导论 反思与重构

一 概述

社会治理是人类文明的标志。在人类走出野蛮状态的时候，也就有了社会治理。但是，完备的和具有科学属性的社会治理模式则是在工业社会中建立起来的。工业社会中的社会治理在政治上是以民主和法治为基本特征的，民主与法治也是社会治理的基本框架和主要方式。随着政治与行政的分化，社会治理体系分成了两个部分。政治部分所推崇的是民主政治和规范化的法治；行政部分则在技术主义道路上得以建构。大致是19世纪后半期，工业社会基本定型，所呈现出的是“政治与生活的分离，形式法的领域与道德商谈的领域相脱节，自主的艺术与个人的生活过程相分离，最后，生活世界本身越来越从属于经济和行政过程的动力，这些因素不断地把个人推向一种物化的社会体系的边缘”^[1]。从20世纪行政发展的情况看，虽然民主和法治是一个基本框架，但行政集权化的倾向却日益明显。在这种情况下，人们出于对民主的热爱和对集权的恐惧，要求把民主程式引入行政过程。而且，在20世纪80年代开始的全球性改革运动中，也的确在行政的民主化方面作出了诸多探索。

自20世纪80年代起，社会治理变革的主题引起了人们的广泛关注，世界上几乎所有国家都在用行动去阐释这一主题。然而，经历了40多年的时间，再来观察这一主题阐释的情况，却又不得不去作出一些反思。其实，起始于20世纪80年代的这场全球性的改革仍然耽于近代以来的思想及其理论框架之中，受到既有的线性思维模式的限制，并未找到一条展现光明前景的道路。因而，我们很难判断说这场全球性的改革运动已经根据全球化、后工业化的要求去建构适应高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理模式了。如果将改革进行下去的话，那么也许我们需要换一种思路，并努力去发现社会治理建构的另一个可能的出发点。正是这一追求，把我们引向了对道德的关注，提出了社会治理伦理重构的设想。

我们应当看到，在人类历史上，正是在从农业社会向工业社会转变的过程中，建构起了以“民主”“法治”以及由现代政府所承载的“公共行政”等为内容的社会治理体系。现在，人类社会正处在全球化、后工业化进程中，这是人类社会的又一次伟大的历史性社会转型运动，是从工业社会向后工业社会的转变，也意味着整个社会及其社会治理体系的重构，而且应当看作社会治理模式的重构。在思考社会治理模式重构的问题时，我们首先需要认识到的问题就是：社会治理应当承担的任务和开展行动的条件都完全不同了。因而，社会治理模式重构的逻辑以及所要建构起来的社会治理模式的基点，也将与工业社会的社会治理发展行程和运行方式完全不同。具体地说，在此过程中，工业社会的那种在社会治理体系建构中缺失道德之维的状况应当改变。我们在全球化、后工业化进程中开展社会治理模式重构时，应当把丢失了的道德之维找回来。这是社会治理赖以展开的基点的转移，也是社会治理模式性质的改变。我们在全球化、后工业化进程中所要建构起来的新型社会治理模式，应当体现伦理精神，一切属于社会治理的行为和行动，都应当具有道德的属性。

当我们立足于全球化、后工业化的时代回望历史的时候，就会真切地感受到，工业社会的民主、法治追求以及公共行政的科学化、技术化追求把我们带进了这样一种状态，我们既已拥有的这个社会在每一个方面都成了孤立的碎片，以普遍性为支柱的同一性的社会治理也经常性地表现出无从着力的状况。每当政府想要解决某个迫切的、严重的问题时，在另一个地方，就会冒出来一堆更为迫切、更为严重的问题。而且，政府在解决了某个问题的时候，又总是会引发一些无法预想到的新问题。这就是社会治理所遭遇的空前困窘状态。到了20世纪后期，在工业社会的基本框架下，在既有社会治理模式的储备库中，除了那些已经习以为常的做法之外，几乎不再有可资利用的有效治理工具。在某种意义上，社会治理本身，已经成为制造各种麻烦的总根源，人类在今天所遇到的最迫切、最根本的问题是：唯有通过社会治理模式的变革才能找到出路。这就类似于“拆迁”和“重建”。

在中国人为什么喜欢“拆迁”的问题上，西方人一直是不理解的。在西方国家，16世纪的建筑随处可见，而在中国，人们总是习惯建了拆、拆了重建。有的人在此中领悟出了中国人不喜欢历史的结论，其实不是这样的。中国人实际上无比珍爱自己的历史，无时不陶醉于自己的历史中，甚至总希望吮吸历史那只干瘪塌陷的乳房，从中吸尽最后那滴乳汁。中国人喜欢“拆迁”是由其思维方式决定的。具体来说，是源于中国人创作时的那种思维方式。以作画为例，西方人画油画是可以经过无数次修改的，直至完成；中国人在宣纸上作画，要么成画，要么变为废纸。就社会治理这个领域来看，中国人的态度总是不断地否定、抛弃。即便是改革，实际上也是革命。

在全球化、后工业化进程中，随着社会变革问题的提出，西方人意识到，也许中国人的这种思维方式是有益的。因为，中国的改革开放几乎是与人类社会的全球化、后工业化运动同时启动的，特别是经历过了几十年对西方的学习和研究，我们已经对画油画的技法了然于胸，而且对油画成画后构图的死板僵化不甚满意。我们追求泼墨写意的畅快，也深谙景在画外的意境。因而，我们以改革的方式去造就一场革命是完全可能的。在全球化、后工业化进程中，我们所要实现的就是一场革命。其中，社会治理模式的重构则是这场革命取得合乎历史进步要求成果的保障。既然人类在工业社会的历史阶段中尝试过以政治的民主化、法治化和行政的科学化、技术化为特征的社会治理模式，那么，在社会治理重建的过程中，我们是可以设想伦理建构的可能性的。

全球化、后工业化已经把我们领入了这个改革的时代，在既有的改革和对未来的开放语境中，我们应当形成正确的认识和确立起正确的观念。

如果进化论是可信的，我们在它所提供的视角中所看到的就是，因为社会的进化太快而使得生物进化似乎停滞于某处了。特别是在近代以来的社会发展行程中，所谓社会的进化，更多的是由人的活动推动的，尽管人在生活中和在开展各种各样的活动时并未去关注宏观社会后果。即使人们对宏观社会后果予以关注了，也往往未能预知其后果。这是因为，在近代以来所确立起来的模式化思维中，人们是不可能跳出思想的边界而预测到微观行动的宏观后果的。历史哲学家们也把社会进化称为“自然历史过程”，尽管它是“自然历史过程”，却由于人的一切活动在微观的意义上又都被贯注了目的性的内容，特别是人们发明了工具、对行动进行谋划和发明了组织技术等，使得人脱离了生物进化的天择属性。所以，社会的进化不同于生物进化，而且在经历了工业社会历史阶段中的科学技术大跃进后，所呈现出来的是加速化的态势，是人为推动的社会加速化。尽管是人为推动的，却又无法为历史掌握航向。

社会进化的加速对人造成的影响可以在两个层面上去认识：第一，社会进化速度的加快使人无法适应，从而陷入了某种“人类的疯狂”状态之中，并有可能走上自我毁灭之路。也许人们不相信这种情况出现的可能性，即使认为存在着这种可能性，也会认为现代社会科学以及制度等能够防范人类在整体上陷入疯狂并自相残杀的状态。不过，我们认为这种状况是有可能出现的，在能否防范和如何防范的问题上，是需要加以探索和研究的。第二，社会进化的加速化已经破坏了人赖以生存和延续下去的生态，而且依然处于加速恶化的进程中，一种把人类引入毁灭境地的趋势似乎无法避免。在这一点上，可以说人类已经达成了基本共识，除了少数极端的执拗人士不承认这一点。虽然这一点在很大程度上已经成为共识，但人们不愿从造成这种恶果的道路上跳出来，或者带着某种无力感，认为无力跳出，也就干脆不去尝试了。更有一些政客在认识到这一点后竟去做进一步推动之事，只要能够讨好失去了理智的“选民”而求得一时畅快，似乎让人类早一日毁灭也无妨。

面对这种情况，唯有一些学者带着哀声在呻吟，却也无济于事。难道人类果真只能这样等待“末日”的到来？面对这个问题，我们认为，即使无力挽回，也应心有不甘吧。所以，我们希望呼唤所有愿意尝试一把的力量。在此过程中，我们必须指出：首先，社会进化加速的趋势是不可逆转的，而且对人的生存构成的挑战也越来越大。其次，任何有意识地忽略、回避的鸵鸟式心态、悲观消极的看法、“今朝有酒今朝醉”的行为等，都是错误的。所以，我们应有所作为。

其实，在社会进化加速的趋势中，我们还是能够从隐藏于背后的那种人的活动中看到某种希望。因而，我们所应做的工作就是，努力去把“自然历史过程”改变为“自觉创造过程”，真正地去推动社会发展和历史进步。一旦我们有了这一构想，就会发现，当前正在发生的全球化、后工业化运动恰恰是一个机遇，给予我们的是创造性地建构后工业社会的机会。在我们努力把握住这个机遇的时候，也许科学家的一个提示是值得我们去努力尝试的：“我们面临的挑战将从目前的科学实践为主转变为道德实践为主。如果说，从我们目前的观点看，道德任务似乎还显得相对琐碎的话，这只能说它反映了我们目前的不成熟。”^[2]基于这样的思路，我们是有理由提出社会以及社会治理模式的伦理建构的，而且应把社会治理模式的伦理建构作为优先实践的事项确立起来。

在历史进步和社会发展的视角中去看，吉登斯认为：“打破传统以对传统的理解为开始：当传统被理解为事情曾经如此、现在如此以及应该如此，传统的影响力最为强大。但在把某些实践植入‘传统’的时候，后者也因此而遭到破坏，因为它在各种已经认可的既有实践中加入了其他模式。”^[3]这是难以避免的，因为现实的实践必然包含着来自传统的意识形态的介入。而且，在对这种实践的观察中，传统所赋予观察者的理解模式以及观察者在接受传统的过程中习得的偏好，都促使他去从实践中搜寻可以证明传统的因素，并将其放大。所以，传统的力量是强大的，打破传统往往是非常艰难的工程。

一般来说，只有传统的束缚致使当代人处于某种窒息的状态，才会激发出打破传统的力量。也只有当这种力量被激发出来，对传统的理解才会从属于打破传统的要求。更多的时候，人们陶醉于对传统的无比美妙的想象中，以自恋的方式为传统而自豪，即使传统已经束缚了人们前行的脚步，即使传统已经发生了变异，也痴狂地维护那个传统。比如，民主是工业社会这个历史阶段社会治理的一个伟大传统，当工业社会遭遇了全球化、后工业化运动的否定的时候，民主开始显现出了变异为民粹的迹象，人们却因为对民主的迷恋而不愿意正视这种变异，甚至不愿意承认民主正在变异为民粹的事实。也正是这一点，让人对全球化、后工业化抱持怀疑的态度。学者们虽然意识到全球化、后工业化已经是一场现实的运动，却又千方百计地要将它植入传统之中。这样做的结果可能是：让人类在承认全球化、后工业化是一场历史性的社会转型运动并在寻找和发现了不同于传统的行动逻辑之前，付出惨痛的代价。

20世纪后期以来，人们一直处于对各种改革方案的尝试之中，而且20世纪80年代开始的全球性改革也在一些学者的研究中被分出了多种类型。对于这场全球性的改革，在是否反映了全球化、后工业化的要求这样一个问题上，却很少有人去作出审查并提出令人信服的判断。无论是在政治的意义上，还是在管理的意义上，20世纪后期以来，公众参与都构成了一个显著的社会治理现象。正如克莱顿所说：“从前大多数公共管理者都习惯于在幕后远离公众监督或不被公众关注的环境下工作。但是，今天这一工作的环境大大地改变了，公共管理者不得不与公民或公民组织保持密切的接触，与公民一起从事日常公共事务的管理。对于公共管理者来说，公民参与已经成为他们工作与生活中的一部分，这是一个不争的事实。”^[4]

从历史演进的趋势来看，这还只是一种具有过渡色彩的社会治理现象。它意味着社会治理垄断局面正在被打破，人们不再把社会治理看作精英的事务，而是在对自我利益的关切中直接地参与到社会治理过程中来。如果说在天体的形成中星云可以不断地在旋转中形成行星或恒星，那么，在广泛的公众参与中也会形成一个个的组织，并以组织的形式参与到社会治理过程中来，甚至会成为相对独立的社会治理行动者。到了这个时候，由政府主导社会治理的局面就被打破了，会呈现出多元主体合作开展社会治理的局面。事实上，多元主体合作开展社会治理的局面已经形成，特别是非政府的、非营利的组织的出现并参与到了社会治理过程中来，造就了社会治理主体多元化的局面。这是全球化、后工业化进程中的一种给予人们很多联想的社会现象，让我们看到了社会治理模式变革的新希望，那就是合作治理模式的出现。

博克斯被认为是关于社区自治问题研究的专家，他努力推广美国20世纪后期的社区自治经验，认为那是民主进化的一种新的形式或一个新的阶段。博克斯认为：“合作模式鼓励市议会朝向共同目标来协同工作，从而使整个社区受益。在这一模式中，管理当局将重点放在赋予组织工作使命、深思熟虑地回应员工的政策建议上，它们避免涉入政策执行的细节中。在合作机制中，市长作为新政策的倡议者，或作为直观的社区领导中心，发挥着促进沟通和协调的作用。”^[5]不过，我们不禁要说，姑且不论博克斯的这一描述是否真实和准确，单就他的这样一个在民主模式及其理念下的解读来看，除了在一些微不足道的微观事务上实现了各方协商和分级授权是可能的之外，对于那些重大的、紧迫的事项，难道能够遵循这样一些做法吗？显然是不行的。

事实上，博克斯也是这样为政府官员进行定位的。他说：“就我们的需要，我们只确定了一个角色，那就是帮助者的角色。帮助者通过为代议者解释公共意愿，向公民和代议者提供组织和技术的专业知识，以及对政策制定和执行进行监控，以保证公民有机会参与等方式，在政策制定和执行过程中发挥积极的作用。”^[6]在高度复杂性和高度不确定性条件下开展行动，是不可能将建议者与执行者区分开来的。让“市长作为新政策的倡议者”，本身就是对其权威的一种默认，相信他因为高高在上而具有远见卓识。这对社区治理中的自治精神来说，显然是一种腐蚀剂。如果说这一做法已经突破了政府主导的话，所取得的进步也是不足道的。在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下思考社区自治的问题，优先关注的应是社区本身以及环境的特殊性，要把社区的每一个事项都看作独特的，都需要由社区发挥自身的主动性去寻求解决方案，而不是由外部的某个权威去提供建议和倡议。

全球化、后工业化对既有的社会治理模式构成了全方位的挑战，“当今的挑战确实令人困扰，但是，挑战也为我们提升公共服务能力提供了令人振奋的机会”^[7]。正是挑战，引发了20世纪80年代以来的改革。对于这场全球性的改革，是应当给予积极评价的，因为这场改革在社会治理方式、方法上作出了诸多调整和创新，已经使社会治理的面目变得不同于以往了。但是，虽然经历了数十年的改革，无论是在全球还是在一国内部，社会秩序、贫富分化、人类的生存环境等各个方面却并未走向理想状态，反而显得迅速恶化。这说明，社会治理的改革未能在根本上找到应对挑战的方案。

显然，社会发展走进了高度复杂性和高度不确定性的历史阶段，而改革却没有在社会治理模式总体性变革方面找到出路。因而，出现了工业社会建构起来的这一社会治理模式与社会治理的现实要求相冲突的问题。为了解决这个问题，我们提出的是社会治理模式伦理建构方案。虽然要求在社会治理中更多地突出道德价值已经成为许多学者的共识，但这些思想更多的是以碎片的形式出现的。如果我们意识到人类在全球化、后工业化进程中面对的是社会治理重构的问题，就不应满足于在社会治理中尽可能多地引入道德价值，而是需要作出全面的反思，并在伦理的基点上去想象社会治理重构的系统性方案。