二 人大立法制度理论与实践研究的新进展
2018年是中国的法治建设取得显著成效的一年，在习近平总书记法治思想的指引下，专家、学者从立法的基本理论、地方人大立法的实践等出发，发表了一些政治站位高、观点新颖的论文。
（一）关于立法基本理论
对于立法原则和规范，刘松山认为，科学立法要求主观认识符合客观实际，是一个追求真理的过程；周成奎认为，关于民主立法，一是体现为“三会制”，即座谈会、论证会、听证会。二是公布法律草案，公开征求各方面的意见。三是审议法律草案的三审制。对于立法主导主体，刘松山认为，强调人大主导立法，主要是想克服立法中的部门利益，发挥人大及其常委会的工作机构以及委员长会议、主任会议等组织和代表委员在立法中的积极作用，但应当避免把这些组织和个人在立法中的作用等同于人大主导。[7]陈文华认为，全国人大的立法具有民主维度，应与民间规则兼容。然而，全国人大的立法制度还存在值得完善的空间，这导致全国人大立法未能全面反映不同利益诉求的差异性，尤其是未能综合表达民间规则所显现的不同利益诉求。[8]2015年3月以来，为适应立法法修改后地方立法主体增加的新形势，“依法立法”的核心点在于紧紧围绕“提高立法质量”这个关键。2017年12月28日，十二届全国人大常委会首次对外公开发布了立法工作的两个重要“规范”。翟峰认为，将“立法中争议较大的重要事项引入第三方评估”，延伸到地方人大很有必要。[9]这些都表明，提高立法质量，既要注重科学立法、民主立法，也要注重包括民间规则在内的立法规范。科学立法、民主立法与立法主体、立法内容、立法过程有着密切联系。
关于立法审议，宋方青、王翔认为，我国人大立法审议具有较为完整的制度架构，但部分主体未能充分运用权限，导致另一部分主体功能扩张，产生了规范与功能之间的张力。具体体现在会议议程的实际决定权偏移、统一审议中央委员会功能放大和议事成员的实际议事功能较弱三个方面。立法审议应当具备公正、科学、民主和效率等价值基础，可以通过进一步明确统一审议的职能分工、完善立法听证程序、设置立法辩论程序等途径优化我国人大立法审议机制。[10]也就是说，立法审议要有开放性，让利益相关者、各方面利益的代表都有机会表达自己的看法，尽可能形成广泛一致的意见。
（二）关于地方人大立法
关于地方立法理念，李显刚认为，地方人大立法应严格按照党中央关于把积极培育和践行社会主义核心价值观融入立法工作之中的要求，充分发挥立法对改革的引领和推动作用。强化省人大及其常委会在制定地方性法规中的主导作用，以良法促进发展、保障善治。发挥专家学者和社会力量在立法中的专业和智力优势，加强常委会立法第三方评估工作，多措并举调动社会各方参与立法的积极性，最大限度地凝聚社会共识。[11]价值观不同的确会对立法产生很大的影响作用，这就要求在立法中把人大及其常委会的主导作用与其他社会力量积极参与有机地结合起来。
关于地方立法体制及程序，冯亮、何俊志认为，现有的立法体制及立法程序，塑造了人大在立法中与其他主体互动的策略，并使人大的立法表现为政治逻辑与技术逻辑互动的过程，而促成政治逻辑与技术逻辑形成均衡互动的关键因素，是上级人大对下级人大的技术性审查否决威胁。下级人大通过请示上级人大法制工作机构，将其引入立法过程，消解立法的政治逻辑与技术逻辑的紧张关系，实现政治逻辑和技术逻辑的良性互动。[12]这表明地方立法在一定意义上说是一个多方博弈的过程，也说明为了使通过的地方法规具有可执行性，必须在立法过程中充分考虑和体现多方面多层面的意见和建议。
关于人大常委会在立法中的作用发挥，马伟认为，具有立法权的人大及其常委会应注重发挥在立项、起草、论证、审议等重点环节中的主导作用。2015年，青海省人大常委会法工委与省政协社会法制委签署了《关于建立立法协商工作制度的备忘录》。[13]李培欢认为，面对当前我国基层的社会治理困境，地方人大通过立法方式解决矛盾和问题，发挥顶层设计的优势，是优化基层社会治理路径的一种创新。[14]这就表明人大常委会在立法中的作用应该是全方位全过程的，这样才能使地方法规在解决地方问题中发挥有效作用。
关于地方立法创新，刘嫣姝认为，地方立法应当科学界定设区的市和省级立法的不同侧重点，引进西方一些公共管理规范的成功模型，扶持引导社会组织有效参与公共管理，通过这些领域的先行先试立法，为政府职能的转变提供更有力的支持。[15]这就表明地方立法要注重解决地方问题。
对于设区的市人大立法中存在的问题，苏海雨认为，当前设区的市制定的地方性法规存在立法重复、法规质量不高等问题。人大立法机制的现实困境是问题的主要原因。应当在维护法制统一的前提下，突出地方发展特色，遵循科学民主立法，发挥人大主导作用，切实提高立法质量。[16]孙述洲认为，大多数行政管理类的地方性法规的司法引用率并不高。当然，不能凭司法引用率低就简单地判断地方性法规实施情况不好，但过于偏低甚至零引用，起码说明地方性法规的可诉性不强，立法必要性存在疑问。为此，地方人大应控制立法数量，提高立法质量。在观念上，需要摒弃“法治就是立法”“立法万能”的“立法依赖症”。对涉及具体行政管理的事项，原则上应由地方政府制定规章，地方性法规不能越俎代庖。即使确实需要立的也应“有几条立几条”，而不是搞“照搬照抄”“大而全”的立法，应节约立法资源。[17]如何提高地方立法质量的确是地方立法中的关键问题，这不仅要求地方人大和政府科学地认识法规的作用机理、范围限度，而且要充分把握地方经济社会发展的规律和人民群众的真正需要。
关于地方立法听证，陈文博、蒋沅嫄认为，地方立法听证实践中的问题有立法听证存在制度化缺陷，听证陈述人代表性不足，公民参与意识缺乏，听证反馈渠道缺失。改进地方立法听证需要完善地方立法听证规则法律体系，公民参与角色形成制度化，建立地方立法听证反馈机制，构建立法机关与公民之间强有力的合作关系。[18]立法听证虽然是民主立法的基本途径，但如果组织不好，就会出现形式主义，从而影响公民参与立法的积极性及法规的可执行性。
（三）关于提高民主立法、科学立法水平的思考
立法要坚持科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。对于如何将科学与立法进行有机结合，是一个值得深入探讨的话题。科学意味着普遍、必然，在科学立法理论理念指导下的立法活动必然要实现法律法规内部的自恰且符合社会发展规律和人民的期待。要做到法律法规内部的自恰，首先要充分体现法律法规乃至政府规章都是国家意志，因而所有立法都必须以宪法为依据，不得与宪法相抵触，下位法不得与上位法相抵触，法律只能由全国人民代表大会及其常委会统一制定，在保证国家法制统一的前提下，国务院、省级人大及其常委会、国务院各部委、省级人民政府、设区的市人大及其常委会、设区的市级人民政府可以分别制定行政法规、地方性法规及政府规章。这样才能保证国家意志与人民意志相一致。这就要求坚持党对立法工作的领导，立法主体、立法权限、立法范围、立法程序都是法定的，即依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。
对于科学立法问题，还有另外一种观点认为，不宜将科学立法解读为法的内容的科学化，否则就等于将法律与科学结论画了等号。[19]张春生倾向于认为科学立法是一种程序的科学，而非内容的科学。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届中央委员会第四次全体会议上强调要推进科学立法，关键是完善立法体制。由此可见，立法体制是科学立法的一个关键环节。立法体制是静态和动态的有机结合，是兼顾程序和实体的制度。因此，我们所追求的科学立法，不仅要求立法的程序科学，而且要求法律的内容符合社会发展的实际需要，与人民的需要和期待相一致。
总之，要做到科学立法，立法就应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，既要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，也要明确规定国家机关的权力和责任。这就要求法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性，即立法要管用，立法要行得通。对此，北京市人大及其常委会通过发挥党委对立法的领导作用，人大对立法的主导作用，政府对立法的基础作用，专家对立法的支撑作用，代表和人民群众对立法的主体作用，不断完善法规立项论证机制、法规预案研究机制、延后表决机制、立法后评估机制、请示报告机制，从而较好地实现了科学立法。
陈文华认为，全国人大的立法工作还存在许多需要完善的地方，尤其是在兼容民间规制方面做得还不尽如人意。至于民间规制（private regimes），它包括自愿协议行动守则和多重利益相关者（multi-stakeholder）倡议。民间规制至少包括三层内容：在自愿基础上达成的协议、一致行动的守则以及涉及多重利益主体的倡议。诚然，法律作为一种意识形态，它是社会现实的反映。同时，法律也具有天然滞后性这一特征。对于广泛存在于民间的乡规民约、风俗习惯、伦理道德等，有时还不能够及时地被转化为法律。《中华人民共和国民法通则》第七条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序。”这一条文的通俗表述是“公序良俗”。公序良俗既是公共秩序，也是善良风俗。从民间规制宽泛的定义来看，公序良俗也应该属于其范畴。根据《中华人民共和国立法法》的规定，民间规制要想通过一定程序变成国家的法律，就必须由提案主体提出法律议案。
听证制度在具体的法律实践中发挥着不可或缺的作用。在我国听证活动还开展得不充分，未达到听证制度设计的预期效果。听证制度化缺陷，既有法律缺失的原因，也有听证程序缺失的限制；陈述人代表性不足，一方面有些行政机关会邀请那些认同自己的公民参加听证会，避免提出极端而难以解决的问题；另一方面，也与听证人的素养及利益诉求有关，有些受邀的公民由于缺乏必要的专业知识，因此很难对专业问题提出建设性的意见。公民参与听证的目的肯定是希望自己的建议能够得到采纳，反映的问题能够得到解决，如果立法机关只是将听证作为一种形式，长此以往，公民参与听证的热情就会受到影响。因此，有必要就听证制度专门立法，从法律的角度保障公民的听证权。同时，要逐步扩大听证的范围。立法听证制度是民主立法的重要抓手，对于提高立法质量具有不可替代的作用。