第二节 全面推行前期贫困影响评价的国家

全面推行贫困影响评价的国家较少，目前只有爱尔兰、立陶宛和加拿大魁北克政府。爱尔兰以1998年起就要求国家政策进行贫困影响评价，并称之为贫困验证（poverty proofing）政策。随后对贫困影响评价的过程不断进行完善。2002年，加拿大魁北克政府通过了《消减贫困和社会排斥法案》，其中的第20条规定：“任何部委如果考虑到某项立法或规定对生活在贫困中的人群有重要影响，那么在向政策提交提案时，应该报告这些可以预见的影响。”这项目规定后来又出现在该政府2006年的可持续发展草案中（Lamarche & Greason，2009）。立陶宛2008年规定，所有法案在出台之前都必须进行贫困影响评价。

全面推行贫困影响评价的国家的政策特点是不具体规定哪一个领域的政策在出台前要进行贫困影响评价，而是要求每一项可能对贫困人群造成影响的政策都进行贫困影响评价。在所述的三个国家中，爱尔兰在全面推行贫困影响评价方面的做法最为成熟并具有代表性。下面就以该国为例来介绍全面推行贫困影响评价的做法。

一 爱尔兰反贫困简介^[4]

爱尔兰是最早关注贫困的欧盟国家之一。上文提到，爱尔兰在1986年就成立了专门的反贫局，负责国内的减贫事务。具体来说，反贫局的职能有四项：第一，在政府进行社会经济规划时提供贫困方面的建议；第二，制定并评估反贫困的政策措施；第三，加强并资助关于贫困问题的研究；最后，扩大公众对贫困问题的理解和关注。

爱尔兰的反贫局积极参与了欧洲委员会的反贫困行动。它全面负责欧洲委员会在爱尔兰的贫困项目。而且，它努力对整个欧洲的反贫困政策产生影响。例如，1988年，在欧洲委员会贫困项目之三出台之前，爱尔兰的反贫局就贫困问题及反贫的策略专门发布报告，希望对贫困项目之三的设计和实施提供参考（Combat Poverty Agency，1988）。在讨论贫困项目之三的计划时，爱尔兰的代表就贫困和社会排斥提出了自己的看法，并在委员会中产生了影响（Berghman，1997：6）。在贫困项目之三实施期间，反贫局向欧洲委员会资助的项目提供补充资金。这些补充资金占到反贫局全部预算的三分之一。

从20世纪90年代后期开始，由于经济大环境的好转，爱尔兰绝对贫困率不断降低。但是，反贫局在爱尔兰的角色并未因此边缘化，而是扮演越来越重要的角色。这是因为在爱尔兰，贫困从一开始就不被看成仅是收入上的贫困，还包括其他多方面。在经济增长、绝对贫困减少的同时，反贫局强调爱尔兰相对贫困的问题。例如，在1999年6月1日发布的媒体报告中，反贫局就强调相对贫困问题让一些群体被排斥在社会之外，包括失业者、单亲家庭、老人、残疾人和低收入家庭的儿童。所以，反贫局在制定反贫困的政策措施时，特别强调对这些弱势群体的关注。在参与并实施欧洲委员会贫困项目之三之后，反贫局陆续实施了妇女贫困项目、社区反贫项目、青年教育问题项目、社会融入项目，等等。

反贫局关注贫困多维度的特点，从一开始就倡导贫困问题是结构性的，涉及多个政府部门，而不仅仅是专门反贫困部门的职能。1995年联合国哥本哈根社会峰会之后，爱尔兰积极履行在峰会上的承诺，同时响应欧盟在反贫困方面的倡议。1997年，爱尔兰制定了全国反贫困战略（The National Anti-Poverty Strategy）。这个战略的具体内容和要求被传达到每个政府部门，要求他们的参与。不仅如此，爱尔兰还建立了专门的组织协调机制来负责全国反贫困战略的实施。具体措施包括：就社会贫困和社会融入问题成立一个内阁委员会，委员会主席由总理担任。在委员会内，成立一个高级官员领导小组。在委员会下，成立一个跨部门的政策委员会负责反贫困战略的实施，具体执行由社会、社区和家庭事务部负责（参见图2-1）。另外，在其他相关的政府部门内，设立专门负责联络反贫困事务的官员。从组织机构的设置来看，爱尔兰的反贫困是一个综合多部门和行动，它为实施前期贫困影响评价打下了基础。

二 贫困影响评价的演进过程与组织机构

为更好地开展全国反贫困战略，爱尔兰在1998年试行贫困影响评价，当时称为贫困验证（poverty proofing），2005年统一改称为贫困影响评价。贫困影响评价被定义为这样一个过程：“政府各部门、地方权力机构和其他国家部门对实行的政策和项目在设计、执行和回顾阶段进行评估，以确定它们对贫困和不平等的影响。目的是减少贫困。”评估的结果将直接影响到政府的财政预算和欧盟项目的资金分配。1999年，社会、社区与家庭事务部将贫困影响评价指南发到每一个相关的政府部门。同时，政府在重要的文件中对于贫困评价的重要性和必要性进行了强调。这一阶段主要是试行阶段，目的是出台更有效和可具操作性的贫困影响评价。2001年，爱尔兰国家经济社会委员会（National Economic and Social Council）对贫困影响评价进行了综合性的回顾，并提出了改善意见。

2002年，根据国家经济社会委员会的建议，爱尔兰在社会、社区和家庭事务部内设立了社会融入办公室（Office for Social Inclusion）来负责贫困影响评价。为了保证其他政府部门参与贫困影响评价，社会融入办公室在重要的政府部门都设立了联系官员。而且，为了让贫困影响评价能够在地方层面执行，2003年爱尔兰在九个地区设立了社会融入单元（Social Inclusion Unit），负责贫困影响评价在各个地区的执行。

到2005年，爱尔兰建立起了一套较为完整的保证贫困影响评价的组织体系。这个组织体系的最大特点是贫困评价由最高的国家机构包括总理办公室和内阁授权，从而能够组织协调相关的政府部门和地方权力机构，在全国范围内推行贫困影响评价。图2-1显示了这个组织体系的结构图。从图中可以看出，贫困影响评价的具体执行机构包括社会、社区和家庭事务部、社会融入全国办公室、联络官员和社会融入单元（阴影方框）受国家最高机构直接领导，因而在执行贫困影响评价时，可以有效地协调和监督其他政府部门、地方权力机构。这个体系的另一个特点是将贫困影响评价纳入整个国家的反贫困战略中，所以贫困影响评价和国家反贫困战略咨询和技术委员会，以及和欧盟社会保护委员会直接相关并得到他们在资金、政策和技术上的支持。2009年，由于职能上的相似性，社会融入办公室和反贫局合并为社会融入分部（The Social Inclusion Division）。

爱尔兰将贫困影响评价作为该国反贫困战略核心并对全国范围内的政策进行贫困影响评价的做法是开创性的，目前很多国家包括欧盟国家和其他发达国家正在学习借鉴爱尔兰的经验以出台适合他们自身的评估政策。下一部分将介绍爱尔兰贫困影响评价的具体方法。

图2-1 爱尔兰贫困影响贫困组织架构

三 贫困影响评价的具体步骤^[5]

从1998年开始，爱尔兰就将贫困影响评价定为政府在进行重要的政策决定前必须进行的事项。具体来说，在向政府提交重要的政策议案时，必须要附一份贫困影响评价报告。进行贫困影响评价的主体包括以下三类部门：政府部门（government departments）、其他国家机构（state agencies）和地方权力机构（local authorities）。贫困影响评价报告应当包括主要的评价结果，尤其是对相关贫困和弱势群体的影响。在爱尔兰，需要特别关注的群体包括单亲家庭、多子女家庭、移民、少数族裔、无家可归者、失业者和生活在贫困地区的人群。

贫困影响评价分为两个阶段：第一个阶段为筛选阶段（screening），也就是决定某个政策或项目是否需要进行全面的贫困影响评价（full poverty impact assessment）；第二个阶段是全面贫困影响评价阶段，也就是对那些决定需要进行评价的政策或项目进行具体的评价。

第一阶段：为方便政策制定者决定哪项政策需要进行贫困影响评价，社会融入办公室制定了一个筛选表（见表2-1）。在筛选表中有四个问题，如果对所有这四个问题的回答为“否”，那么该政策或项目就不需要进行贫困影响评价。如果对其中任何一个问题的回答为“是”或“也许”，那么该政策或项目就需要进行全面贫困影响评价。也就是进入第二阶段。

表2-1 贫困影响评价政策或项目筛选表

第二阶段：全面贫困影响评价阶段。这一阶段共分为七个步骤，分别为：1）咨询；2）界定政策目标和目标群体；3）数据和研究收集；4）影响评价并考虑替代政策或项目；5）做出决定和安排监测；6）发布评价结果；7）将评价小结送交社会融入联络官员或直接送交社会融入办公室。下面分别介绍七个步骤的具体实施过程。

第一步：咨询的主要目的是向相关利益群体征求相关意见。利益相关群体可包括其他政府部门或机构、非政府组织以及受政策或项目直接影响的群体或个人。咨询可以通过召开会议、座谈会等方式进行，同时也可以发放并回收调查问卷。进行咨询的好处是更清楚地了解政策目标及其影响，而且能够保证过程公开透明。

第二步：界定政策目标和目标群体。这一步主要回答以下三个问题：第一，被评估政策（项目、预算草案）的基本目标是什么？第二，谁是这项政策的目标群体以及他们将受到什么样的影响？第三，目标群体内部或各群体之间具有什么样的差异？这些差异将如何影响他们的受益（害）方式以及如果应对这些差异？这一个问题强调的是政策制定者认识到目标群体的多样性以便能够以更好的方式来服务目标群体。以针对年轻人的教育辅助项目为例，那些有子女的年轻人也许需要其他的支持条件他们才能够参与到项目中，而外来移民也许需要语言上的帮助。

第三步：数据和研究收集。收集到相关的数据和研究结果是贫困影响评价的先决条件。社会融入办公室的主要职能之一是帮助进行贫困影响评价的部门和主体获取相关的数据和研究结果，因此，该办公室组织了一个数据和研究的专家团体，专门负责此项工作。另外重要的是要确定评价的量表，这样才能确定被评价的政策或项目能否以及在多大程度上达到反贫的目标。量表内的指标不应仅仅是收入，还应包括就业率、就学率、无家可归者的数量、长期贫困人口数，等等。

第四步：影响评价并考虑替代政策或项目。这一步是贫困影响评价的实质性阶段，需要对被评价的政策（项目、预算草案）的影响作出回答。首先，评价人要完成一个评价表格（见表2-2）。在这个表格中，评价人将回答这项政策对一些特别关注的群体具有什么样的影响。

表2-2 贫困影响评价细目表

如果政策提案对弱势群体没有直接影响，那么评价人需要考虑政策应该做出什么样的改变使得其对减贫起到正面影响。如果政策提案对弱势群体的减贫有正面影响，那么评价人需要阐述这些正面影响是如何产生的，具体过程如何。如果政策提案对弱势群体的贫困具有负面影响，那么评价人应该考虑如何修改政策而使得其对减贫具有正面影响，或者应该采取其他什么措施来防止这些负面影响的产生。

除了完成表格2-2之外，评价人还应阐述该项政策和全国性的减贫目标具有什么关系，是否有助于或者有害于全国减贫目标的实现。爱尔兰确定了一系列的减贫目标，如到2012年，长期贫困者的比例降低到2%—4%；2016年彻底消除长期贫困现象。

最后，评价人还应回答被评价的政策是否会加剧不平等或者造成新的不平等。贫困是一个相对的概念，不平等会导致贫困状况的恶化。群体间的不平等可能出现在如下方面：性别不平等、家庭内部不平等、婚姻关系的不平等、不同年龄间的不平等、种族不平等、宗教群体不平等，等等。

第五步：做出决定和安排监测。在进行影响评价之后，评价人应该说明这项政策是否通过贫困影响评价，或者说在对政策进行修改后通过。如果评价通过，那么评价人应该说明什么样的安排将用来监测预期的效果是不是真的发生了。而且，应该注明哪个部门将负责监测这个过程。对于那些用来预防负面影响的政策措施，也需要注明监测的主体和措施。

第六步：发布评价结果。为了保证贫困影响评价的透明性，评价的结果以及如果产生这个结果的细节应该公布，当然规定需要保密的内容除外。评价结果可以发布在负责机构的网站上。

第七步：当所有上述步骤完成之后，一个关于贫困影响评价的小结应该送交社会融入联络官员，再由该官员转送给社会融入全国办公室。如果机构未设联络官员，那么应将小结直接送交社会融入全国办公室。社会融入全国办公室将对这些报告存档，并随机抽取一些政策进行定期评测。

以上是爱尔兰实行贫困影响评价的具体过程。从以上叙述来看，爱尔兰实行的贫困影响评价为自评价，也就是制定政策（项目、预算草案）的机构对政策进行自我评价。在社会、社区和家庭事务部下的社会融入办公室对评估过程进行协调、辅助和监督。这样做的局限是显而易见的，也就是评价的主体不倾向于发布不利于自己的评价报告。而社会融入办公室的监督作用由于受资源限制也不可能全面开展。

然而，如果成立独立的第三方机构进行贫困影响评价，那么就会涉及至少两个问题：一是这个独立机构和其他政策机构的关系，在多大程度上它具有权威性与约束力；另一个问题是这将需要较多的人力和物质资源，对国家的财政预算增加新的压力。为了避免这两个问题，很多国家进行有选择性的、部分的贫困影响评价。