摘要

环境问题是当今中国最受重视的领域之一，然而其地方治理绩效并不尽如人意。那么，应该如何解释国家高度重视与地方绩效不足之间的反差？总体而言，现有研究大多没有将分析聚焦到政府运行机制上来，政府运行的实际制度和规则并未得到足够重视。近年来，“运动型治理”为突破这种僵局作出了重要贡献，并成为地方环境治理的主要研究范式。然而它并不能解释环境治理中广泛存在的地方“政策创新”——这可以形象地称为“游击式治理”。

为克服以上解释不足，本书提出了“适应性治理”的整合性分析框架，并用定量与质性研究相结合的方法对其进行论证。适应性治理以地方政府的有限理性、任务环境的复杂性为前提条件。由于环境治理是行动主体在一定规则与时间约束下，动员相应资源以解决相关问题的过程，政府行动能力、任务环境规范性、任务紧迫性构成了形塑环境治理的三个重要变量。在有限理性和复杂性的条件下，地方政府在上述三个变量作用下，将会产生象征性治理、文牍化治理、游击式治理与运动型治理等不同类型的治理行为。

象征性治理的核心逻辑在于，地方政府试图以有限投入换取好看效果。它存在顺应人意、以小博大与亮处着手三种基本行为策略。在顺应人意中，地方政府着眼于寻找行动的政治剧场，它会积极地拥抱“文明”“绿色”等环保符号。在以小博大中，地方政府往往言而未行、行而未果，从而使其言行停留于形式。在亮处着手中，地方政府希望放大行动效果，它热衷于举办活动、形象工程与紧盯指标。象征性治理往往是任务高度规范，但地方政府能力不足的产物。

文牍化治理是指通过操纵各种信息载体以获取“可接受结果”的行为。它主要存在剪裁信息、蔽匿信息和规制信息三种形态。在剪裁信息中，选择性地发布有利信息成为常见惯例，专家和“权威数据”也经常派上用场。在蔽匿信息中，推迟发布信息较为常见，当然也存在隐藏遮盖的情况。在规制信息中，地方政府会选择回收以封存信息，对相关人员进行话语整合，也会引领媒体舆论。文牍化治理是任务特别紧迫，但地方政府能力不足，任务规范性不高的产物。

游击式治理主要表现为，政府行为在时间与地点上具有随机性。在地方环境治理中，游击式治理主要存在环保项目和地方政策两种基本实践形式。它往往是地方政府能力充沛、任务环境宽裕的产物。游击式治理能够提高政府制度的总体韧性，能够提高治理行为的适应性，也能提高政府治理效率；但是也有可能会影响政策协同，造成政府注意力分散，给绩效带来不确定性。

运动型治理是一种由政府领导人临时发动的，通过压力型体制动员密集资源所进行的，具有明确目标的短期整治行动。其中，政治任务、环境应急处置和环境整治三种运动型治理已经发展得比较成熟。运动型治理是任务时间紧迫，但是政府能力充沛，并且任务规范性不高的产物。总体来看，运动型治理能够阶段性地解决环境问题，但与官僚制存在难以调和的紧张关系。

象征性治理、文牍化治理、游击式治理与运动型治理实际上构成了适应性治理的四种运行机制。对地方政府而言，它们足以应对大多数情境，因而是“够用”的；但就客观而言，这些“够用”尚不足以使得生态环境真正好转。因此，环境治理难以成为地方政府恒常化的重点工作，它们因而成了地方环境治理的机制性症结。

从过程视角来看，象征性治理、文牍化治理、游击式治理与运动型治理分别代表了议题御卸、逐步回应、即刻处理与追求长效四个不同阶段的政府过程。这使得地方政府过程具有“有组织的无序”这一重要特质。从制度角度来看，适应性治理源于“双体制”在体制上的塑造；源于意识形态在动力上的塑造；源于行政惯例在组织上的塑造；亦源于行政技术在方法上的塑造。就中国而言，适应性治理根源于其“学习型国家”的文明特质。因此，改善中国的地方环境治理，需要加强责任政府建设；需要推进法治中国建设；亦需提高环境决策理性。

关键词：适应性治理；环境治理；治理风格；政府过程；制度分析