第一章 绪论

第一节 研究背景

随着中国城镇化进程的加速，越来越多的农村青壮年劳动力涌向城市，不仅加速了农村人口老龄化的进程，同时也加剧了农村“空巢老年人”现象，直接对农村传统养老模式带来一定的冲击，使得农村老年人的养老照护问题面临着严峻的挑战。另一方面，与城市相比，中国农村的老龄化程度更深、老年人的健康状况更差、老年人的精神慰藉服务更缺乏，养老模式更单一，因此中国农村的养老问题存在多重紧迫性。但长期以来，中国的养老布局存在“重城市、轻农村”的问题，使得农村的养老问题发展严重滞后于城市。在中国2亿多的老龄人口中，农村老龄人口约占6成左右，如何解决好广大农村老年人口的养老问题已经成为事关构建和谐社会以及建设社会主义新农村的大事，是一项具有现实意义和长远意义的重要课题。

与城市相比，中国农村养老问题的紧迫性主要表现在以下五个方面。

一 农村老龄化的速度和程度均高于城镇

中国目前不仅是世界上老年人口最多的国家，也是人口老龄化速度最快的国家之一。根据中国统计局的权威数据，截至2016年年底，中国65周岁及以上人口1.5亿人，占中国总人口的10.8%。而美国2016年3月发布的《一个正在老去的世界：2015》报告显示，目前世界65岁以上人口数量为6.17亿，约占总人口（73亿人）的8.5%。由此可以看出，中国老龄化水平高于全球约2.3个百分点，是全球老龄化问题较为突出的地区之一。同时，该报告预计，到2050年，中国65岁以上老龄人口将增长到3.49亿，占总人口比重接近27%。该结果表明，中国在未来一段时间内，老龄化速度呈高速发展的态势。

在中国老龄化进入快速发展阶段的同时，中国老龄化呈现城乡倒置的严峻格局，这种城乡倒置现象已经成为中国人口老龄化的特点之一。图1-1直观地描述了自2001年以来，中国城乡人口老龄化倒置的产生及其发展过程。从图1-1可以看出，2005年之前，中国农村65岁及以上人口占比处于城市和镇之间；2005年之后，中国开始出现老龄化城乡倒置现象，并在一段时间内保持2%以内的城乡老龄人口占比差距。但自2010年以来，农村65岁及以上人口占比与城镇之间的差距逐渐增加，到2014年，农村65岁以上人口占比11.52%，城市为8.91%，镇为8.88%，农村比城镇高出约2.6个百分点。由此可见，自2005年城乡人口老龄化倒置现象出现以来，城乡人口老龄化倒置的程度逐渐加大。《中国养老金融发展报告（2016）》指出，在2040年前，农村65岁及以上老龄人口占比每年上升1个百分点，增长速度是全国老龄人口增长速度的两倍。因此，中国在未来一段时间内不仅农村人口老龄化速度快于城镇，而且农村人口老龄化程度也高于城镇。

图1-1 2001—2014年中国城市、镇、乡村65岁及以上人口所占比重
资料来源：根据《中国人口和就业统计年鉴》（2002—2015），作者自行整理。

中国人口老龄化城乡倒置现象凸显出目前我国农村的人口老龄化形势更为严峻，而农村人口老龄化的迅速发展对农村社会经济的不利影响不断显现。因此，在国家社会保障体系尚未健全和完善的背景下，如何解决农村老年人的养老问题应该受到社会更多的关注。

二 农村老年人健康状况较差

随着我国老龄化和高龄化程度的不断增加，因衰老、疾病或伤残而失去生活自理能力的老年人口比例显著上升。目前我国老年人口的健康状况不容乐观，全国老龄办发布《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》结果显示，2015年，全国城乡失能、半失能老年人口数量约为4063万人，占60周岁及以上老年人口总量的18.3%。规模庞大的失能老年人急需功能完善的养老照护服务，老年人的生活自理能力及长期照料问题日益凸显。

中国农村老年人的生活自理能力问题比城市更为严峻，总体而言，城市老年人的健康状况优于农村。图1-2是城市和农村老年人健康状况的对比情况。由图可知，2006年我国城市老年人半失能占比为9.6%，完全不能自理（失能）的老年人占5.0%；而农村老年人半失能占比为14.1%，高于城市4.5个百分点，完全不能自理（失能）的老年人占6.9%，高于城市1.9个百分点。2010年，城市老年人半失能占比12.4%，比2006年增加了2.8个百分点，完全不能自理（失能）占比5.6%，比2006年增加了0.6个百分点；农村老年人半失能占比为18.6%，比2006年增加了4.5个百分点，高于城市6.2个百分点，完全不能自理（失能）占比7.8%，比2006年增加了0.9个百分点，高于城市2.2个百分点。因此，无论从失能人口比例的绝对值上来看，还是从失能人口比例的增长速度上来看，农村老年人的整体健康状况都远不如城市老年人，尤其是半失能老年人的健康状况在城乡之间的差距更为显著。

图1-2 2006年和2010年城乡老年人健康状况对比
资料来源：《2006年中国城乡老年人口状况追踪调查》和《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》，作者自行整理。

老年人对自身健康状况的评价也能说明城乡老年人之间的健康差距问题。根据2010年《中国城乡老年人口状况追踪调查》，城市老年人认为自己健康状况很差的占4%，较差的占15.1%，一般的占53%，较好的占23.3%，很好的占4.7%；农村老年人对应的值分别为6%、22.5%、50.5%、17.7%和3.3%。2015年，《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，分城乡来看，城市老年人自报需要照护服务的比例为14.2%，农村老年人自报需要照护服务的比例为16.5%，农村比城市老年人的照护需求高出2.3个百分点。总体而言，农村老年人自我评价的健康状况低于城市老年人，说明农村老年人比城市老年人更需要照护服务。

综上，农村老年人的健康状况更令人担忧，他们比城市老年人更需要得到照护服务。因此，如何通过长效机制帮助农村老年人，尤其是农村失能老年人解决其养老服务需求是目前我国社会保障体系中亟须解决的问题。

三 农村老年人的精神慰藉服务不足

随着农村社会的进步和经济的发展，目前农村大多数老年人的物质生活已经得到基本满足，但其心理需求、情感关怀等方面的精神生活还未得到有效的满足。随着城镇化进程的不断加速，农村大量青壮年劳动力流向城市，使得农村的“空巢老人”数量持续增多，如图1-3所示。《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，全国“空巢老人”占老年人口的比例为51.3%，其中，农村“空巢老人”占老年人口的比例为51.7%，高于城市约1个百分点。农村“空巢化”的发展使农村老年人对精神慰藉服务存在较大需求，而目前农村针对老年人精神慰藉服务的供给又严重不足，结果是农村老年人精神孤独现象比城市更为突出，这在一定程度上导致农村老年人的生活幸福感低于城市老年人。^[1]因此，从精神慰藉方面而言，农村老年人，尤其是“空巢老人”的养老问题更需要得到社会各界的关注。

图1-3 2000年、2006年、2010年和2015年城乡“空巢老人”占比比较
资料来源：《2000年中国城乡老年人口状况一次性抽样调查》《2006年中国城乡老年人口状况追踪调查》《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》《2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》，作者自行整理。

四 农村传统家庭养老模式的发展困境

传统农村家庭养老模式受家庭结构核心化和农村劳动力转移等因素的冲击，使得家庭在为老年人提供照护服务和精神慰藉方面越来越力不从心。一方面，计划生育政策使得我国农村地区家庭子女数量呈逐年下降的趋势，家庭结构核心化、高抚养比使得家庭难以独立负担照护老年人的责任。改革开放以来，我国农村地区的平均家庭规模总体上经历了持续性下降的趋势，如图1-4所示。2015年，国家卫计委发布的《中国家庭发展报告》显示，农村家庭平均规模为3.56人、农村家庭户平均规模为3.14人、农村户平均规模为2.79人，^[2]且核心家庭占六成以上。以上数据表明，我国农村家庭抵御养老风险的能力受到了极大挑战，家庭养老功能的弱化使得很多成年独生子女家庭缺乏来自子代的养老支持和情感慰藉。

图1-4 1978—2012年农村居民平均每户常住人口数量
资料来源：国家统计局。

另一方面，随着城镇化进程的加快，农村青壮年劳动力外流数量持续向城市转移。根据国家统计局数据，2008—2015年外出农民工数量^[3]和外出农民工占农村总人口的比例均呈逐年上升的趋势。其中，外出农民工数量从2008年的14041万人增加到2015年的16884万人，相应地，外出农民工数量占比从19.94%增加到27.98%，如图1-5所示。农村青壮年劳动力的外流，不仅加速了农村人口老龄化的进程，同时对农村传统家庭养老模式也带来一定的冲击。首先，农村青壮年劳动力外流导致家庭居住模式的离散化和成员关系的疏远化，阻碍了代际交流，从而弱化了传统家庭养老的功能，使得农村老年人老无所依的潜在风险增大；其次，农村青壮年劳动力的流动也加剧了农村“空巢化”现象，结果是低龄老年人赡养高龄老年人成为一种常态。农村高龄老年人，尤其是已失能老年人的养老照护问题显得更为突出；最后，中国社会经济文化环境的转变使大量进入城市务工的农村青壮年劳动力的思想文化意识发生改变，传统赡养观念不断淡化，对中国传统家庭代际支持行为造成一定冲击。

图1-5 2008—2015年外出农民工数量及占农村总人数的比例
资料来源：2008—2015年农民工监测调查报告，作者自行整理。

传统家庭养老在当今经济社会中虽受到一定冲击，但并不代表其应该被摒弃，其低成本性和高质量性决定了家庭养老功能仍是应对人口老龄化的有效措施。较为遗憾的是，在中国各地区大力推进社会化养老服务的过程中，传统家庭养老的地位并没有受到应有的重视，特别是在家庭成员作为非正式照护供给资源的鼓励性政策方面，大部分地区只将老年人作为政策对象，却忽视了家庭照护者在满足老年人养老服务需求中不可替代的重要作用。反观英国、德国以及我国港台等许多人口老龄化程度较深的发达国家和地区，都将对家庭照护者提供的照护服务作为养老服务体系的重要内容，并出台了许多扶持和优惠政策，如为家庭照护者发放照护津贴、提供照护技能培训、照护假期及心理关爱等（吴玉韶，2014）。因此，在我国积极推进和完善社会养老服务体系的过程当中，不应忽视家庭养老的作用，尤其在传统家庭养老观念较为浓厚的农村地区仍需重视具有低照护成本的家庭养老模式，发挥家庭成员在照护服务中的作用。

五 农村养老模式缺乏多样化

迄今为止，新的养老保障制度实施范畴基本上局限于城市，农村的社会养老保障问题仍是一个被忽略的领域，与城市相比，农村一直是我国社会养老保障最薄弱的地区（王亚柯、杨震林，2002）。近年来，政府机构出台的以居家养老为基础、社区服务为依托、养老机构为支撑的养老服务模式成为城市解决其养老问题的基本对策，在城市养老模式的探索和发展进行得如火如荼的情况下，社会各界对农村养老模式的关注和探索备受冷落。尽管国家先后出台的文件中也要求各级政府用于养老服务的财政投入向农村倾斜，以加强农村社会养老服务体系的建设（李放、张娜等，2016），但就全国范围来看，农村社会养老服务体系建设仍处于起步阶段，主要以敬老院等福利性的机构养老服务供给为主，其他社会性的养老服务发展缓慢。

目前，城市的养老模式种类较多，主要的养老模式包括居家养老、社区养老和机构养老三种，补充性养老模式包括医养结合、以房养老、候鸟式养老、遗赠托老、招租托老^[4]等。相比而言，符合农村养老特点的养老模式较少。虽然我国各农村地区由于经济发展、社会文化等诸多原因在养老模式上存在差异，但传统家庭养老依然是中国农村地区的主要养老模式，而社会化养老模式在农村的发展却受到各方面的阻力，正如江丽学者所言“社会养老是新中国成立以来我国农村的一种辅助性养老模式，实行社会养老，在一定程度上解决了一部分农村老人的养老问题，但同时由于许多制度并未建立和成熟，社会养老又与大部分农村地区的实际不符”（江丽、周春蕾，2003）。社会化养老模式在农村发展的局限性主要表现在以下两个方面。

首先，对于社会各界所大力提倡的机构养老，一方面，由于普通农村居民^[5]的经济收入较低，主要的收入来源包括“个人劳务”和“子女供养”，前者主要指老年人对土地的依赖，这种依赖会随着老年人年龄的增长导致的劳动力生产率的下降而减少，而后者又缺少稳定性，因此，老年人即使想要进入机构进行养老也缺乏必备的经济条件；另一方面，传统家庭养老观念中的“孝文化”仍具有深厚的根基，导致农村老年人普遍对机构养老存在心理排斥，这也是制约机构养老在农村推行和发展的重要阻力之一。因此，在未来一段时间之内，农村老年人对机构养老的市场需求较小，可以说目前在农村力推发展机构养老的时机尚不成熟。

其次，对于社区养老，一方面养老资金的来源问题是阻碍农村社区养老发展的一个重要因素，是否有充足的社区养老资金是农村社区养老能否长期持续发展的重要保证。在农村社区养老模式中，农村的村集体是农村社区养老服务金来源的重要提供者和保障者，村集体的经济发展情况直接影响农村社区的发展质量和水平。目前，我国农村集体经济积累比较薄弱，对养老设施建设和养老服务供给较为乏力；另一方面，从农村现有的社区养老服务设施来看，其服务中心的建设远远落后于城市社区，养老服务基础设施只能满足五保、低保老人等农村一小部分人群的基本生活照护需求，而老年人的医疗照护、文化娱乐、心理慰藉等高层次需求得不到有效满足。因此，农村社区养老的发展在短期内很难成为适应于全国农村老年人的主流养老模式。

以上社会背景和数据表明，在人口移出老龄化背景下，随着城镇化步伐加快，农村失能老年人的养老和照护问题日益突出。一方面，农村地区大量青壮年的移出造成农村传统家庭养老模式中失能老年人生活照护的缺位，传统的家庭养老难以为继；另一方面，由于受到传统养老观念和经济条件的限制，机构养老、社区养老等社会养老服务并未得到农村失能老年人的普遍认可。因此，在社会养老发展举步维艰、家庭养老在新时代背景下又力不从心的处境下，如何寻求和发展一种新型的、能满足我国农村失能老年人照护需求和养老意愿的养老服务模式，让农村老年人老有所养、老有善养，是当前农村社会养老服务体系建设中的一个重要议题，也是一项迫在眉睫的任务。本书正是在这一背景下开展研究，立足于家庭，提出农村失能老年人“居家扶助型”养老模式，即针对农村60岁及以上的失能老年人，由其子女、亲属、邻居或朋友等在经过培训后承担居家照护服务工作，并根据其工作强度获得相应的资金补贴。“居家扶助型”养老模式借鉴了南京市“家属照料型”养老模式和美国“居家扶助服务”模式，是一种适于人口移出老龄化背景下我国农村失能老年人养老需求特点的一种新型养老模式。