各个部门内部管理也比较分散。这种部门条块分割的管理方式既使得社会救助工作难以统一协调、步调一致，［53］同时也造成了救助工作中出现重复救助与大量遗漏相并存的矛盾状况——某一特殊对象经媒体炒作或通过其他途径成为人们关注的焦点时，社会各方予以足够的重视，于是大家齐头并上、主攻这一“焦点”，导致重复救助；而那些没有成为所谓“焦点”的对象，却沦落到无人过问的境地。［54］二是对农村社会救助存在认知上的误区。有些民政工作人员存在传统救济“三无”对象的情结，仍然存在恩赐思想，这就造成了歧视救助对象、无视救助对象的权利等后果，在实施过程，尚未给予应有的人文关怀。［55］一些人对建立农村社会救助制度的紧迫性认识不足，认为在农村实行最低生活保障制度不如城市紧迫，农村居民对风险的承受力比城镇居民强，让农村基层部门承担一部分保障费用是增加农民负担。［56］三是农村社会救助工作开展缺乏必需设备、人员等条件。另外，管理和运行机制的规范化、法制化水平较低。［57］

（四）农村社会救助中国家与政府的责任问题

基于对西方国家农民养老金制度的分析，我国诸多学者提出了各自的观点。李迎生提出：“农村社会保障制度的建设需要国家的强力支持，国家在其中的基本职责主要有三个方面：一是要构建和经济发展水平相适应的社会保障制度基本框架；二是要构建健全的农村社会保障管理体制；三是要明确政府的财政支持并有效促进资金筹集的多渠道化发展。”［58］阂宗银认为：“社会救助并不是慈善事业，它是政府的一种职能，被救助者并不是接受施舍和恩赐，而是一国公民享受的基本权利。而实际上我国政府和财政在社会救助方面参与的程度还非常低，这是政府职能的缺失和错位。”［59］杨刚则强调：“要从观念上彻底改变对农村贫困人口的忽视现状，政府应在农村社会救助体系的构建中承担起应有的责任，政府对农村的救助要由分配型转为发展型，从生活救助为主变为能力扶助为主。”［60］钱亚仙从法理、社会保障的性质与目标角度提出，政府是构建农村社会保障制度（包括社会救助）的责任主体，并提出一系列规范我国政府责任的政策建议。［61］张学英认为：“要做好政府在构建农村社会保障中的职能定位。社会的保障基金由国家、集体和个人共同承担。要高度重视农村社会救助的建设工作并完善相关法制法规，唯有如此才会使农村社会救助效果最优化。”［62］何金颖认为：“我国政府在城乡社会保障及救助中的责任体现存在差异，政府必须明确承认作为最后的责任承担者。”［63］

相对于国外而言，国内对于农村社会救助的研究主要集中于救助的内容、模式、体系建设以及政府的责任等几个方面。研究分析了我国农村贫困所呈现出的复杂性和多元性，提出要因地制宜地构建适合中国国情的、有区别的、创新的农村社会救助模式。纵观我国关于社会救助研究的主要成果，宏观方面的方针政策的研究较多，而微观方面的如何发展多元化的社会救助机制等方面问题的研究偏少；理论方面的探讨较多，而实证研究的偏少。