一 农村组织与制度
将家庭农场置于新型农业经营主体的核心来培育
杜志雄
构建现代农业经营体系是现阶段中国农业发展适应工业化、信息化和城镇化快速发展的重大现实需要，也是实现农业绿色发展和推进农业高质量发展的必然要求；还是创新发展理念建设现代化经济体系的重要组成部分，更是落实习近平总书记关于推进中国农业现代化重要论述的集中体现[1]。构建现代农业经营体系的重点任务在于培育包括家庭农场、农民合作社、农业龙头企业以及为农服务的社会化服务组织在内的具有适度经营规模的新型经营（生产）主体。受原农业部农村经济体制与经营管理司委托，中国社会科学院农村发展研究所的研究团队从2014年开始每年对全国30个省、每省近100家家庭农场（总样本量3000个左右）开展监测。本报告依据该监测数据，重点围绕家庭农场这一农业生产经营的核心主体，对新型农业经营主体培育问题展开分析，进而提出对培育新型农业经营主体特别是促进家庭农场发展的政策建议。
一 家庭农场在新型农业经营主体培育中占据核心地位
构建现代农业经营体系的关键在于培育新型农业经营主体。从立体式复合型农业经营整体体系视角看，新型农业经营主体表现为家庭农场（专业大户）、合作社、龙头企业、社会化服务组织等主要形式[2]。习近平总书记在关于中国农业现代化系列重要讲话，特别是党的十九大报告中也是从突出这几类主体的角度对培育新型经营主体加以论述的。
值得指出的是，这些新型经营主体是从农业全产业链经营的视角界定的。农业现代化是农业全产业链的现代化，农业经营主体的培育当然涵盖农业产业链上的所有主体。然而，尽管这些主体之间具有紧密的产业关联，具有互为条件、相互促进的关系特征，但就产业链的整体来看，农产品生产经营主体是处于基础和核心地位的主体。这是因为：第一，农产品生产是农业产业链上各类为农业提供产前、产中和产后服务的主体发育、成长的必要前提和基础。第二，中国农业存在大而不强、质量和效益低、环境不友好、国际竞争力弱等问题，这些问题的存在与农业产业链上的所有环节和所有主体都有关系，但根本原因是生产主体不强。目前，我国农业生产经营主体仍然以小规模的农户为主，总数仍达近2亿户[3]。这样的农业生产主体结构不进行适当改变，不加大培育适度规模化的农业新型生产主体，中国农业存在的问题则很难根本解决。第三，新型农业经营主体培育既可以通过市场的力量，也可以通过政府的干预来进行。相对而言，农业非生产领域的主体培育和发展可以更多地通过市场的力量实现自身发展和优化。从中国农业发展问题和矛盾更多体现在生产领域，以及政府应更多关注和支持那些单纯依靠市场力量无法或不能根本解决的问题看，更加关注农业生产经营主体的培育，不仅合理，且更具针对性[4]。第四，“大国小农”是我们的基本农情。解决近两亿小农户生产经营面临的困难，一方面要通过强化为其提供市场、流通、品牌、信息、科技、金融等服务的方式，把他们引入现代农业发展大格局；另一方面也应遵从农业生产主体演化的客观规律，将部分热爱农业事业、掌握农业技术、谙熟经营管理的小农户培育成具有适度规模经营的现代化家庭农场。可以预见的是，家庭农场将成为中国农业小规模农户生产方式现代化的演进方向之一，由此决定了将家庭农场的培育放在新型农业生产经营主体培育的核心地位，既具有合理性，也具有紧迫性。
从这个意义上讲，我们也就不难理解习总书记2018年9月21日在中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行的第八次集体学习时强调“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”的问题了。胡春华副总理在2018年12月纪念农村改革开放40周年座谈会上也指出要突出抓好农民合作社和家庭农场发展。2019年中央一号文件更是明确提出，“要启动家庭农场培育计划，建立健全支持家庭农场发展的政策体系和管理制度”。
二 家庭农场作为新型农业经营主体的特征和表现
坚持农户家庭经营的家庭农场（专业大户）[5]是近年来我国农业中出现的一种新型生产经营主体。与其他新型主体一样，近年来家庭农场发展迅猛。全国第三次农业普查数据显示，在登记的2.07亿农业经营户中，以商品化经营为主、播种面积在100亩及以上的规模农业经营户（近似家庭农场）398万户。据农业部统计，截至2017年年底，在县级以上农业部门纳入名录管理的家庭农场达到54.85万户，其中种植业家庭农场平均经营规模为11.67公顷左右[6]。
从我们连续四年对全国近3000家家庭农场的监测结果看，作为新型农业经营主体的家庭农场具有不同于传统小规模农户的经营特征突出表现在以下几个方面。
（一）家庭农场主要来源于传统小规模农户，成为小农户的演进方向
适度规模化的家庭农场仍然是基于家庭经营的农业生产主体。家庭农场主主要为本地户籍农民。在2017年监测的2947个有效样本中，农场主主要来自本乡、本村，其中，来自本村的农场主占比80.22%，来自本乡的农场主占比超过九成（90.64%）。这表明，就我们监测的农场看，绝大多数都是在原先小农户基础上逐步扩大规模成长起来的。另外，家庭农场从事的领域，主要集中于种植业和养殖业的生产环节。这样的产业分布特征，决定了家庭农场正在成为中国种养业生产环节的主力军。
（二）家庭农场成为农民合作社发展的助推力量
相对于小规模农户，家庭农场对农资购买、农产品加工销售、运输贮藏以及农业生产经营技术等服务的需求更为迫切，其能从合作中获得的效益更大[7]。因而，家庭农场首先是现有合作社的参与者。2014年，家庭农场加入合作社的比例为31.51%，2017年这一比例上升到了39.49%。同时，由于家庭农场主专业素质较高、更懂农业技术、善于经营管理，在农民合作社组建和运营中也更愿意发挥核心带头作用，其作为合作社发展助推剂的特征也很明显。在不少没有合作社的地方，家庭农场作为创办人建立合作社的情形比较普遍。不仅如此，在家庭农场发展比较密集的区域，家庭农场之间建立协会、联盟等合作性质的行业组织的情况也正在涌现。因此，促进家庭农场健康发展，将会拓展小农户通过合作社与现代农业实现衔接的发展道路。
（三）家庭农场正在成为实现小农户与现代农业有机融合重要载体
家庭农场是规模化、集约化和商品化以及追求利润最大化的农业生产经营主体。家庭农场的这一主体特征，决定了家庭农场在农业生产中追求规模经济。规模经济的实现需要在土地面积扩大前提下，寻求资本和劳动的最佳组合。但由于劳动市场、资本市场以及农业生产服务市场的不完善，使得家庭农场资本要素投入的选择往往是自购农业资产设备。由于农业资产设备的不可分性和资产专用性的特点，在农场水平上，农业资产设备与经营面积之间不可能实现恰到好处的完全匹配，这些家庭农场自有农业资产设备生产能力出现剩余的情形普遍存在。为提高资产利用效率、减少资本沉淀、降低机械设备使用的平均成本和尽快回收资本成本，作为理性经济人的家庭农场，大多会选择将剩余的农业资产能力向周边的小农户等提供服务，从而家庭农场呈现一种独特的“双主体”特征——既是农业生产主体又是服务主体。这是家庭农场促进小农户与现代农业实现有机衔接的另一重要渠道。而且，由于家庭农场与周边小农户距离最近、对其需求更了解，从而也更容易与其融合，更容易带动小农户实现现代化。
（四）家庭农场已成为中国农业中更倾向于使用农机等先进适用技术、更加注重提高生产经营管理水平的新主体
与小规模农户相比较，家庭农场集约化、规模化经营水平更高，更有意愿使用先进农机、引进优良品种、采用新技术、开展品牌化经营，这能够对小规模农户在改进生产技术、提高产量和降低成本等方面形成示范带动作用。全国家庭农场监测表明，在2017年的2947家有效样本中，72.22%的农场拥有拖拉机，32.50%的农场拥有联合收割机，19.11%的农场拥有插秧机，10.28%的农场拥有烘干机，这些比例均高于2016年的相应农场占比水平（72.09%、29.04%、17.07%和7.80%）。从拥有数量来看，2017年也比前几年有很大增长。2017年的监测数据显示，家庭农场中，接受培训的农场主占比80%以上，接受的培训内容主要包括育种、栽培技术、土肥培育技术、疫病防治技术和农产品加工技术等。这使得家庭农场主除了农机技术外，对优良品种选用、先进耕作技术模式选择等也更有可能。
在注重使用先进实用技术的同时，家庭农场也日益注重生产经营水平的提高。这突出表现在家庭农场拥有完整日常收支记录的比例逐年上升（加强内部管理）、在工商部门登记注册的农场比例不断增加以及拥有注册商标的逐渐上升等监测结果上。2014—2017年，家庭农场拥有完整日常记录的比例分别为71.14%、71.69%、74.05%、74.43%；家庭农场在工商部门注册登记占比分别为61.35%、63.72%、73.89%、79.13%。2014年，家庭农场注册商标占比为11.19%，2015年提高到12.64%。
（五）家庭农场正在成为中国农业绿色发展的具有生态自觉意识的“领头雁”
以生态友好、资源节约为特征的绿色高质量发展是现阶段中国农业发展的主旋律，保持农业可持续性与农产品稳定供给（粮食安全）、不断增加农业生产者收入一道成为农业现代化需要实现的目标[8]。全国监测结果显示：第一，2014—2017年，有2/3的农场属于灌溉农场，种植类农场采用喷灌技术进行灌溉的农场占比尽管相对稳定，但已接近四成。这表明家庭农场已呈现出明显地控制农业用水总量的“科学灌溉”行为特征。第二，家庭农场亩均化肥、亩均农药用量低于和等于其周边农户的农场占比高达八成以上。2017年1870家种植类农场中，40.10%的农场的亩均化肥用量低于周边农户，而2015年的这一指标仅为27.27%。这意味着，就亩均化肥用量而言，至少40%的农场在“减量”使用。此外，45%的家庭农场亩均农药用量低于周边农户。这意味着，在同等条件下，家庭农场在化肥和农药使用方面都显现了“减量”使用特征，且农药减量程度更大。第三，养殖类和种养结合类农场的无害处理和粪便综合利用水平、农场的秸秆综合利用水平以及农膜进行回收处理水平也都不断提高。例如，2015—2017年种养结合类农场中资源化、综合循环再利用和无害化处理的比例分别为84.64%、85.70%和87.00%。
综上，家庭农场是最符合未来中国农业发展需要和政策目标的新型农业生产经营主体[9]。监测结果也表明，由于大多数家庭农场才刚刚起步，实力仍显不足，再加上相应的扶持政策和管理服务制度仍不健全，其健康持续发展仍面临着诸如形成适度规模难、改善农业设施难、农场经营人才缺、获得社会化服务难和融资保险渠道缺等困难，急需从支持政策体系构建和管理制度上发力。
三 建立健全支持家庭农场发展的政策体系和管理制度
鉴于家庭农场在中国农业生产经营主体体系构建中的关键作用，下一步有必要为其健康发展建立健全支持政策体系和管理制度，营造更加良好的外部环境。
（一）引导流转土地有序向家庭农场集中
经营规模的稳定性是家庭农场持续稳定发展的首要条件。因此，要鼓励土地优先流向家庭农场，鼓励土地流出户与家庭农场签订中长期流转合同，以稳定家庭农场经营预期。一是要稳定土地流转关系。要健全土地流转交易市场，加强土地流转平台建设，健全县乡村三级流转服务体系，开展流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，引导土地依法自愿平稳流转。二是要创新租地农场的形成方式。鼓励有条件的地方将土地确权登记、互换并地与农田基础设施建设相结合，整合各类项目资金，建设优质高标准农田。在鼓励土地租赁的基础上，积极推广股份合作和土地托管等方式。三是要引导形成稳定地租。推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配方式，保护流转双方合法权益的基础上稳定土地流转关系，最终稳定地租。四是支持家庭农场承担土地整理、土壤改良和小农水建设等农田基建项目，引导其“种地养地”，提高土地生态可持续利用水平。
（二）优化农村金融供给政策，有效缓解家庭农场融资困难
全国家庭农场监测表明，2017年有83%的家庭农场有金融贷款需求，但仅有13%的家庭农场可以较为容易获得贷款。在获得贷款的家庭农场中有66%的农场贷款资金来自农村商业银行或农村信用合作社，或者是从亲朋好友中借到的，从农、工、中、建、交等大型商业银行获得贷款的比例仅有7%。监测结果还发现，82%的种粮家庭农场表示经常遭遇资金紧张现象，93%表示难以扩大经营规模是资金问题导致的。这种局面是金融系统信贷供给特征与家庭农场等新型经营主体的金融需求特征严重不匹配所导致的结果。
农村金融供给侧的特征集中体现在抵、质押贷款是优先序第一的担保形式，第三方责任人担保居其次，排最后的是信用贷款。但从新型生产经营主体的需求特征看，家庭农场的融资需求意愿及其强度都远远高于传统小农户，且主要用途是生产用途。对金融机构优先序排第一的抵、质押贷款形式所要求的抵押物或质押物，恰恰是新型农业生产经营主体所缺乏的。在一些地方，由于改革不到位或不彻底，新型农业生产经营主体的耕地、宅基地、自留地、自留山、农机具、农产品等的抵押权能尚不彰显；对于金融机构优先序第二的保证贷款形式，新型农业生产经营主体同样缺少相应资源；信用贷款是供给侧优先序排最后的贷款形式，但却是新型农业生产经营主体排第一的贷款形式。监测数据表明，新型农业生产经营主体在缺少抵押物、缺少社会资源的情况下，信用贷款是最为优先选择的贷款形式。
要解决家庭农场融资贷款难问题，需要着力深化农村金融体制改革，多元化多渠道满足家庭农场金融需求。一是创新金融产品和服务。针对粮棉油糖、农作物制种、园艺作物、畜牧业、渔业、农机等不同产业，有针对性地创新和拓展金融服务方式。二是鼓励发展农村信用贷款。加强农村信用体系建设，尽快建立权威的、全国性的家庭农场等新型农业生产经营主体数据库并对金融机构公开。以家庭农场等新型农业生产经营主体为单位，允许金融机构可查询其土地承包经营权、宅基地使用权、土地流转面积、享受国家政策等动态信息，以对其做信用评级，降低金融机构给新型农业生产经营主体提供信用贷款的成本。三是促进抵押方式多元化。要建立健全农场产权交易市场，完善农村抵押资产变现处置机制，鼓励金融机构开展农村土地经营权、大型农机具、活体畜禽、在产农作物、各种有价票据等抵质押业务。四是大力发展农村合作金融。引导供销社、农村信用社发挥自身优势，鼓励农民合作社开展内部信用合作、资金互助合作。
（三）优化政策保险和拓宽多元化农业保险渠道，提高家庭农场风险保障水平
目前，政府仍是农业保险政策运行的主体，扶持措施单一、力度不够。问题首先表现在保险对象受限。我国主要的大田作物和部分养殖业虽然都已经有了政策性保险，但一些区域性特色产业保险尚未建立或刚刚起步，家庭农场更大规模经营的水果、蔬菜、牛羊畜禽等产品还未纳入保险覆盖范围；其次，保额偏低，多数农业政策保险只保成本不保收益，无法满足家庭农场保险需求；最后，由于保险理赔程序复杂、手续烦琐，灾后赔付难度大、比例小，往往难以真正达到保险目的。
健全农业保险管理体制，要以农业保险多元化为方向，以增强家庭农场抵御自然和市场风险的能力为目标。第一，要丰富农业保险产品，为家庭农场提供多元化保险选择。根据家庭农场生产经营特性，开发保险新品种，优化政策性保险品种结构，逐步将农业保险补贴覆盖范围从稻麦油等大宗农产品向花果蔬等特色农产品扩大。第二，调整保障水平，提高家庭农场农业保险的赔付水平。可提供多档次的风险保障，对不同档次实行差别化的补偿标准，由家庭农场自主选择适合其自身需求的参保档次，逐步从保成本向保收益转变。第三，要简化定损、理赔等程序和手续。及时发放保险赔付款。第四，开放农业保险市场，尽快形成政策保险和商业保险、合作保险共同参与的农业保险市场新格局。要充分发挥财政对保费补贴的杠杆作用，鼓励商业机构更多参与农业保险。要鼓励家庭农场等各类新型农业经营主体开展多种形式的互助合作保险。
（四）发展农业生产服务业，为家庭农场构建完善的社会化农业生产服务体系
功能健全、运行良好的社会化服务，可以有效地把各种现代生产要素注入家庭农场经营之中，不断提高农业物质技术装备水平，从而在坚持家庭“小生产”的基础上推进农业生产专业化、商品化和社会化。
我国资源禀赋和现有生产条件决定了我国家庭农场不可能像美国等新大陆国家家庭农场那样具备较高的农业机械化水平和自我服务的能力。同时，农场规模再大也不可能将应由市场提供、成本更低的产前和产后生产服务完全内化到农场内部来。
习近平总书记曾指出，在鼓励适度规模经营同时，要研究完善针对小农生产的扶持政策，加强社会化服务，把小农生产引入现代农业发展的轨道。一是要加快构建新型农业社会化服务体系。要培育多元化、多形式、多层次的农业生产服务组织，做好产前的农资供应、市场信息服务，产中的农业技术指导、农机协作服务，产后的储藏、销售和加工等服务，为家庭农场发展提供服务保障。二是要适应家庭农场联合的需求，支持和鼓励家庭农场之间的联合合作。引导同产业同类型家庭农场组建专业协会、联合会，发挥集聚效应。三是积极引导家庭农场组建合作社。由合作社为家庭农场提供良种、农机、植保，以及农产品加工储藏销售等一体化服务，降低家庭农场生产和服务成本。同时，还应重视家庭农场的服务主体功能，引导其为周边农户提供优质的农业生产机械和技术服务。
从服务内容上看：首先，要强化农业科技培训和使用的服务。通过创新农业技术推广服务途径、支持家庭农场积极应用农业新技术、加强农业先进技术的宣传示范和推广等措施，使农业科技成为家庭农场可持续发展的重要支撑。其次，要强化对家庭农场的产品营销服务。加强家庭农场信息化基础设施建设，提升家庭农场信息化运用水平，解决其与市场的信息不对称问题。充分利用“互联网+”技术和手段，促进农业电子商务等新型业态发展。同时，要引导家庭农场通过标准化生产提升农产品质量，在此基础上加强产品品牌建设，帮助有条件的农场创设自身品牌；引导家庭农场开展“三品一标”认证，不断提升产品质量；鼓励和组织家庭农场直接参与农产品展会等营销活动，解决家庭农场产品销路问题。
（五）开展家庭农场法律研究工作，建立家庭农场动态管理机制
应尽快出台家庭农场认定标准和管理办法，明确家庭农场的概念内涵、成员范围、认定管理、注册登记等。市场监管部门要研究建立家庭农场专门类别的登记制度，并按照程序规范、简便易行的要求，创新服务方式，开展家庭农场登记、变更、注销等业务，为家庭农场注册登记提供“一站式”服务。
一是建立健全全国家庭农场名录和信息数据库，优化填报指标和程序，强化跟踪监测，完善动态监管机制。各地要以名录系统为依托，逐步完善数据采集、示范评定、运行分析等工作规范，为指导家庭农场发展提供相关支持和服务，为财政、金融、保险等部门提供基础数据支撑。
二是积极开展示范家庭农场创建活动，以先进典型引领家庭农场发展壮大。通过完善相关法律法规，使之区别于以雇工为主的公司制农场，避免家庭农场概念的泛化；同时，适时将促进和扶持家庭农场发展的政策措施上升为法律规定，为家庭农场健康发展提供法律保障。
（六）逐步加大作为职业农民的家庭农场主的社会保障程度，使其成为真正有职业体面的农民
只有让职业农民成为体面的职业，家庭农场的发展才是可持续的。这要求尽快消除职业农民从事农业的后顾之忧，尽快完善职业农民的社会保障体系，将职业农民纳入职工或者居民社会保障、医疗、工伤等范围，创新机制解决职业农民就业流动、职业转换等情况下的社会保障。大中专毕业生与家庭农场签订聘用劳动合同，按有关规定参加社会保险并按时足额缴纳社会保险费的，在同一家庭农场连续工作满一年以上的，应计算连续工龄。
[1] 习近平总书记在党的十八大报告中首次提出培育新型经营主体问题。在2013年年底的中央农村工作会议讲话中，习近平总书记提出扶持发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等多种经营主体，加快构建立体式复合型现代农业经营体系。2015年“两会”期间在参加吉林代表团审议时，习近平总书记指出推进农业现代化要突出抓好加快建设现代农业产业体系、生产体系、经营体系三个重点。这是他首次把现代农业产业体系、生产体系、经营体系三大体系作为一个整体，当成推进农业现代化的重要内容，并进一步在2016年视察安徽小岗村时强调以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系为抓手，加快推进农业现代化。在2017年党的十九大报告中，习近平总书记再次把构建现代农业三大体系作为实施乡村振兴战略、推进农业现代化的重要内容。
[2] 这在2014年年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中得到中央文件的正式确认。
[3] 2016年第三次农业普查结果表明，小农户数量占农业经营户的98%，小农户农业从业人员占农业从业人员总数的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%，小农户三大谷物种植面积占全国谷物总播种面积的80%。
[4] 农民合作社主要是为农业生产者（包括规模化市场的家庭农场，也包括长期存在的传统小规模农户）提供直接生产服务的主体，也有部分合作社通过土地合作成为直接从事农业生产的主体。
[5] 家庭农场被视为专业大户的升级版。它们都具有规模化生产的特点，差别在于，家庭农场是在当地农业管理部门备案或是在当地工商部门登记的规模化农业生产主体。
[6] 数据来源于即将出版的《中国农业发展报告（2018）》。家庭承包经营耕地流转面积34133.33千公顷，占家庭承包经营耕地总面积的比重达到37%，多种形式的农地适度规模经营面积占比达到40%。
[7] 无论农业生产主体的特征如何，客观上都存在着对“合作”的日常需要，但其是否将这种合作的需求转化为合作的行动，还取决于其参与合作收益的大小，而收益的大小又取决于其经营规模的大小。
[8] “农业可持续性”更多强调的是技术纬度的可持续性问题，即施加于农业生产资料（如土地）上的任何技术措施（如化肥、农药、种子、机械等技术）既不对农业生产资料及其产品质量本身，也不对农业以外的生态环境系统产生破坏性影响（负外部性），从而使农业作为一个整体呈现一种可以连续发展的状态和可以不断重复的过程。
[9] 笔者认为，就中国农业政策的核心目标而言，中国农业政策的目标需要实现由两目标[稳定农产品供给（粮食安全）和增加生产者收入]向三目标[稳定农产品供给（粮食安全）、增加生产者收入和保持农业可持续性]的转变（参见杜志雄、金书秦《中国农业政策新目标的形成与实现》，载《东岳论丛》2016年第2期。