三 国外电信立法共性规定

虽然世界发达经济体在制定电信法时都立足于本国的国情和行业发展阶段，然而电信产业发展有其客观规律，因此各国电信立法在确定的规则方面有一定的相似性。本部分将总结各国电信立法中的共性规则。

（一）电信业务分类

综合各国的电信法，不同国家对于电信业务分类标准并不一致。从国际上看，电信业务分类有多种方式，具体在本书有专门的部分予以阐述。大致来看，电信业务主要有以下分类方式。

一是分为基础电信业务和增值电信业务。典型的是世界贸易组织（WTO），各国对电信服务贸易的承诺减让表都是依据该分类进行开放承诺的。WTO《服务部门分类清单》（W/120）中，总体上按照基础电信、增值电信作出分类。韩国的分类与我国类似，按照“是否属于信道业务（或称信号传输业务）”的业务性质不同，将电信业务分为“公共电信业务”和“增值电信业务”两大类。

二是按是否拥有设施进行电信业务分类。日本、新加坡、澳大利亚等国家，以是否拥有设施划分电信运营商。

三是美国以多重标准划分电信业务。美国自成一体，主要以业务性质、传输介质和重要性作为划分电信业务的标准，划分电信业务和信息业务两大类。依据《1996年电信法》，所谓“电信业务”，是对用户产生的信息内容进行传送和接收，不改变用户信息的内容或形式，即强调通信网络具有信息传输能力（信道作用），而不论传输的用户信息是语音的、数据的、视频的或传真件的形式，具有底层性。所谓“信息业务”，是指利用电脑和互联网共同提供、涉及信息存储和发送的业务，一般是通过电子通信而提供的生成、截取、存储、转换、处理、检索和使用信息的能力，包括电子出版在内，但不包括利用该能力进行管理、控制或运营电信系统，或利用该能力从事电信业务的管理。该业务基于电信网络提供，在电信业务的上层，旨在向用户提供信息利用的能力。

四是对电信业务不进行分类，采用统一授权的准入模式。欧盟成员国则按照欧盟统一要求，完全淡化了对电信业务的具体分类和市场准入许可管理的方式。

五是不对电信业务进行分类，但是采用类似负面清单的列举方式，对电信业务进行管理。典型的如印度，并未对电信业务进行明确分类，而是参考WTO和联合国的电信业务分类细项，按照业务的具体内容和提供方式来列明业务分类。

（二）独立的电信监管机构

总体上看，大部分的国家通过电信法都设立了独立且职责明确的电信监管机构，且大多由中央政府集中监管，地方不设电信监管机构。电信监管机构的重要职能为按照国家的法律规定，贯彻执行政府的电信政策，必要时应采取有效措施，保证电信服务的顺利推行。再者，随着电信市场全球化的特征日益明显，各国的监管机构大体上监管目标趋同，例如，促进竞争、保护公共利益和消费者利益、促进电信资源有效利用、确保电信产业的健康发展等。

美国设立了独立的联邦电信行业监管机构——联邦通信委员会FCC。FCC具有制定电信行业规则、监督行业发展和竞争、管理美国州际和国际通信等众多权力。委员会主席由总统任命。按照《1996年电信法》，美国州内通信业务由各州公益事业委员会自行决定，联邦FCC层面不干涉。《1996年电信法》大规模重新界定FCC、企业和电信用户之间的权利和义务，强调了政府在保障信息技术发展过程中所必需担当的责任，《1996年电信法》加入了很大篇幅FCC的职责。

英国OFCOM是英国的电信监管部门，对电视、无线电、视频点播、固定电话、移动电话、邮政服务以及无线设备中的无线电波等业务进行监管。根据通信法，OFCOM的主要职责是增进市民和消费者的合法权益，同时适当增进市场竞争。根据议会的要求，OFCOM制定并执行电信领域的监管规则，并与竞争和市场机构在电信领域执行竞争法。费用来自于广播和电信领域的监管费用，以及政府资助。

德国《电信法》的第10部分对管理机构的设立、组织、职能、权力等都作出了详细的规定。德国的电信管理体制正是基于这些规定而建立起来的。根据该法，德国成立了管制实体电信与邮政管理机构（Reg TP），接管联邦邮电部（BMPT）的管制职能。Reg TP于1998年1月1日开始运作，原联邦邮电办公室（BAPT）并入Reg TP。在新的管制架构下，Reg TP名义上隶属联邦经济部（BMWA），实际上是独立管制机构。Reg TP的管制目标主要涵盖如下四大领域：保证公平竞争；维持运营者之间的必要的技术合作，并防止歧视；监测经济和技术进步，促进市场增长和发展； 保证普遍服务和足够的邮电服务。《电信法》还规定电信管理机构应设顾问委员会和专家咨询委员会。

日本采用政监合一的监管体制，由总务省（Ministry of Internal A☾airs and Communications）相关下设机构对电信市场进行统一监管，包括情报通信国际战略局、情报流通行政局以及综合通信局三个职能部门，既负责制定电信监管政策，同时负责电信政策的执行和行业监管。

巴西的《电信基本法》设立国家电信监管局（ANATEL）作为独立的电信行业监管部门，该局的主要职责是依据《电信基本法》对国内电信运营企业进行独立监管，包括电信资费和定价、颁发电信业务经营许可、制定本国电信行业发展规划、授权进行电信网络建设及分配频率资源工作。ANATEL决策机构是董事会，由五名成员组成（成员由总统提名，参议院批准）。董事会设主席一名，任期六年，董事会主席同时担任ANATEL的局长。董事会负责就ANATEL内部规则修改、电信政策制订和改变等向总统提出建议，批准投标公告和邀标书，发布标准，批准无线电频率分配和卫星轨道占用计划。

南非的电信监管机构采取的是独立监管模式，该机构不仅独立于国内电信运营企业，而且独立于行业行政主管部门，实行“企监分离”和“政监分离”。该模式通过南非《电信法》及《独立通信局法》予以明确，《电信法》第五条第四款d项规定：“为实现本法之目的，监管局履行其职责时应与通信主管部门部长在电信业发布的政策指导保持一致。”南非《电信法》第九十六条规定把监管的权力赋予监管机构，但是第九十六条第六款也规定这种监管在得到部长同意并在部长发布的政府公告上公布才合法。

（三）普遍服务制度

自美国在《1934年通信法》中首次提出普遍服务的概念“使尽可能多的美国人民以合理的价格、充足的设施享受快速、有效、遍布全国及全世界的有线与无线通信”以来，各国纷纷将普遍服务确定为电信监管部门的基本目标，并在长期实践中逐步形成一整套完整的普遍服务法律制度。可以将电信普遍服务的概念概括为，每一名用户，尤其是偏远地区、弱势及残障人群，无论身在何处，均有权利以合理可承担的价格获得公共电信服务，这是用户基本通信权利的体现；电信服务运营商应以合理机构向全国用户提供高品质的电信服务，这是电信服务者的普遍服务义务。

欧盟的《普遍服务指令（2002/22/EC）》指出应保障所有用户都能以合理的价格获取高质量的电信服务，同时减少市场扭曲现象。法国的《电信法》中强调，普遍服务业务是以合理的价格向所有人提供的高质量的电话业务。它的主要内容包括在用户接入点之间传送电话信号、免费传送紧急呼叫、提供问讯服务和纸张印刷及电子形式的电话号码簿、以安装在公共场合的电话亭来连接整个国土。普遍服务业务主要解决两个问题，一是消除不同地区在享受电信服务上的差别，二是保证价格上的“适当性”和“人人都能接受”。尤其是对经济困难的用户实行特殊资费，同时对拖欠资费的用户实行一些特殊政策，保证在拖欠资费的情况下，仍能享受到最基本的电话服务，并根据不同的情况，按照不同的方法来解决拖欠问题。

德国的《电信法》中明确普遍服务是指用于公众电信业务最基本的一类业务，这种业务有着规定的特定的质量，每一个用户都能接入，不受住宅和工作地点的限制，而且价格合理。并且把为公众提供基本业务作为必不可少的电信业务。同时，《电信法》把紧急服务、公共电话、电话簿等具体事项列为普遍服务。法律对什么是可负担进行了明确，要求“每一个在相关产品和地区市场上运营的提供商，如果在本法规定范围内获得这一市场总销售的至少4%，或在相关的产品和地区市场上有着显著的市场力量”的运营商有义务提供普遍服务。

（四）促进竞争原则

迄今为止，世界电信业先后经历了竞争、垄断、竞争三个历史发展阶段。从20世纪80年代起，各国电信法的价值取向陆续从确立和维持垄断转变为促进和保障竞争，并以促进竞争原则为指导重构了本国的电信法体系，包括修改那些不合时宜的制度和引入新的制度。促进竞争原则，是指政府针对垄断的电信市场或由垄断向竞争过渡的电信市场，通过政府规制在电信市场引入竞争并保障和促进竞争力量的成长，从而形成有效竞争的电信市场。

美国《1996年电信法》开启美国电信行业全面竞争时代，规定了互联互通、本地市场开放、长途电话市场开放等条文，由此启动了有线电视、长话和市话三大市场的竞争，美国电信业正式走向了全面竞争。法国《电信法》的使命和目标很明确，即通过法律的手段来推动电信市场的开放竞争，同时规范竞争形势下电信业的运作。如管理和管制上的多元化、权力的分散和互相制约、市场开放引入竞争以及对占统治地位的公司进行限制和对其竞争对手进行扶持等。德国1996年修改的《电信法》批准了德国在1998年1月1日前结束电信垄断，开放市场，不再限制电话市场准入，同时制定了新的竞争环境下的电信市场规则。《电信法》的目的在于既保护电信市场的竞争，同时维护各公司的利益平衡。《电信法》专章规定了对反竞争行为的特殊控制，主要包括主导运营商的反竞争行为和监管机构可以采取的管制措施。韩国《电信事业法》第四章规定未来创造科学部应当致力于建立有效竞争体系和公平竞争环境（第34条）。日本2015年修订《电信事业法》，对竞争监管制度进行了进一步修订和完善。例如修订《电信事业法》第12条第2款（一类指定经营者及二类指定经营者的合并，股份取得等情况的登记更新义务）；关于固话通信市场的主导地位运营商以及移动通信的主导地位运营商，对法律第30条第三项的第1号（涉及连接业务时，禁止提供、使用目的外的可得知信息）、第2号（禁止存在对特定运营商优先优惠处理的不公平性）以及第3号（禁止对制造商等进行干扰制定不公平的规定）等行为予以禁止。

（五）互联互通制度

根据国际电信联盟（ITU）的规定，互联互通就是指网络服务提供商为联接设备、网络与服务所作的商务与技术安排，目的是为了使得用户能访问其他网络提供商的用户、服务及网络。互联互通主要的监管对象是具有一定市场地位的电信服务提供商，监管机构对其互联协议、互联价格进行监管。

美国《1996年电信法》明确规定每个电信运营商有直接或间接与其他电信运营商的设施或设备网间互联的义务。任何市话电信交换运营商在其提供有线电话业务的范围内，应当按照《1996年电信法》实施之前即已适用于该类电信运营商的任何法院的指令、判决或FCC的法规、法令和政策中所规定的平等接入、非歧视性网间互联限定和义务（包括接受补偿），为长途电信运营商（interexchange carriers）和信息服务提供商提供电信交换接入、信息接入和电信交换业务。法律授权监管机构FCC制定网间互联的具体规则。

法国《电信法》对互联互通作出了具体规定，公共网路运营者在客观、透明和非歧视的条件下，应满足建网和网路运营许可证持有者提出的互联要求；公共电信网运营者在任务书规定的条件下，必须公布事先由电信管制局同意的提供网路互联服务的技术要求和资费标准；同拒绝互联、互联协定及入网条件相关的纠纷由电信管制局按相关法律进行处理。

英国针对电信系统和电信业务经营提出一般性条件，其中一般接入和互联互通义务是最重要的条件。而《2003年通信法》保留了原有的接入和互联互通义务和原则。同时，要求这些接入和互联义务作为整体市场审查的一部分而被审查。授权OFCOM就《通信法》第73款规定的相关内容设定与接入有关的条件，包括网络接入和互通的要达到的程度以确保“有效”“可持续的竞争”和最终用户“最大可能的利益”。

德国《电信法》规定，每一个公共电信网络运营商都应当依据要求向其他公共电信网络运营商提供互联，以保障用户的通信，保障电信服务的提供和全社会范围内电信服务的互用性。管制机构可以向拥有市场显著力量的公共网络运营商施加义务，要求其在客观标准上制定接入协议，并使协议透明，以保证平等的接入，符合公平合理的要求。

南非《电信法》取消南非电信的垄断地位后形成了多家运营商并存的局面，竞争中一个很重要的方面就体现在彼此之间的互联互通上。南非《电信法》第43条对此规定了严格的互联互通条件和标准。其中第43条第1款第2、3项规定当南非电信公司和其他任何电信服务商如要求另一方提供其电信系统互联互通的服务时，另一方无正当理由不得拒绝。该条第3项规定“如果一个在前两项中提到的互联互通要求被监管机构认定在技术上是可行的，且会增加公众对电信服务的使用，或使电信设施能更有效运行，那就是合理要求”。

（六）电信资源的监管

鉴于电信资源的有限性，各国立法中普遍加强对无线频率、码号等有限资源的监管。

德国《电信法》第5部分规定了频率的分配、规划使用和许可。在频率分配方面，联邦政府有权以频率分配表格的形式，规定国内的频率分配并对其进行修正，且需德国议会的允许。管制机构在国家频率分配的基础上，起草频率使用规划。频率指配是指由公共机构给予或者依照法律规定拥有权利，在具体规定的条件下使用专门的频率。德国还允许频率交易，如果存在相关频谱使用权利的交易利益，管制机构可以在听取当事方陈述之后，发布用于交易的频率波段，并制定用于交易的框架条件和程序。另外，《电信法》还授予管制机构号码资源管理权，如果有可靠信息证明电话号码被非法使用，管制机构可以对使用该号码的相关网络运营商发布命令，使该号码无效。

英国《2003年通信法》对频率的管制主要是通过发放频率许可证实施的。除非有专门豁免，否则任何经营无线电通信设备的人都必须获得国务大臣发放的许可证。《2003年通信法》保留了许可证制度，但将频率许可管理和实施权转交给了OFCOM。无线电频率是有限资源，通信法认为对于特定频率的竞争将是不可避免的。需要对频率加以认真管理并通过发放数量有限的许可证实行定量分配。《2003年通信法》引进频率许可和许可证交易制度，可以对许可证或频率许可中的权利进行交易。新加坡《电信法》规定监管当局可以经部长同意，或根据部长规定的一般授权条款，授予任何频谱权、许可卫星轨道槽。

除了频率以外，号码也是电信资源。韩国《电信事业法》第48条规定任何人都不能私下交易属于有限国家资源的电信号码。英国《2003年通信法》规定OFCOM决定作为电话号码分配的码号，法律还规定了获得电话号码的条件。

（七）电信争议解决机制

电信争议解决机制主要是指电信运营商之间的争议交由监管机构予以裁决的机制。

英国《2003年通信法》第3章第二部分规定了电信争议解决机制，其内容是欧盟框架指令要求的反映。这部分主要规定了不同运营商之间争议的解决规则和解决程序，并提出了针对OFCOM或国务大臣有关网络、业务或频率使用权决定的上诉机制。除非OFCOM认为有其他方式可以快速、有效地解决提交的争议，否则OFCOM必须处理向其提交的争议。OFCOM必须就是否受理有关争议作出决定，并就其决定通知争议各方。如果争议不能在四个月内由其他替代方式解决，任一方仍可以将争议再提交OFCOM解决，OFCOM必须处理。争议一方将争议提交OFCOM并不妨碍受影响一方将争议事项提起诉讼或如果诉讼已经进行继续诉讼的权利；或阻碍OFCOM就有关争议事项采取强制执行行动。如果法院要求OFCOM中止对争议的处理，OFCOM必须遵守。如果决定受理争议（或争议被再次提交回OFCOM）,OFCOM必须在四个月内解决争议，除非有例外情况或者OFCOM可以在短于四个月的时间内解决争议。日本还设立了电信纠纷处理委员会，主要对电信纠纷委员会的设置与组成，调解与仲裁，咨询等进行了规定。韩国《电信事业法》规定电信业务经营企业相互之间产生的与电信业务相关纠纷在双方无法经过协商解决的情况下可向广播通信委员会申请裁定。

（八）电信设施建设通路权

电信通路权，又称电信道路权，或电信线路通行权，英文称为right of way，指的是“电信基础网络建设者在埋设电信管线、架设电信线杆、搭建电信线路、建设电信塔台的过程中，所享有的穿越或使用公、私所有或占有的土地、房屋等不动产的权利” [3]。电信通路权对电信设施建设具有重要意义，因此各国电信法对此基本都有规定，但电信通路权的规定涉及一国政治体制、法治传统以及市场发展情况，因此，各国对此的规定存在一定的差异。

美国《1934年通信法》对电信通路权的问题作出了一些规定，《1996年电信法》进一步从实体规范和程序规范两个方面对电信通路权的问题进行更为详尽的规范。《1996年电信法》[4]明确各州政府有权制定规章专门规范本州范围内的电信基础设施的选址、建设和更改等问题，但州政府制定的规章制度不得同联邦通信委员会确立的有关电信通路权的原则性规定和公共政策发生抵触。法律也授权联邦通信委员会授予电信建设许可的权力。对于电信设施建设中的具体程序和关键问题，法律也进行了规定，例如电信设施建设对他人造成的损失补偿机制，纠纷解决机制和救济手段等。

英国《2003年通信法》赋予电信建设者为建设网络和运营的土地进入权[5]。法律规定，国务大臣可以授权电信服务提供商强制购买其所需要的土地，但授权也需要获得OFCOM的同意。同时，法律规定，如果对他人的权利造成了损害，应当予以补偿。如果就补偿产生纠纷，可以提交仲裁机构进行仲裁。

德国《电信法》也明确赋予电信服务提供商网络建设的道路使用权。法律规定，德意志联邦共和国有权免费将交通道路用于为大众服务的电信线路，这种权利可以通过管制机构授予电信服务提供商。电信线路的设置和维护，应满足安全和条例要求，并符合公认的工程标准；新线路的铺设和已有线路的改造要得到负责公共道路建设与维护机构的书面批准。法律还规定了电信建设者在建设电信线路时，必须避免干扰特殊设施的正常使用，这些特殊设施包括公共道路、运河、水煤气线路、轨道和电力设施等；电信设施建设对道路或他人财产产生损失的赔偿制度。

新加坡《电信法》2016年针对电信设施建设还做过专门的修订。法律规定“如果公共电信许可证持有人认为，有必要或可能有必要履行本法案赋予其的、在任何非国有土地上提供任何电信服务或安装任何电信系统的权力，公共电信许可证持有人或其任何授权个人，至少提前3小时通知土地占用者后，在不造成任何损坏或干扰的前提下，进入土地进行勘察，尽一切必要努力提供服务或安装系统”。法律还规定，如果进入土地造成任何损坏或干扰，公共电信许可证持有人应向土地所有人或占用人支付赔偿。但前述规定并不视为授权公共电信许可证持有人砍伐或清除任何植物、栅栏或其他设施，或进入任何建筑物或任何建筑物的任何围地。关于国有土地的使用，法律授权公共电信许可证持有人根据监管部门和土地管理局的批准，在国有土地之内或之上架设电信装置或设备。如果电信设施建设干扰改善、建筑、树木或作物生长，对相关个人的利益造成损害，许可证持有人应为任何损坏或干扰支付赔偿。如果对电信设施建设有关主体与公共电信许可证持有人产生争议，可以由监管部门予以解决。